最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第737號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平訴訟代理人 王棟樑 律師被 上訴 人 邱岳任
孫薇
林秀琴趙東松
陳恒玲林漢文林則孟郭鄭淑文共 同訴訟代理人 詹晉鑒 律師
簡逸豪 律師上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國110年9月16日臺北高等行政法院109年度訴字第212號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外，關於被上訴人趙東松、林漢文及林則孟之訴及該部分訴訟費用均廢棄。
廢棄部分，被上訴人趙東松、林漢文及林則孟在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人趙東松、林漢文及林則孟負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠被上訴人為門牌號碼○○市○○區○○路0段00巷4、6、8號建物〔下
稱系爭建物，門牌整編前為ＯＯ路0段000巷00弄4、6、6之1號，領有民國65年6月15日00使字第0000號使用執照（下稱系爭使用執照），被上訴人各該專有部分詳如原判決附表所示〕之部分區分所有人（其中被上訴人趙東松、林漢文、林則孟於系爭建物建造完成前並經變更為起造人），經上訴人認1樓平台（部分）及前院（部分）所增設汽車升降機並未申經許可，違反建築法第25條規定，而以105年9月14日北市都建字第10561239600號函（下稱前處分）通知系爭建物區分所有權人計10人（含本件被上訴人8人）應予拆除，其等不服提起訴願，經臺北市政府106年1月25日府訴二字第10600008800號訴願決定撤銷前處分，命上訴人另為適法處分。上訴人依前開訴願決定重為調查後，認系爭建物為增設汽車升降機，有經擅自破壞主要結構（拆除樓地板增設汽車升降機）之情形，復以106年4月18日北市都建字第10634170000號函（下稱106年4月18日函）請系爭建物區分所有權人（含本件被上訴人）於文到次日起3個月內依原核准圖說恢復原狀，並出具專業技師勘驗報告書向上訴人核備或申請辦理變更使用執照。經部分系爭建物區分所有權人陳述意見後，上訴人改以系爭建物為增設汽車升降梯，有經擅自破壞主要結構即「拆除樓地板增設汽車升降機」之情形，並以實際使用者應為被上訴人暨訴外人郭Ｏ琳、郭Ｏ瑄、張Ｏ尹，認其等違反建築法第73條第2項前段規定，遂以106年12月8日北市都建字第10639193400號函（下稱106年12月8日函），請渠等於文到次日起30日內依原核准圖說恢復原狀，並出具專業技師勘驗報告書向上訴人核備或申請辦理變更使用執照（嗣曾經上訴人更正部分誤植內容在案），逾期未辦理即依法處分。部分被上訴人（不含趙東松、林則孟）及訴外人郭Ｏ琳、郭Ｏ瑄、遠ＯＯ子均不服，提起訴願，經臺北市政府以107年6月20日府訴二字第1072090625號訴願決定（下稱107年6月20日訴願決定）駁回訴願在案（後續未據提起行政訴訟）。
㈡嗣後上訴人基於107年6月20日訴願決定結果並續行調查後，
先以108年5月9日北市都建字第1083201940號函（下稱108年5月9日函）請被上訴人及訴外人郭Ｏ琳、郭Ｏ瑄、張Ｏ尹於文到次日起30日內陳述意見，並說明若屆期未恢復「系爭建物地下層承重牆壁」（詳如原判決附圖以星號標記「承重牆拆除」者，亦即原處分卷第47頁以綠色標示部分），將依法裁罰等旨，因屆期經上訴人查認並未經恢復，上訴人乃以系爭建物之主要結構即「地下層承重牆壁」經擅自破壞，有違反建築法第73條第2項規定之情事，依同法第91條第1項第1款規定，以108年9月12日北市都建字第10830309031號函檢附同日北市都建字第10830309032號裁處書（下稱原處分），並以被上訴人及訴外人張Ｏ尹為所有權人暨使用人為由（不含前開以108年5月9日函一併通知在案之訴外人郭Ｏ琳、郭Ｏ瑄），對被上訴人及訴外人張Ｏ尹裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內封閉改善並出具專業技師安全證明或辦理變更使用執照，及告知逾期未改善或補辦手續，仍將依建築法相關規定連續處罰等旨。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，嗣經臺北高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第212號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分，並駁回被上訴人其餘之訴（未據上訴，已確定在案）。上訴人就不利部分不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為上訴人不利之判決，係以：
㈠本件原處分事實及裁處理由欄、法令依據欄中，均具體載明
係依建築法第73條第2項、第91條第1項第1款規定裁處被上訴人罰鍰，及命限期改善或補辦手續，自應以被上訴人為拆除地下層承重牆壁之「變更行為人」，卻未依同法第73條第2項申請變更使用執照，方有適用前開規定之餘地。本件上訴人以前開規定只須為系爭建物之使用人，即得依建築法第73條第2項規定申辦變更使用執照，若未為即違反行政法上作為義務云云，明顯誤解同法第73條第2項係針對「變更」使用之人，於實施「變更」使用行為（並非「使用」即足，而尚須有「變更」之行為）前，方課予其應申請變更使用執照之行政法上義務，若係變更完成後，僅因使用而負有保持合法使用之狀態責任人，則為適用建築法第77條第1項規定而當負諸如事後補辦變更使用執照或恢復原狀等改善責任之問題，二者所適用法律依據並不相同。
㈡本件上訴人自承作成原處分前，並未針對地下層承重牆壁是
否由興建、出售系爭建物之漢京建設股份有限公司（下稱漢京公司）拆除乙事為調查，雖然被上訴人趙東松、林漢文、林則孟列名為系爭建物起造人，其亦稱並無證據可證明被上訴人是否確為拆除行為人，基於前述上訴人對建築法第73條第2項規定之誤解，上訴人顯係在未調查、認定被上訴人是否為地下層承重牆壁拆除行為之情況下即作成原處分，已與行政程序法第36條規定有違。漢京公司既有約定出售之系爭建物應包含地下層停車位，後續並據以完成交付，足見被上訴人因買賣契約而取得系爭建物時，確已存在因裝設汽車升降梯致地下層承重牆壁遭拆除之狀態，被上訴人並非拆除地下層承重牆壁之變更行為人，已甚明確，自無從認被上訴人為建築法第73條第2項規定之行為責任人，上訴人依同法第91條第1項第1款對被上訴人作成原處分，確有違誤。
㈢原處分業已具體指明應依建築法第73條第2項規定申請變更使
用執照之變更使用行為，乃針對系爭建物「地下層承重牆壁（如原判決附圖以星號標示處）」而言，與前處分、106年4月18日函、106年12月8日函所針對「地下層汽車升降機拆除」之具體變更事項，尚有不同，並據上訴人陳明系爭建物地下層作為停車空間使用而與系爭使用執照不符部分，並不在原處分所指違規範圍，另汽車升降機部分，則因被上訴人曾表示後續不再使用，故未予列入等語，是原處分所指被上訴人違規變更使用行為（即拆除地下層承重牆壁），與前處分或106年12月8日函所指違規行為（增設汽車升降機）不同，自無原處分是否應受拘束之問題。又上訴人108年5月9日函，觀其文義係針對拆除地下層承重牆壁之違規，限期通知被上訴人陳述意見，應屬觀念通知之性質，斯時亦未見有為相關教示之記載，其復辯稱被上訴人未針對此函先行救濟，應受拘束云云，顯不可取。
㈣原處分關於被上訴人各自經裁處罰鍰及限期命改善部分，既
有前述違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合；被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其論據。
四、本院查：㈠行為時建築法第2條第1項規定：「主管建築機關……在直轄市
為直轄市政府……」第9條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第73條第2項、第4項規定：「……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。……（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項第1、2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」查建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」。蓋依前揭建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，自已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1項規定處置。其中建築法第73條第2項之適用，係「行為責任」，而建築法第77條第1項，則屬「狀態責任」。
㈡內政部依建築法第73條第4項授權訂定之建築物使用類組及變
更使用辦法（下稱變更使用辦法）第8條第1款規定：「本法第73條第2項所定有本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：……一、建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板等之變更。」㈢經查，系爭使用執照核發時，系爭建物地下層應有如原判決
附圖所示承重牆壁之設置，且未見有汽車升降機之設置，現況卻經設置地下層通往1樓之汽車升降機，而汽車升降梯裝設處即包含前開地下層承重牆壁應設置處，亦即為裝設汽車升降梯，勢必須拆除系爭使用執照上之地下層承重牆壁，地下層承重牆壁為變更使用辦法第8條第1款所定應變更使用執照之主要結構變更。漢京公司出售系爭建物時，確有約定應交付之建物須包含地下層可供汽車停車且由1樓進出之設計。汽車升降梯之裝設行為人，實際均由漢京公司負責施作，並於交屋前即完成等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。
㈣關於駁回部分：
⒈依原判決確定之事實，被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、
陳恒玲、郭鄭淑文因買賣契約而取得系爭建物時，確已存在因裝設汽車升降梯致地下層承重牆壁遭拆除之狀態，被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、陳恒玲、郭鄭淑文並非拆除地下層承重牆壁之變更行為人等情。是以，被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、陳恒玲、郭鄭淑文並非拆除地下層承重牆壁之變更行為人，依法自無負建築法第73條第2項規定之行為責任可言。原判決因認被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、陳恒玲、郭鄭淑文並非建築法第73條第2項規定之行為責任人，上訴人據依同法第91條第1項第1款對被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、陳恒玲、郭鄭淑文作成原處分，確有違誤為由，將訴願決定及原處分關於被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、 陳恒玲、郭鄭淑文部分均撤銷，依上開規定及說明，即無違誤。
⒉上訴意旨雖主張：上訴人前以106年4月18日函及106年12月
8日函命被上訴人邱岳任等回復原狀及補辦手續，該等函文之違規範圍包括「拆除地下層承重牆壁」，均已確定在案。原處分係對被上訴人邱岳任等未依主管機關限期改善之違規行為進行裁罰，應屬合法云云。惟查，上訴人對於違反建築法第77條第1項規定未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人，係應依同法第91條第1項第2款規定裁處罰鍰並限期改善或補辦手續等，本毋須先命改善，原處分遽依同法第91條第1項第1款裁處之，即有違誤，已如前述，並不因上訴人106年12月8日函命被上訴人邱岳任等回復原狀及補辦手續等，被上訴人邱岳任等即從狀態責任人變更為行為責任人，故上訴意旨，並無可採。原判決就此所論，認上訴人主張不足採之理由雖有不同，但結論並無不合。
㈤關於廢棄部分：
經查，依原判決確定之事實，被上訴人趙東松、林漢文、林則孟列名為系爭建物起造人，係漢京公司為履行預售屋買賣契約而加列等情。可知，被上訴人趙東松、林漢文、林則孟係系爭建物之起造人及買受人，就系爭使用執照核發時，系爭建物地下層應有如原判決附圖所示承重牆壁之設置，且未見有汽車升降機之設置乙情，當有所知悉，且與漢京公司約定應交付之建物須包含地下層可供汽車停車且由1樓進出之設計，則渠等就漢京公司依約裝設汽車升降梯並拆除地下層承重牆壁之違規行為，難謂無共同參與，自應負建築法第73條第2項規定之行為責任。故原判決認交屋前，買方應無參與裝設汽車升降梯之情事，被上訴人趙東松、林漢文、林則孟並非拆除地下層承重牆壁之變更行為人，自無從認為建築法第73條第2項規定之行為責任人，進而將訴願決定及原處分關於被上訴人趙東松、林漢文、林則孟部分均撤銷，即有適用法規不當之違誤。
㈥綜上所述，原判決除確定部分外，撤銷訴願決定及原處分關
於被上訴人邱岳任、孫薇、林秀琴、陳恒玲、郭鄭淑文部分，並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至原判決以被上訴人趙東松、林漢文、林則孟並非建築法第73條第2項規定之行為責任人，將訴願決定及原處分關於被上訴人趙東松、林漢文、林則孟部分均撤銷，有適用法規不當之違法，且於判決結果有影響，故上訴意旨求予廢棄，即有理由。又因本件係基於原審確定之事實，認其有適用法規不當之違法，而將原判決此部分廢棄，且依該事實，本院已可自為判決，故依行政訴訟法第259條第1款規定，爰由本院自為判決，將被上訴人趙東松、林漢文、林則孟在第一審之訴予以駁回。
五、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 4 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 梁 哲 瑋法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 4 月 27 日
書記官 林 郁 芳