最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第721號上 訴 人 李水松訴訟代理人 張績寶 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國110年9月23日臺中高等行政法院109年度訴字第182號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人所有坐落臺中市○○區○○段767、771地號土地（合計面
積0.538042公頃，下稱系爭土地）位於經濟部所屬台灣自來水股份有限公司（下稱台水公司）辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程用地範圍，前經被上訴人民國102年11月13日台內地字第1020348800號函核准徵收，並據臺中市政府以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告（下稱102年11月14日公告）載明公告期間自102年11月15日起至102年12月16日止及系爭土地應補償之費額等事項，對外揭示在案。
㈡上訴人因認臺中市政府核給之系爭土地徵收補償市價偏低，
於公告期間內即102年11月22日提出異議，經臺中市政府查處後以102年12月3日府授地用字第1020234124號函（下稱102年12月3日函）復查處結果略以：系爭土地市價查估基準日為101年9月1日，徵收宗地市價每平方公尺新臺幣（下同）12,000元，進行市價變動幅度（104.96％）之調整，計算結果為每平方公尺12,600元等語。上訴人不服，續行申請復議，案經提交臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年6月30日103年第4次會議決議：系爭土地應以102年11月15日為估價基準日，評定市價為每平方公尺21,700元。臺中市政府乃將上開地評會復議結果，以103年7月22日府授地用字第1030137923號函（下稱103年7月22日徵收補償處分）通知上訴人。上訴人仍不服，提起訴願。案經被上訴人作成103年11月28日台內訴字第1030237724號訴願決定（下稱103年11月28日訴願決定）撤銷上開103年7月22日徵收補償處分，責由臺中市政府於2個月內另為適法之處分在案。
㈢臺中市政府遂依被上訴人103年11月28日訴願決定意旨，提交
該市地評會103年第9次會議重新復議，經決議系爭土地應以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，臺中市政府乃將上開重新復議結果，據以103年12月24日府授地用字第1030266756號函（下稱103年12月24日徵收補償處分）復上訴人。上訴人仍不服，循序向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及臺中市政府103年12月24日徵收補償處分均撤銷。經原審以104年度訴字第262號判決駁回其訴後，上訴人提起上訴，復經本院以105年度判字第561號判決駁回而告確定。
㈣上訴人嗣於108年9月27日向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地
院）提起民事訴訟，分別依國家賠償法第2條第2項規定，請求臺中市政府賠償上訴人41,429,234元及自起訴狀繕本送達翌日即108年11月6日起至清償日止，按年息5％計算之利息；及依行政程序法第120條規定，請求被上訴人補償其信賴利益41,429,234元及自起訴狀送達翌日即108年11月6日起至清償日止，按年息5％計算之利息。臺中地院就上訴人對臺中市政府訴請國家賠償部分，作成108年度重國字第6號民事判決駁回其訴。而就上訴人依據行政程序法第120條規定訴請被上訴人補償其信賴利益部分，則以108年度重國字第6號民事裁定移送原審，經原審以109年度訴字第182號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如次：㈠依行政程序法第120條第1項規定主張給予信賴補償者，限於
由行政機關在法律救濟程序外所為之職權撤銷，不含法律救濟程序內，由受理機關對違法或不當之處分所為撤銷。復依行政程序法第117條本文規定，當違法行政處分發生形式確定力後，行政機關得於同法第121條第1項所定期間內，依同法第117條但書及第119條規定進行斟酌，倘經裁量認定仍應予撤銷，始有同法第120條及第121條第2項所規定合理補償之適用。臺中市政府103年7月22日徵收補償處分係因上訴人提起訴願，經被上訴人以103年11月28日訴願決定予以撤銷，並非由被上訴人於法定救濟程序期間經過後自行在法律救濟程序外所為之職權撤銷，揆諸前揭說明，上訴人對臺中市政府103年7月22日徵收補償處分之撤銷，自不得依行政程序法第120條第1項規定請求信賴補償。且上訴人係於法定救濟期間內，對於尚未發生形式確定力之103年7月22日徵收補償處分，向被上訴人提起訴願，經所屬訴願審議委員會審議認定違法，以103年11月28日訴願決定撤銷，是仍非屬法定救濟期間經過後之職權撤銷，故不適用行政程序法第117條本文規定，自亦無適用同條但書、第119條及第120條規定之餘地。本件既無行政程序法第120條之適用，上訴人主張信賴保護之請求乃無理由。
㈡臺中市政府103年7月22日徵收補償處分經被上訴人以103年11
月28日訴願決定撤銷後，臺中市政府爰依此訴願決定意旨，提交該市地評會103年第9次會議重新復議，決議以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度調整後為每平方公尺14,000元，雖較地評會103年第4次會議原評定市價每平方公尺21,700元為低，尚難謂與訴願法立法精神及該法第81條第1項規定之意旨有違，亦與行政程序法第8條之規定不相衝突。是臺中市政府於103年7月22日徵收補償處分撤銷後所為之103年12月24日徵收補償處分，並無訴願法第81條第1項但書有關不利益變更禁止原則之適用。
㈢所謂信賴利益係指人民基於對信賴基礎之確信，而在此基礎
上，投下了對應之成本勞費，事後如果信賴基礎被抽離，人民原來基於確信所投入之成本勞費，即歸於徒然。本件上訴人自始即不服臺中市政府103年7月22日徵收補償處分提起訴願，其對該函自無信賴表現可言，更難謂已形成信賴基礎之確信，且未在此基礎下，投入對應之成本勞費，是並無信賴利益。況被上訴人103年11月28日訴願決定係以臺中市政府103年7月22日徵收補償處分有查估基準日錯置之違法為由予以撤銷，無涉查估法規之變更或受補償資格之取消，關於補償金額之認定僅法規執行之結果，實際金額尚待臺中市政府核算作成103年12月24日徵收補償處分始得以具體化，上訴人前認其提起訴願必然提高補償金額，乃其主觀願望、期待，此並非信賴表現，是本件毋庸再討論是否有必要透過公、私益之權衡，確認信賴保護原則之適用將構成對依職權撤銷違法處分之限制、及是否罹於時效等問題。
四、上訴意旨略以：㈠行政程序法第120條第1項未規定須以「行政處分確定後」、
「機關依行政程序法第117條撤銷」為限制要件；亦無如同法第126條第1項「依第123條第4款、第5款規定廢止」等字樣，就立法體系而言，益見行政程序法第120條之適用，並不以依第117條撤銷者為限。詎原審竟認定「行政程序法第120條之適用，僅限於行政處分確定後，由機關依行政程序法第117條撤銷」，顯係對法律條文無端限縮解釋，而未以相關之法律規定或裁判見解作為依據，應有判決不適用法規或適用不當、判決理由不備等違法。
㈡提起訴願並非行政程序法第119條所列3種「信賴不值得保護
」情形之一。況且，被上訴人103年11月28日訴願決定並非採認上訴人主張而撤銷臺中市政府103年7月22日徵收補償處分，形同係行政機關依職權撤銷，故縱認行政程序法第120條規定之損失補償須以職權撤銷者為限，亦應認本件係行政機關職權撤銷，而應對上訴人予以補償。詎原判決竟未仔細審酌訴願理由，以臺中市政府103年7月22日徵收補償處分係因上訴人提起訴願而撤銷，即認上訴人並無信賴保護之必要，顯有不適用法規或適用不當、理由不備等違法。
㈢被上訴人依土地徵收條例授權訂定103年11月14日修正發布前
之土地徵收補償市價查估辦法第17條、第28條規定，確有牴觸母法而另訂於公告期滿前之「估價基準日」及「案例蒐集期間」，應已違背憲法第15條規定保障人民生存、工作暨財產等權之旨，則臺中市政府據以作成之103年12月24日徵收補償處分，當亦屬違法。詎原審對前開主張恝置不論，逕對上訴人作成不利認定，應有判決不適用法規或適用不當、判決理由不備等違法。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違背法令之情形，應予維持。茲論述理由如次：
㈠按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依
職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」為行政程序法第117條及第120條第1項所明定。
㈡準此以論，受益人若非因原處分機關或其上級機關依職權撤
銷違法授益處分之全部或一部，致使其信賴該違法處分而遭受財產上之損失者，即無行政程序法第120條第1項規定之信賴損失請求權可言。再者，該條項所稱「因信賴該處分致遭受財產上之損失」係指受益人因信賴該違法授益處分致其財產遭受損失為限，並不包括該違法處分原授予之不法利益本身。受益人如未以該違法處分為信賴基礎，或在客觀上並無實施生活上或財產上變動規劃之表現行為，或未致財產上之損失，亦無信賴損失補償之請求權可言。
㈢查原判決認定上訴人之系爭土地前經被上訴人核准徵收供作
台水公司辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程之用地，並由臺中市政府於102年11月14日公告，並作成徵收補償費處分。上訴人對於系爭土地之徵收補償價額不服提出異議，經臺中市政府查處後，以102年12月3日函復結果略以：系爭土地市價查估基準日為101年9月1日，徵收宗地經進行市價變動幅度之調整為每平方公尺12,600元等語。上訴人對查處仍不服，經提交臺中市地評會103年6月30日103年第4次會議復議，決議：系爭土地應以102年11月15日為估價基準日，評定市價為每平方公尺21,700元。上訴人復提起訴願，經被上訴人作成103年11月28日訴願決定予以撤銷。臺中市政府遂提交臺中市地評會開會重新復議，決議：系爭土地應以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地經市價變動幅度調整後為每平方公尺14,000元，臺中市政府乃據為系爭土地之徵收補償價額，並以103年12月24日徵收補償處分通知上訴人。上訴人循序提起行政爭訟，經原審以104年度訴字第262號判決駁回其訴，復經本院105年度判字第561號判決駁回上訴確定在案等事實，核與卷內證據資料相符，無違背證據法則，自堪予本院判決基礎。
㈣復按國家徵收私有土地所核給地價補償之爭議，業據行政法
院判決確定者，即發生既判力，除經再審判決變更外，無論行政法院、主管行政機關或當事人均應受拘束，無從否定之。是以，系爭土地應核發之徵收補償費額，前經上訴人提出異議，臺中市政府查處後，續行提交臺中市地評會103年6月30日103年第4次會議復議結果，雖作成系爭土地應以102年11月15日為估價基準日，評定市價為每平方公尺21,700元之決議，並經臺中市政府據以作成103年7月22日徵收補償處分，但旋經被上訴人103年11月28日訴願決定認定違法，予以撤銷。嗣經臺中市地評會103年第9次會議重新復議結果，作成系爭土地應以101年9月1日為估價基準日，評定市價為每平方公尺14,000元之決議，臺中市政府乃據以作成103年12月24日徵收補償處分，上訴人猶不服循序提起行政爭訟，業據原審104年度訴字第262號判決駁回其訴，並經本院105年度判字第561號判決駁回上訴確定在案。則系爭土地應依據臺中市政府103年12月24日徵收補償處分辦理徵收補償價額之核發，業據本院判決確定，發生既判力，上訴人仍爭執該徵收補償處分之適法性，主張被上訴人作成訴願決定認定臺中市政府103年7月22日徵收補償處分違法予以撤銷，致使其短少受領系爭土地補償價額計41,429,234元之財產上損失，被上訴人應依行政程序法第120條第1項規定補償其損失，於法自屬無據。
㈤是以，原判決論斷：本件被上訴人於訴願程序中將違法之臺
中市政府103年7月22日徵收補償處分撤銷，責由臺中市政府另為適法處分，並無行政程序法第120條第1項規定之適用。
況且，上訴人對臺中市政府103年7月22日徵收補償處分（原判決稱為第2次處分），並無信賴表現，且未投入對應之成本勞費，亦無信賴利益可言。上訴人無從依行政程序法第120條第1項規定，請求被上訴人損失補償等理由，駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。上訴意旨仍執前詞主張原判決違背法令，求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 17 日
書記官 莊 子 誼