最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第821號上 訴 人 王汶旭訴訟代理人 謝易澄 律師被 上訴 人 澎湖縣澎湖地政事務所代 表 人 郭承照
參 加 人 財政部國有財產署代 表 人 曾國基上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國110年10月14日高雄高等行政法院110年度訴字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、改制前財政部國有財產局臺灣南區辦事處澎湖分處（現為財政部國有財產署南區分署澎湖辦事處，下稱澎湖分處）前以民國100年7月21日台財產南澎一字第1000001775號函（下稱100年7月21日函）囑託被上訴人辦理澎湖縣○○鄉○○段0000-0地號土地（下稱系爭土地）之測量及土地所有權第一次登記，經被上訴人以100年8月18日澎土字第320號收件辦理，並以100年8月19日登記補正字第000374號補正通知書通知澎湖分處補正相關資料，經澎湖分處於100年8月23日補正完成後，被上訴人依據土地法第52條、第53條、第55條及第58條辦理複丈、審查、公告，公告期間自100年8月23日起至100年9月7日止，公告期滿無人提出異議，被上訴人於100年9月8日完成系爭土地所有權第一次登記，並登記為中華民國所有(下稱100年9月8日之登記)。上訴人於109年10月25日委由律師主張系爭土地為上訴人先祖於日治時代填海造地所成，上訴人於系爭土地上經營民宿及旅遊事業已數十年，被上訴人未經審查即將系爭土地登記為國有，侵害人民之財產權，遂向被上訴人請求確認系爭土地100年9月8日之土地所有權登記無效，被上訴人以109年11月6日澎地所登字第1090005145號函復上訴人之先祖當時並未依規定怠於申請登記，權利自然登記為中華民國，符合土地法及民法之相關規定；且被上訴人受理澎湖分處囑託登記辦理公告期間內，上訴人並未提出異議，即接受登記為國有之事實行為等語。上訴人不服，向原審提起行政訴訟，聲明請求確認系爭土地於100年9月8日之登記為無效。經原審110年度訴字第9號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭土地最初係由上訴人於100年7月11日向澎湖分處通知澎湖縣○○鄉○○段0000地號土地旁有相鄰未登記土地，並請澎湖分處向地政機關申請登記。澎湖分處隨即以100年7月21日函請被上訴人就系爭土地辦理測量及所有權第一次登記，該函並以副本抄送上訴人。隨後被上訴人即依其聲請內容辦理通知補正、測量及依土地法第55條、第58條、土地登記規則第72條等規定辦理公告（期間自100年8月23日起至同年9月7日止），並於公告完竣後將系爭土地於100年9月8日登記為國有。上訴人既居住於系爭土地附近並使用系爭土地，則其對於非使用系爭土地之人即被上訴人及參加人有闖入辦理土地測繪丈量，難謂毫無所知，更無論上訴人對澎湖分處100年7月21日函之真正亦無爭執。被上訴人就系爭土地於100年9月8日所為之登記，並無違反土地法第53條、第55條及第58條規定之形式程序規範，且依澎湖分處100年7月21日函示意旨，系爭土地亦查無為上訴人私人所有之可能，則被上訴人將之登記為國有，自無行政程序法第111條第5款所指違反公共秩序、善良風俗之情事。姑不論前揭登記程序未規定應通知已知之利害關係人或令其陳述意見，然被上訴人究竟有無通知已知之利害關係人並給予陳述意見之機會，需待進一步調查事證或法律上之審查方可確知，尚無法單從處分表面之記載內容即可得知，亦不存在行政程序法第111條第7款規定所指之重大且明顯之瑕疵等語，駁回上訴人於原審之訴。
四、本院按：㈠行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者
，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1款至第6款乃重大明顯之例示規定，除此6種情形外，其他重大明顯瑕疵者，亦屬無效。惟行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；故而，行政處分之瑕疵，倘未達到重大、明顯之程度者，僅屬該行政處分是否違法而應予撤銷之問題，並非屬當然無效之行政處分。又所謂行政處分之內容違背公共秩序、善良風俗者無效，乃指行政處分本身有背於公序良俗之情形而言，至於權利有無因長期不行使之權利失效問題，非此所謂違反公序良俗之無效。又行政處分作成前有無使當事人知悉並給予其陳述意見之機會，係屬有無違反行政程序法第102條規定而得否予以撤銷；而行政處分有無合法通知當事人，則屬行政處分有無對外發生效力之問題，均非當然無效。
㈡經查，系爭土地原為未登記土地，嗣由澎湖分處以100年7月2
1日函請被上訴人就系爭土地辦理測量及所有權第一次登記，該函並以副本抄送上訴人。隨後被上訴人即依其聲請內容辦理通知補正、測量及依土地法第55條、第58條、土地登記規則第72條等規定辦理公告（期間自100年8月23日起至同年9月7日止），並於公告完竣後將系爭土地於100年9月8日登記為國有等情，為原判決確定之事實，核與卷證資料相符，自得為本院判決之基礎。則被上訴人所為之100年9月8日之登記，有無違反土地法第53條、第55條及第58條等規定，需待進一步調查，始得確知，故該登記與行政程序法第111條第7款所指之重大明顯瑕疵之要件不合。至被上訴人作成100年9月8日之登記有無通知上訴人並給予陳述意見之機會，及上訴人知悉上開登記過程與否，分屬行政處分有無違反行政程序法第102條之規定而得否予以撤銷及行政處分有無對外生效之範疇，亦非一望即知之重大明顯瑕疵，是原判決以被上訴人究有無通知已知之利害關係人並給予陳述意見之機會，無法單從處分表面之記載內容即可得知，不存在行政程序法第111條第7款規定所指之重大且明顯之瑕疵等語，雖欠周延，惟其結論並無不合。又100年9月8日之登記係就未登記之土地，依據上開土地法等規定辦理之所有權第一次登記，並登記為中華民國所有，則該登記處分之內容本身並無違反公序良俗可言，並非行政程序法第111條第5款所稱之無效事由。原判決未詳究行政程序法第111條第5款規定之意旨，而以上訴人既居住於系爭土地附近並使用系爭土地，難謂不知被上訴人及參加人有派員進入系爭土地辦理測繪丈量之事，復查無系爭土地為上訴人所有之可能等事實，據以涵攝100年9月8日之登記並無違反公序良俗之無效情事，理由雖有未當，然其結論亦無不合。至上訴人於原審另主張100年9月8日之登記處分並未通知上訴人，且違反信賴保護原則、誠信原則等，經核亦非達一般人一望可知之瑕疵，且瑕疵重大、明顯的無效程度，是原判決就此雖未詳予指駁，惟已敘明上訴人其餘攻擊防禦方法與本件之判斷不生影響而不逐一論述，亦難謂有違背法令情事。上訴意旨主張信賴保護原則及權利失效理論為行政法學之重要原則，其作用於行政法學中之「誠信原則」，亦為司法院釋字第503號解釋及行政程序法第6條保障之，另依司法院釋字第709號解釋，攸關人民財產權之保障，應經類似聽證程序之「表示意見權」之保障。被上訴人未盡實質審查義務以查明系爭土地所有權之實質歸屬，且未通知利害關係人、占有人及使用人，更未令其有陳述意見之機會，有違誠信原則，且未保護人民正當合理之信賴。依被上訴人辯稱「將公告張貼於門首公佈欄供民眾閱覽」，而上訴人居住於澎湖外島○○，怎知需提出異議，被上訴人之行為確為重大瑕疵，致使上訴人數十年之經營化為烏有，嚴重侵害人民之財產權，與「權利失效理論」有所扞格，內容難謂無「違背公共秩序，善良風俗」，自為重大瑕疵而無效等云云，指摘原判決違背法令，即無可採。
㈢綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，理由雖有未洽，
惟駁回之結論並無不合。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
書記官 蕭 君 卉