最 高 行 政 法 院 判 決110年度再字第20號再 審原 告 蔡安喬(林岳鋒、朱清雅及莊岱雯之被選定人)訴訟代理人 蔡鈞傑 律師再 審被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，再審原告對於中華民國110年4月15日本院109年度上字第333號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、爭訟概要：
(一)再審原告蔡安喬、選定人林岳鋒分別所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000巷00號00樓及同巷00號0樓建築物，選定人朱清雅及莊岱雯分別共有同巷00號0樓（朱清雅及莊岱雯權利範圍分別為44分之16、44分之28）建築物（下合稱系爭建物），均坐落臺北市○○區○○段00之0地號土地（下稱系爭土地），領有民國93年5月7日93使字第0156號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱臺北市政府83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱臺北市政府105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
(二)嗣再審被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月22日北市都築字第10633071600號函、同年月23日北市都築字第10634184100、10634184200號函通知再審原告及選定人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向臺北市稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，再審被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
(三)嗣再審被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃先分別以107年2月6日北市都築字第10730205400、1073020480
0、10730204900號函通知再審原告及選定人，將於107年3月2日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據，惟屆期未獲再審原告及選定人配合無法進入。再審被告乃分別以107年3月7日北市都築字第10732311300、10732310700、10732310800號函通知再審原告及選定人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。
(四)再審被告因而審認系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，分別以107年11月26日北市都築字第10760417481、10760417421、10760417431號裁處書（下合稱原處分）處再審原告蔡安喬、選定人林岳鋒、莊岱雯及朱清雅新臺幣（下同）10萬元、15萬元及15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。
(五)再審原告及選定人不服，分別提起訴願，經臺北市政府分別以108年5月13日府訴二字第1086102464、1086102482號訴願決定駁回再審原告及選定人莊岱雯、朱清雅之訴願。選定人林岳鋒部分，則因系爭建物以買賣為登記原因於107年7月2日所有權移轉登記為訴外人林耕芃所有，該裁處原處分作成時（107年11月26日）林岳鋒已非系爭建物之所有權人，該裁處原處分命林岳鋒於文到次日起9個月內停止違規使用部分，應有違誤，經臺北市政府以108年5月13日府訴二字第1086102487號訴願決定撤銷原處分關於限期停止違規使用部分，其餘訴願駁回。再審原告及選定人猶未服，提起行政訴訟，並選定再審原告為當事人，並聲明：訴願決定及原處分（選定人林岳鋒限於罰鍰部分）均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第1148號判決（下稱原審原確定判決）駁回其訴，並經本院109年度上字第333號判決（下稱本院原確定判決）駁回再審原告之上訴確定。嗣再審原告對本院原確定判決提起本件再審之訴，並聲明：本院原確定判決，訴願決定及原處分均撤銷。
二、再審原告起訴主張：
(一)系爭建物係於93年所購買，其所坐落之系爭土地位於83年計畫案街廓編號A4區，83年計畫案明定A4區係屬於「一般商業區」，而非「特定專用區」，依據土地使用分區管制規則本即准許作住宅使用，且符合當時的臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土地使用分區管制自治條例，下同）規定之正面表列，即商一到商四均允許多戶住宅。都市計畫法第15條第1項第10款「其它應加表明之事項」，依司法院釋字第406號解釋，係指同條第1項第1款至第9款以外與其性質相類而須表明於主要計畫書之事項，自不得再依該款規定為限制或相反之表明規定等旨，是若主要計畫對土地面積之配置，規定不得作住宅，應以都市計畫法第15條第1項第10款表明。故本件限制系爭建物供住宅使用，顯然違法，本院原確定判決未予審酌，自有再審理由。
(二)83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區係依據臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年主要計畫案）之計畫目標與構想而來。而○○○段商業區在81年主要計畫案中已明確宣示不要用容納人口來管制商業區面積之法令要求，則83年計畫案之細部計畫以規劃22,940人於住宅區，解釋商業區不得當住宅，顯然與81年主要計畫案之計畫構想違背，本院原確定判決未予審酌，顯有再審理由。
(三)81年主要計畫案完全未有「不得當住宅」之記載，惟本件援引作為限制系爭建物供住宅使用之依據，係105年計畫案突然增列「㈣本計畫區街廓編號A3-All之『商業區』（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」為依據，是105年計畫案顯僭越都市計畫法或都市計畫主要計畫內容，且自行增加法律所無之限制，侵害再審原告權益。本院原確定判決未查並拒絕適用法律，顯有再審事由。
(四)依都市計畫法第39條、第85條規定可知，臺北市土地使用分區管制自治條例，是為落實都市計畫土地使用分區管制而制定之自治條例。然本院原確定判決未查明本件都市計畫與臺北市土地使用分區管制自治條例之適用競合疑義，恣意准許再審被告無限擴充擬定細部計畫之權限，僭越都市計畫法與臺北市土地使用分區管制自治條例之適用，並架空法律與自治條例之適用，顯違反依法行政。本院原確定判決未查並拒絕適用法律，顯有再審事由等語。
三、再審被告答辯略以：
(一)再審理由無非重述○○○段使用分區劃分等相關法令及於原審主張而為本院原確定判決摒棄不採之陳詞，且再審理由完全未具體表明本院原確定判決違反行政訴訟法第273條何項、何款規定與情形，難認有具體指摘，再審之訴並不合法。
(二)縱認本件再審之訴合法，再審原告主張本院原確定判決並未查明系爭建物街廓編號A4區係屬於「一般商業區」而非「特定專用區」，且依據土地使用分區管制規則本即准許作住宅使用，當有再審理由云云。惟83年計畫案明定街廓編號A4區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一即「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」，A4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。又參臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」(下稱92年計畫案）㈣之內容，及臺北市政府105年11月9日公告實施之105年計畫案㈣之內容，可知105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A4街廓不得供住宅使用之規定。系爭建物坐落系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。從而，系爭建物確不得作為住宅使用，再審原告將其作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定之土地使用分區管制。縱臺北市土地使用分區管制自治條例規定之「商業區」並未禁止作為住宅使用，惟系爭土地業經83年、92年及105年計畫案之管制規則而規劃為「不准許作住宅使用之商業區」，即應依此特別規定而使用，不適用「商業區」之相關規定。
(三)關於再審原告主張本院原確定判決牴觸○○○段商業區在81年主要計畫案中已經明確宣示不要用容納人口來管制商業區面積之法令要求云云。惟83年計畫案係依循81年主要計畫案，而依81年主要計畫案：「捌、計畫構想：……商業區區位、面積之劃設係配合全市辦理中之商業區通盤檢討而作考量，其使用以一般零售服務業為主，並於特定街廓允許如購物中心、國際觀光旅館等組別之使用。娛樂區之使用以娛樂健身服務業為主，並於特定街廓允許部分特定服務業及相關商業活動之使用。……」及「拾、計畫容納人口：本計畫區預計容納人口為22,000人，計畫人口係考量細部計畫規劃佈設必要公共設施與計畫道路後之住宅區面積概算。未來本計畫區內以商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制。」內容，可知81年計畫案係因規劃商業區及娛樂區作人潮聚集之高強度商業活動及特定服務業，恐產生活動噪音等環境外部影響，爰針對計畫容納人口章節，訂定商業區、娛樂區均以不容納人口方式管制之規定，原審原確定判決及本院原確定判決對此均已有指明。
(四)關於再審原告主張臺北市政府105年11月9日公告之細部計畫，其上位法源即法律或行政命令皆根本未有如此限制，已僭越都市計畫法或都市計畫主要計畫內容，甚至增加法未明文之限制，侵害再審原告權益云云。惟再審原告取得系爭建物時之土地使用管制依據，係依都市計畫法第85條授權訂定之「都市計畫法臺北市施行細則」（100年7月22日更名為臺北市都市計畫施行自治條例)。依該細則第25條規定，○○○段商業區及娛樂區規劃以購物商業、休閒娛樂為主之使用，以延續主要商業活動，系爭建物坐落之土地使用分區依擬定之細部計畫規定為「供一般商業使用之商業區」，且明訂不准許住宅使用，故其土地及建築物之使用自應依其適用之細部都市計畫說明書規定檢討辦理，而非按臺北市政府91年8月27日修正之臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定。又臺北市土地使用管制機制屬全市一般性、普遍性事項，係依臺北市土地使用分區管制自治條例規定辦理；如具特別性質之分區及土地使用分區管制事項，則循都市計畫法第32條及第22條之法定程序，於個別之都市計畫內明確規定，該自治條例與臺北市都市計畫書並無競合之處，亦經本院104年度判字第373號判決等實務見解肯認等語。
四、本院按：
(一)確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決就事實審法院所確定之事實而為之法律上判斷，有適用法規顯有錯誤之情形。即確定判決所適用之法規有顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸者，始足當之。至於法律上見解之歧異或事實之認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。
(二)依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」行為時同法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」行為時同法第79條第1項規定：
「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。準此，直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，另可基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定之授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正之臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定商業區，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用之必要時，得依都市計畫法第23條程序擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用，再予劃分，分別予以不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
(三)經查，本院原確定判決業已論明：依83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案所訂定「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」（下稱管制要點）內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，乃依都市計畫法第23條規定程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A4，其土地及建築物之使用規定供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，不准許住宅使用事項所為之規定，核屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。而本件臺北市政府既自83年間起依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭都市計畫地區內之系爭土地所在之商業區街廓編號A4不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併或多戶住宅，則自無再適用依同細則第26條授權訂定之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地。臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定，即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」，係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制等語（參見本院原確定判決第11至13頁）。再審意旨主張83年計畫案明定A4區係屬於「一般商業區」，而非「特定專用區」，依據土地使用分區管制規則准許作住宅使用，且符合當時的臺北市土地使用分區管制規則規定之正面表列，即商一到商四均允許多戶住宅。又81年主要計畫案完全未有「不得當住宅」之記載，惟105年計畫案僭越都市計畫法或都市計畫主要計畫內容，自行增加法律所無之限制，侵害再審原告權益。依都市計畫法第39條、第85條規定可知，臺北市土地使用分區管制自治條例，是為落實都市計畫土地使用分區管制而制定之自治條例，然本院原確定判決恣意准許再審被告無限擴充擬定細部計畫之權限，僭越都市計畫法與臺北市土地使用分區管制自治條例之適用，並架空法律與自治條例之適用，顯違反依法行政，顯有再審事由云云，核屬其主觀之歧異見解，顯係出於對本院原確定判決法律適用之誤解，依上述規定及說明，自難謂合於適用法規顯有錯誤之要件。
(四)再審意旨復主張83年計畫案係依據81年主要計畫案之計畫目標與構想而來，而81年主要計畫案已明確宣示不要用容納人口來管制商業區面積之法令要求，則83年計畫案之細部計畫以規劃22,940人於住宅區，解釋商業區不得當住宅，顯然與81年主要計畫案之計畫構想違背，本院原確定判決未予審酌，顯有再審理由云云。惟原審原確定判決已敘明：81年主要計畫案載明「拾、計畫容納人口：本計畫區預計容納人口為22,000人，計畫人口係考量細部計畫規劃佈設必要公共設施與計畫道路後之住宅區面積概算。未來本計畫區內之商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制。」嗣83年計畫案遵循上開主要計畫指導，於計畫容納人口乙節載明「……本計畫區內之商業區、工業區及娛樂區均不擬容納居住人口，故本計畫之計畫容納人口經合計約為22,940人，詳如左表：
……」前開表內僅針對住宅區計算容納人口，尚符主要計畫所載預計容納人口為22,000人。是81年主要計畫案及83年計畫案皆經內政部審議通過及核定，81年主要計畫案規定商業區、娛樂區以不容納人口方式管制，至83年計畫案規範計畫容納人口、土地使用規範不得作住宅使用之規定，應無牴觸主要計畫之指導（參見原審原確定判決第22頁）。本院原確定判決復論明：本件83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區係依據81年主要計畫案之計畫目標與構想，明定土地使用分區有住宅區、商業區、工業區及娛樂區。而依81年主要計畫案「拾、計畫容納人口：本計畫區預計容納人口為22,000人，計畫人口係考量細部計畫規劃佈設必要公共設施與計畫道路後之住宅區面積概算。未來計畫區內之商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制。」內容，可知上開81年主要計畫案明定除住宅區外，其餘商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制之意旨，83年計畫案明定計畫區內之商業區、工業區及娛樂區均不擬容納居住人口，僅於住宅區內，依其性質係住商混合使用、供住宅使用及供拆遷安置專案住宅使用，以計畫每人使用住宅樓地板面積25平方公尺，復依其面積分別計算規定容納人口為3,420、8,490、11,030人，合計22,940人（參見本院原確定判決第10至11頁）。是再審意旨上開主張顯有誤解，核無足採，不得據以為「適用法規顯有錯誤」的再審理由。
(五)綜上所述，本院原確定判決業已就其得心證理由及再審原告的主張何以不足採等情，於理由詳予論述，並無所謂本院原確定判決有適用法規顯有錯誤之情形。再審原告上開所述本院原確定判決適用法規顯有錯誤的事由，無非係重述其於上訴已主張而為本院原確定判決所摒棄不採的理由，並執其歧異的見解主張本院原確定判決適用法規顯有錯誤，揆諸首揭規定及說明，與行政訴訟法第273條第1項第1款所定「適用法規顯有錯誤」的再審事由尚屬有間，應認本件再審之訴為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
書記官 蕭 君 卉