最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第796號上 訴 人 潘美麗訴訟代理人 陳居亮 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕上列當事人間土地更正編定事件，上訴人對於中華民國110年9月30日臺中高等行政法院110年度訴字第130號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、坐落○○市○○區福安段(下稱福安段)440地號土地（下稱系爭土地)屬○○市○○區福安農地重劃區之抵費地，上訴人於民國108年2月1日標售取得系爭土地所有權。嗣上訴人向○○市大甲地政事務所(下稱大甲地政所)提出109年5月13日申請書(下稱109年5月申請案)及檢附相關證明資料，主張系爭土地於土地使用編定公告前，已興建有門牌號碼○○市○○區長壽路(下稱長壽路)32號房屋(下稱32號建物)，申請將系爭土地由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地。案經大甲地政所邀集被上訴人所屬都市發展局(下稱都發局)等相關單位於109年6月4日實地勘查結果，認32號建物係坐落福安段441地號(下稱441地號)土地，非系爭土地，爰擬具意見報經被上訴人於109年7月3日函復同意駁回上訴人之申請，維持原編定，大甲地政所據於109年7月9日函知上訴人。上訴人再於109年7月15日向大甲地政所提出109年7月14日申請書(下稱系爭申請書)，並檢附稅籍證明、工業技術研究院(下稱工研院)歷史航照影像加值成果說明書及66年航照套疊地籍線圖等證明資料，主張系爭土地於土地使用編定公告前，已興建有32號建物及長壽路32-6號(下稱32-6號建物)後側作為住宅使用，申請將系爭土地更正編定為特定農業區甲種建築用地。大甲地政所分別於109年7月27日、同年10月19日邀集相關單位實地勘查結果，以32號建物及32-6號建物主要分別坐落441地號、福安段451地號土地，並非系爭土地，且現況建物位置與房屋課稅平面圖並不相符，無法認定屬舊有合法房屋，再擬具意見報請被上訴人准駁，經被上訴人以109年11月9日府授地編字第1090273283號函(下稱原處分)復同意駁回上訴人申請，仍維持原編定，大甲地政所據於109年11月10日函知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被上訴人應依系爭申請書之申請，作成核准系爭土地由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之行政處分。經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審為上訴人不利之判決，係以：
(一)經查，系爭土地重劃前為臺中縣市合併改制前臺中縣○○鎮○○○段45-17、49-2地號土地(下稱重劃前45-17、49-2地號)，分別編定為「特定農業區水利用地」及「特定農業區農牧用地」，依據大甲地政所保存之69年地籍原圖及編定清冊所示，重劃前45-17地號係屬水利用地；另查土地使用編定資料卡，記載重劃前49-2地號土地使用現狀為農牧使用，故被上訴人依系爭土地當時使用狀況，認系爭土地供水利及農牧使用，於69年6月1日公告編定重劃前49-2地號土地為特定農業區農牧用地，嗣重劃前45-17地號於78年12月6日為第1次所有權登記時，補辦編定為特定農業區水利用地，核與當時應適用之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知(下稱編定作業須知)規定，尚無不合。嗣被上訴人於84年間辦理農地重劃，系爭土地經編定為特定農業區農牧用地，經查並無編定錯誤情事。
(二)依被上訴人上揭實地會勘結果可知，32號建物係坐落系爭土地相鄰之441地號土地上，且441地號土地初編時即編定為特定農業區甲種建築用地；又據被上訴人109年10月19日會勘紀錄表及臺中市政府地方稅務局沙鹿分局(下稱沙鹿稅務分局)所檢送32號建物之房屋平面圖及現場照片所示，系爭土地上之建物應係屬32號建物增建部分，與上訴人提供32號建物之稅籍資料不符，是上訴人並未能提示系爭土地上之建物之合法證明文件，自難謂符合編定作業須知第9點第2款、第23點規定及內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函(下稱93年函釋)、101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函(下稱101年函釋)、107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函(下稱107年函釋)所要求編定前已有合法房屋存在之事實。從而，被上訴人以原處分駁回上訴人申請更正編定，並無不合，應予維持。
(三)上訴人復主張上揭內政部93年函釋及107年函釋(原判決誤繕為101年函釋)實際上採取法定證據方法，而有違證據方法不受限制原則云云。惟查，上訴人所提出稅籍證明書、用電證明、門牌證明、66年航照套疊地籍線圖等證明文件，均不能證明系爭土地於編定前已有合法房屋存在，其他有關人證亦僅能證明系爭土地上有建物存在，但不能證明係為編定前存在之合法房屋，且依被上訴人實地會勘，並向沙鹿稅務分局查證系爭32號建物房屋課稅平面圖及現場照片，可知系爭土地上之建物並非屬合法之系爭32號建物，是被上訴人之採證方法，並無違證據方法不受限制原則，且上訴人亦不能提出系爭土地於編定前已有合法房屋存在之其他證據供原審審核，是上訴人所述並不足採等由，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。而基於行政訴訟之職權調查原則，法院應充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，是所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即構成行政訴訟法第243條第1項所謂判決不適用同法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，暨同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
(二)區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」據此，內政部訂有編定作業須知第8點規定：「……依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：㈠甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……㈤農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。……。」第9點規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……說明：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；……：⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。⑶於使用編定結果公告前實際已全部(宗)作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區……內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」依上可知，為保障土地所有權人原有合法權益，編定作業須知第9點第2款第2目之3前段規定，位在山坡地範圍外之農業區土地，於使用編定結果公告前，實際已全部作建築使用者，編定為甲種建築用地；同款第3目復規定，特定農業區內一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用者，雖於使用編定結果公告時，就該部分土地未能依使用現況編定為建築用地，惟賦予土地所有權人嗣後得檢具足資證明符合上開規定要件之證明文件，將該部分土地申請分割後再予更正編定為甲種建築用地。
(三)原判決係採納被上訴人之主張，以被上訴人於109年6月4日、109年7月27日、109年10月19日實地會勘結果，32號建物係坐落系爭土地相鄰之441地號土地上，且441地號土地初編時即已編定為特定農業區甲種建築用地；又據大甲地政所109年10月19日會勘紀錄表、沙鹿稅務分局所檢送32號建物之房屋課稅平面圖及現場照片所示，系爭土地上之建物應屬32號建物增建部分，與上訴人提供32號建物之稅籍資料不符，因認本件依上訴人所提供之相關資料，尚難據以認定系爭土地上存在之建物為公告編定前已有之合法建物，據以駁回上訴人之訴。
(四)經查，上訴人於系爭申請書及原審均係以69年6月1日中部區域計畫用地編定結果公告以前，系爭土地上已興建有32號建物、32-6號建物供住宅使用為理由，申請將系爭土地由特定農業區農牧用地更正為同區甲種建築用地。原判決對於上訴人主張32-6號建物係坐落系爭土地之舊有房屋；及上訴人提出之證明資料何以不足採信，未置一詞，逕以上訴人其餘主張之32號建物非屬系爭土地上之建物為由，判決駁回上訴人之訴，已屬判決不備理由。又查，32號建物係在66年1月19日實施區域計畫地區建築管理辦法施行前已存在之舊有房屋，未經辦理保存登記；依沙鹿稅務分局提供之房屋課稅明細表及房屋平面圖所示，32號建物起課年月為57年12月、課稅總面積101.9平方公尺，核該房屋平面圖係為核課房屋稅之必要，由稽徵機關依32號建物設立稅籍時現狀繪製以計算課稅房屋面積，並未經地政機關實地丈量該房屋實際坐落土地位置及面積(見原審卷第255頁)。復觀諸大甲地政所就上訴人109年5月申請案所為109年6月4日會勘紀錄表之會勘結果，僅略載實地勘查後，都發局及沙鹿稅務分局表示32號建物現況與稅籍資料所載不相符等語(見原審卷第109頁)。嗣上訴人於上開109年5月申請案遭駁回後，再提出系爭申請書並檢附工研院出具之66年航照套疊地籍線圖為證明資料，經大甲地政所辦理109年7月27日實地會勘結果，都發局會勘人員簽註意見表示依工研院出具之66年航照套疊地籍線圖所示，系爭土地上有一建物存在；沙鹿稅務分局會勘人員仍表示32號建物現況與稅籍資料所載不相符等語(見原審卷第137頁)。大甲地政所再於109年10月19日辦理會勘結果，都發局會勘人員仍維持109年7月27日會勘意見，並表示上訴人提出之上開航照套疊地籍線圖屬內政部函釋規定證明文件之一等語；沙鹿稅務分局會勘人員則依32號建物會勘現況比對課稅房屋平面圖，敘明：32號建物於設立稅籍後另有增建，並繪製32號建物現況圖(包括原課稅房屋面積及虛線增建部分)(見原審卷第142頁)，依上事證，足見因稽徵機關就32號建物繪製之房屋平面圖，並未經地政機關實地複丈該建物實際坐落土地位置，故依上開大甲地政所歷次邀集相關單位實地會勘結果及上開房屋平面圖所示，僅能確認32號建物於設立稅籍後確有增建之情形，尚無從據此遽認設籍當時之32號建物係坐落系爭土地相鄰之441地號土地，系爭土地上之建物則屬32號建物於設籍後增建之範圍；再者，依上訴人提出系爭申請書檢具之66年航照套疊地籍線圖所示，系爭土地於66年11月11日航攝時，土地上確已有建物存在，且上訴人於原審主張32號建物之課稅面積範圍101.90平方公尺，其中確實有部分面積之房屋係坐落系爭土地上，已提出其委託測量公司測繪之系爭土地附近現況成果圖及套繪地籍圖(載明：32號建物坐落441地號之建物面積92.22平方公尺、坐落系爭土地之建物面積185.87平方公尺)為證，亦非全然無憑，則上訴人於原審請求令被上訴人提出清楚的32號建物之房屋平面圖，並請大甲地政所依上開房屋平面圖、地籍圖等資料以確認32號建物位置是否有及於系爭土地上，實有調查審認之必要。原審未詳查究沙鹿稅務分局所提供32號建物稅籍資料之房屋平面圖，並未經地政機關複丈該建物坐落土地位置，無從確認系爭土地上之建物即屬32號建物之增建部分，復恝置上訴人上開影響判決結果之重要主張於不論，未說明取捨之理由，全盤採納被上訴人之主張，以系爭土地上之建物應係屬32號建物增建部分，認依上訴人提供32號建物之稅籍證明、用電證明、門牌證明及66年航照套疊地籍線圖等文件，均不能證明系爭土地上存在之建物為公告編定前已有之合法建物，而駁回上訴人之訴，實屬速斷，並有不適用行政訴訟法第125條第1項規定及理由不備之違法。
(五)綜上所述，原判決既有如上所述不適用法規及理由不備之違法，並將影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本件事實尚有由原審法院再為調查之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
書記官 高 玉 潔