最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第812號上 訴 人 惠名國際旅行社有限公司代 表 人 劉惠利（具律師資格）被 上訴 人 新北市永和區秀朗國民小學代 表 人 曾秀珠訴訟代理人 杜唯碩 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國110年11月4日臺北高等行政法院110年度訴更一字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人辦理之107學年度2年級校外教學活動採購招標案（採購案號：hleZ000000000）、107學年度4年級校外教學活動（採購案號：hleZ000000000）（下合稱系爭採購案），決標方式均採最低標，預算金額依序為新臺幣（下同）334,000元及422,500元，屬未達公告金額之採購，開標時間分別為民國108年1月3日、17日，履約期間各為同年3月至5月間分5梯次及同年5月間分2梯次。上訴人為系爭採購案之最低標廠商，因投標價格低於底價80%，經被上訴人審認上訴人投標時預先提出之「廠商低投標價理由書」之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，乃決定不決標予上訴人，復皆改由次低標廠商即訴外人廣通國際旅行社有限公司（下稱廣通公司）得標，並分別於108年1月15日、24日作成決標公告（下合稱原處分）。上訴人不服原處分，提出異議，經被上訴人於108年1月29日以新北永秀小總字第1086640612號函及於108年2月12日以新北永秀小總字第1086640790號函維持原處分後，上訴人乃向臺北高等行政法院（下稱原審）提起確認訴訟，並聲明：確認原處分違法，經原審108年度訴字第152號裁定駁回，復經本院109年度抗字第255號裁定廢棄發回更審在案。嗣上訴人於原審更審時聲明：確認被上訴人對系爭採購案所為對次低標廣通公司為得標廠商資格之行政處分違法，經原審110年度訴更一字第23號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍表不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；確認被上訴人對系爭採購案所為對次低標廣通公司為得標廠商資格之行政處分違法。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭採購案決標方式採最低標，開標時間為108年1月3日及17
日，預算金額依被上訴人提出之107學年度2、4年級校外教學經費概算說明，經上網訪價及參考有關車資、保險、門票
（DIY）、雜支等項目，分別提列334,000元及422,500元，並據予訂出底價328,000元、416,100元，屬未達公告金額之採購，且未見有何底價偏高情事。上訴人參與系爭採購案，標價金額分別為254,675元、332,800元，為各該標案之最低標廠商，但投標價格僅約被上訴人所訂底價77.65%、79.98%，皆低於底價80%，該當政府採購法第58條所稱總標價偏低情形。
㈡觀諸系爭採購案之投標須知（下稱系爭投標須知）「貳、一
般條款」第12點內容可知，系爭投標須知已敘明廠商如有標價低於底價80%情形，得預先填寫「廠商低投標價理由書」，俾依「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%案件之執行程序」（下稱低於底價案件執行程序）規定，供被上訴人判斷有無構成政府採購法第58條降低品質、不能誠信履約之虞；參酌行政院公共工程委員會109年2月17日工程企字第1090002512號函覆內容足知，招標機關於投標須知敘明廠商得預先備妥「廠商低投標價理由書」，作為開標時認定廠商說明是否合理之依據，應解為依政府採購法第58條所命「限期通知該廠商提出說明」意旨，於開標時直接以該理由書作為認定廠商說明是否合理之依據，無需再限期通知提出說明，始較合乎「廠商低投標價理由書」之提出本意。是以，上訴人於系爭採購案投標時預先填寫「廠商低投標價理由書」供被上訴人審閱，且其投標價格確實低於底價80%（約77.65%、79.98%），被上訴人按低於底價案件執行程序第4項規定，於開標時參酌其理由書所載內容，然其僅制式化記載：「本公司有依規定加入『中華民國旅行業品質保障協會』會員及向『友聯產物保險公司』加保1,000萬元履約責任險」、「本公司依投標『需求說明』暨『報價單』分析各項價格，皆以旅行業優惠特價，僅內含微薄利潤，實屬合理」、「本公司保證遵照貴校本案『需求說明』、『採購契約』、『報價單』內容規定辦理」、「本公司願以『差額保證金』擔保」等語，空泛陳稱其所提標價為合理，卻未見有何對於標價偏低之具體說明；在此情形下，被上訴人經電話詢問新北市他校有關上訴人得標後履約情形，得知其應變能力不足、服務態度不佳、配合度不高，而上訴人去年承履被上訴人2年級校外教學活動，在行前籌備上態度消極，掌控度不佳，且學年與上訴人聯繫不易，突發狀況無法立即解決，履約品質顯有不足，故認為上訴人之最低標有降低品質、不能誠信履約之虞，判定決標予次低標，有被上訴人製作之業務單位處理情形紀錄、履約品質紀錄足證，可見被上訴人係因上訴人預為提出之「廠商低投標價理由書」說明不足，並綜合考量其在他校與該校先前承履情況，基於公共利益、採購效益，所為上訴人有降低品質、不能誠信履約之虞專業判斷，爰不通知提出差額保證金，逕決標予次低標廠商廣通公司，並作成原處分，合於法令規範意旨而無違誤，所為決標程序亦屬適法。
㈢系爭採購案雖為價格標，但上訴人所提標價低於底價80%，且
有降低品質、不能誠信履約之虞，構成政府採購法第58條之違反，已如前述，被上訴人自得以其預為提出之「廠商低投標價理由書」，認上訴人說明不足，毋庸再命限期說明，抑或得以差額保證金作為擔保，尚無違反政府採購法關於最低標決標之規範，所為程序當無不合。另被上訴人就107學年度5年級校外教學活動同採價格標，在該標案上訴人本為次低標廠商，然最低標廠商廣通公司所提標價低於底價80%，有降低品質、不能誠信履約之虞，被上訴人遂改決標予次低標廠商即上訴人，處理結果與系爭採購案相同，益徵被上訴人對此標價偏低之處理方式一致，當無恣意判斷之違法，或者僅需為事後不良廠商之公告處分，上訴人所述各節，皆屬無據。
㈣綜上，上訴人就被上訴人辦理系爭採購案，因標價偏低而有
降低品質、不能誠信履約之虞，被上訴人依政府採購法第58條、同法施行細則第79條第1款、低於底價案件執行程序第4項等相關規定，以其預為提出之「廠商低投標價理由書」，認顯不合理而毋庸再命限期說明，逕改決標予次低標廠商廣通公司，所為決標公告之原處分核無違誤之處，尚難指為違法。從而，上訴人訴請確認被上訴人對系爭採購案所為對次低標廣通公司為得標廠商資格之行政處分違法，為無理由，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠依政府採購法第6條第2項規定：「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」第52條第1項第1款規定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」同法施行細則第79條第1款規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之80者。」由上規定可知，辦理採購人員，於不違反政府採購法規定之情況下，得基於公共利益、採購效益或專業判斷，為適當之決定。機關辦理採購之決標，於訂有底價之採購，原則上固以在底價以內之最低標為得標廠商。惟為防止低價搶標，影響工作進度及品質，乃賦予招標機關行政裁量權，對廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞等情形時為一定之處理方式。倘最低標廠商之總標價有低於底價80%之情形，機關得通知最低標廠商限期提出說明如標價為何偏低、何以得以該標價承作仍保有相同品質誠信履約等事項，機關如認該說明顯不合理，最低標廠商仍有降低品質、不能誠信履約等疑慮時，得逕不決標予該最低標廠商，且不應准許最低標廠商以差額保證金作為擔保替代其合理說明之義務，以避免投標廠商先以低價競爭取得採購標案而後於履約時以降低品質節省成本甚或毀約，授予機關採購人員得本於採購效益之考量為適當之採購決定，以達成確保採購品質與效率。
㈡本件上訴人參與被上訴人辦理之系爭採購案，決標方式均採
最低標，上訴人雖為各該標案之最低標廠商，但因投標價格低於底價80%，被上訴人依低於底價案件執行程序第4項第2點規定，審酌上訴人於投標時預先提出之廠商低投標價理由書，空泛陳稱其所提標價為合理，但卻未見有何對於標價偏低之具體說明，被上訴人經電詢其他學校以瞭解上訴人得標後之履約品質顯有不足，因而認上訴人所提標價顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，爰不通知提出差額保證金，乃決定不決標予上訴人，復作成決標予次低標廠商廣通公司等情，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料並無不符，亦無上訴人所指有應調查證據未予調查之違法。又系爭投標須知既已載明廠商如遇有標價低於底價80%情形，得預先填寫「廠商低投標價理由書」，供開標時判斷有無降低品質、不能誠信履約之虞，原判決認被上訴人於開標時得直接以該理由書作為認定上訴人說明是否合理之依據，視為已預為提出標價偏低之說明，自無需再限期通知上訴人提出說明之必要，核與政府採購法第58條之規定無違。原判決認原處分於法有據，並無違誤。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無判決違背法令之情形。上訴意旨主張，被上訴人未通知上訴人提出說明即逕為決標予廣通公司，顯主觀惡意排擠上訴人為依法決標廠商，原判決就上訴人前開主張未予採納，復未說明理由，有判決不備理由之違法，原判決以「廠商低投標價理由書」視為係廠商已預為提出標價偏低之說明，尚無需再限期通知該投標廠商提出說明，違反政府採購法第58條規範文義，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，無非係上訴人以其主觀一己之法律見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
㈢政府採購法第52條第1項第1款規定，係明定決標之原則，如
採最低標為得標廠商，應載明於招標文件，期使決標結果更符合政府利益及機關辦理採購之目的及需求。惟機關如經考量採購特性，而採最低標決標者，應注意避免廠商低價搶標，及衍生採購品質不良情形，為避免投標廠商標價偏低顯不合理而有降低品質或不能誠信履約之虞，機關應依政府採購法第58條規定及低於底價案件執行程序確實執行。被上訴人於系爭投標須知僅載明建請廠商預先填寫「廠商低投標價理由書」，供開標時判斷有無降低品質、不能誠信履約之虞，核係在執行政府採購法第58條規定及低於底價案件執行程序。被上訴人基於辦理採購之目的及需求，為達成採購功能及品質之要求，本得就決標原則之擇定，視採購性質及實際需求，擇適當方式辦理。系爭投標須知並未載明「廠商低投標價理由書」為廠商投標時應檢附投標文件之一，亦未載明未檢附者為不合格標，自不違反政府採購法第52條第1項第1款規定，亦不違反低於底價案件執行程序第4項規定。上訴意旨主張系爭投標須知「貳、一般條款」第12點違反政府採購法第52條第1項第1款法定決標方式之規定（定有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商）及低於底價案件執行程序第4項法定程序之規定（招標機關認標價不合理應限期通知最低標廠商提出說明），依中央法規標準法第11條及憲法第172條規定，應屬自始、當然無效云云，核係主觀一己之見解，自無足採。
㈣政府採購法第58條之立法目的係為防止廠商低價搶標，影響
採購之進度及品質，故藉由賦予招標機關行政裁量權，就客觀事實判斷廠商有無誠信履約之能力，以確保採購品質，而投標廠商之標價是否偏低而顯不合理，招標機關自應針對廠商所檢附之投標文件之履約條件及客觀情形進行判斷。原判決以上訴人在系爭採購案預先填寫之「廠商低投標價理由書」，俱僅制式化記載空泛之陳詞，難認有何對於標價偏低之具體說明，並綜合考量上訴人其在他校與該校先前承履情況，基於公共利益、採購效益，認定上訴人有降低品質、不能誠信履約之虞，被上訴人依政府採購法第58條及低於底價案件執行程序第4項第2點規定，不通知上訴人提出差額保證金，作成不決標予上訴人而決標予廣通公司之原處分，自於法無違。上訴意旨主張被上訴人審核上訴人「廠商低投標價理由書」事項，並無評判履行有不足採信或疑慮；被上訴人最低標廠商總標價低於底價百分之80業務單位處理情形紀錄（二）補充意見，僅以空泛無實據、臆測事由，認有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，不通知最低標廠商提出差額保證金，逕不決標予該最低標廠商，顯屬違法云云，無非係就原審證據取捨之職權行使事項執其主觀意見再為爭議，並無可採。又招標機關判斷投標廠商有無違反政府採購法第58條規定而為低價搶標，係針對廠商所檢附之投標文件之履約條件及投標當時客觀情形進行判斷。上訴人於異議程序提送之履約佐證企劃書及原審審理時所提出訂單履約分析，均係在系爭採購案決標後所出具，自非原處分作成時可得斟酌之。原判決就此雖未予論駁，惟尚不影響結論之判斷，自非判決不備理由。上訴意旨主張其於異議程序提送履約佐證企劃書，被上訴人未予審核，其於原審審理時提出本案訂單履約分析，原判決就此未予採納，亦未說明理由，有判決不備理由之違法云云，自無足採。
㈤原判決業已敘明：上訴人於被上訴人辦理之系爭採購案，因
有降低品質、不能誠信履約之虞，而改決標予次低標廠商廣通公司，惟仍獲同學年度5年級校外教學活動決標部分；因被上訴人就此5年級校外教學活動同採價格標，在該標案上訴人本為次低標廠商，然最低標廠商廣通公司所提標價低於底價80%，有降低品質、不能誠信履約之虞，被上訴人遂改決標予次低標廠商即上訴人，處理結果與系爭採購案相同，益徵被上訴人對此標價偏低之處理方式一致，當無恣意判斷之違法。上訴意旨主張被上訴人107學年度5年級校外教學活動係決標予次低價廠商之上訴人，何以上訴人於系爭採購案及同學年度之3年級校外教學活動採購案為品質堪慮之不予決標廠商，於5年級校外教學活動採購案即無品質堪慮？原判決就此未置一詞，有判決不備理由之違法云云，核無足採。
㈥綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 6 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鍾 啟 煒法官 許 瑞 助法官 侯 志 融法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 6 月 16 日
書記官 張 玉 純