最高行政法院提案裁定110年度徵字第1號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 季嘉尚
高蓉棻曾惠娥被 上訴 人 中國青年救國團代 表 人 吳清基上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）事件，上訴人對於中華民國108年6月26日臺中高等行政法院108年度訴字第24號判決（下稱原判決）不利於其部分，提起上訴，因迄今相關法律爭議案件繫屬本院合計20件，就下列法律問題之各高等行政法院及各地方法院行政訴訟庭（其判決經各高等行政法院維持在案）均採相同見解以為裁判基礎，經本庭評議後擬採之，惟經徵詢其他各庭意見，除第三庭回復同意該見解外，第一庭及第二庭則回復不同意該見解（徵詢書、回復書均詳卷），顯有預為統一見解之必要，而具原則重要性，爰依法提案予本院大法庭裁判：
本案提案之法律爭議社團年資處理條例第5條第1項規定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：……」，該1年之性質究為特別規定之公法上請求權時效？或訓示規定？
理 由
一、本案基礎事實上訴人之退休公務人員謝金聲，前經銓敘部審定自民國100年7月2日退休生效，而其自67年8月至80年1月參加被上訴人（89年更名前為中國青年反共救國團）專職人員公教人員保險投保年資計12年6個月（下稱系爭投保年資），於退休時經銓敘部採認得辦理公保養老給付優惠存款（下稱優惠存款）年資，並據以計算得辦理優惠存款金額。嗣銓敘部依社團年資處理條例第4條規定，以107年4月3日部退五字第1074342613號函（下稱銓敘部107年4月3日函），扣除其已採計之系爭投保年資後，重行核計其優惠存款金額，並自107年5月12日起，改依重行核計之優惠存款金額計息。上訴人爰依社團年資處理條例第5條規定，及銓敘部107年4月3日函審定結果，以107年5月21日府人退字第1070109409號函（下稱原處分），命被上訴人返還謝金聲自退休生效日至107年5月11日止溢領之優惠存款利息合計新臺幣（下同）979,726元。被上訴人不服，提起訴願，並全額繳納原處分命其返還之979,726元，嗣經銓敘部駁回其訴願後，向臺中高等行政法院提起行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分；上訴人應給付被上訴人979,726元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。經原判決撤銷訴願決定及原處分，命上訴人應給付被上訴人979,726元，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服原判決不利於其部分，提起本案上訴（即本院108年度上字第824號）（另被上訴人對於原判決不利於其部分〈即原判決駁回被上訴人訴請給付利息部分〉，則未提起上訴而告確定）。
二、本庭徵詢時擬採之法律見解（第三庭亦同意採此見解）社團年資處理條例第5條第1項規定：「自本條例施行後1年內」，該1年之性質為特別規定之公法上請求權時效：
㈠法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩
序之安定及信賴保護原則（誠實信用原則）之遵守（司法院釋字第589號解釋文、司法院釋字第629、574、525號解釋理由書參照），足見「法安定性原則」為法治國原則之首重內涵之一。時效制度（即period of prescription 或prescriptive period 或statute of limitation）係對於一定期間內不行使權利或因持續一定時間之狀態，而由法律創設其權利或義務關係變動之效果；其目的在促使權利人以適當之努力儘早行使權利及尋求救濟（司法院釋字第723號解釋之羅昌發大法官協同意見書㈢參照）。由司法院釋字第723號解釋理由書第1段、釋字第474號解釋理由書第2段闡示：「消滅時效制度（釋字第474號解釋稱『時效制度』）之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原則之意旨……」益見「法治國原則」為現代民主憲政體制之骨幹，目的在確保所有公權力之行使均受法律規範，「法安定性原則」則為法治國原則之重要內涵，而「時效制度」具有維護法律確定性、安定性及司法品質之功能，且屬於絕對法律保留（國會保留）之範圍，現代法治國家無不承認時效制度之存在，此為憲法上法治國家法安定性及保障人民基本權利之要求。
㈡行政程序法第131條第1項、第2項：「公法上之請求權，於請
求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」之規定，為公法上請求權時效之一般性規定，立法者可因事件性質之不同，另外規定公法上請求權時效規定，惟依上開司法院解釋及行政程序法規定，應以法律明定之。茲為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，乃於106年5月10日制定公布，並自同年月12日起施行社團年資處理條例。在重行核計退離給與方面，依社團年資處理條例第4條第4項規定及其立法理由可知，立法者考量各核發機關全面清查本條例第2條所定公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，以及各領受人退休經濟生活之安排，爰訂定一定緩衝期間（過渡條款）；亦即，重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，始按重行核計之退離給與發給，以資因應。至於在重行核計退離給與後，發現政務人員以外之退休（職、伍）公職人員有溢領退離給與者，則依社團年資處理條例第5條第1項第2款及第2項規定，應由核發機關「自本條例施行後1年內」，以書面處分令其經採認之社團專職年資所屬社團返還之，倘拒未返還，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳；亦即，社團年資處理條例第5條之規範目的，係對於領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團所獲得之公法上不當得利，以法律明文規定以書面處分令其返還及返還期限暨進行追繳（該條立法理由參照），核其性質係屬於請求權之性質，也就是公法上不當得利返還請求權。
㈢核發機關依據社團年資處理條例第5條規定，以書面處分請求
返還溢領之退離給與，其性質既屬於公法上不當得利返還請求權，則其行使期間當有所限制。又上開規定固係立法者基於公益考量而授與核發機關之特別追索權利，然因屬對過去法秩序之安定產生重大影響，究屬例外規定，既為例外，即應從嚴解釋，而不得任由核發機關延長法律授權其行使特別權利之期間，致領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團隨時處於被追索數十年前溢領退離給與之不安定狀態，否則有違憲法上之法治國原則及法安定性原則，而為違憲。再觀之社團年資處理條例第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」其中所謂「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」即是排除行政程序法第131條第1項5年消滅時效規定的適用，使核發機關得於社團年資處理條例制定公布施行後，對早已溢領退除給與逾5年的個案重新取得公法上不當得利的返還請求權，但又為避免此一重新取得的請求權沒有權利行使期間的限制，有違法安定性原則，於是在同條例第5條第1項規定附加應於1年內為之的限制，逾期即不得再行追繳返還，以衡平法安定性及轉型正義的緊張關係。故社團年資處理條例第7條規定所謂「除本條例另有規定外」，即是指社團年資處理條例第5條第1項所定之1年短期消滅時效，核發機關應在此1年之法定期間行使其權利，逾此期間，依行政程序法第131條第2項規定，其公法上之請求權即因時效完成而當然消滅。
㈣社團年資處理條例第4條第4項所規定「自本條例施行日起1年
後」之1年期間，係因法規變動，為兼顧核發機關全面清查作業之需及各領受人退休經濟生活之安排，而制定之過渡條款（緩衝期間）；此與該條例第5條第1項所規定「自本條例施行後1年內」之1年期間，其性質係屬公法上請求權時效之特別規定，兩者除規範有別外，就1年期間之條文內容亦有不同規定，尚難遽依該條例第4條第4項而推論第5條第1項之1年期間僅屬行政作業期程之訓示規定而非法律特別規定之消滅時效性質。又如前述，立法委員係參酌行政機關說明、清查進度、尚待完成的清查範圍等之後，將本條例第5條原有草案之2年期間，縮短為1年而要求行政機關應在該1年內依規定以書面處分令領受人或社團返還，絕非僅為行政作業期程之訓示規定而行政機關不受拘束。況依銓敘部（社團年資處理條例第3條規定之法制主管機關）107年5月9日部退三字第1074496933號書函，已明白要求核發機關應於該條例施行後1年內（107年5月11日以前），以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還重行核計退離給與後溢領之金額。縱依銓敘部108年6月12日部退五字第1084814094號書函，謂社團年資處理條例第5條第1項所定之「1年」是屬辦理追繳作業期間而非時效期間之規定，惟究其函釋內容，並非法律，參諸司法院釋字第474號及第723號解釋以及行政程序法第131條第1項規定意旨，自不得拘束本院依社團年資處理條例第5條第1項及第7條規定暨其立法理由所為之判斷。
㈤又此法律問題，同有學者認社團年資處理條例第5條第1項之
「1年內」，不屬於訓示性規定，而屬於具有短期消滅時效性質之特別規定（參蔡志芳〈國立成功大學法律學系教授〉所著之「論社團年資處理條例第5條第1項期限規定之法律性質」），其見解略為：如將社團年資處理條例第5條第1項「1年內」解為訓示性規定，基於訓示性規定產生裁量權與無制裁效果之法理，則一方面自僅需由主管機關銓敘部以內規，亦即無外部效力之行政規則規定即可，何須立法院委員爭執折衝、大費周章地明文於本條例之中？另一方面，社團年資處理條例第7條已採取具有合憲性疑義之規定方式，基於法條體系解釋及該條例第7條之條文結構，該條例第5條為該條例唯一之「權利行使期間」規定，其應屬於具有短期消滅時效性質之特別規定。該見解可供參考。
三、不同見解（亦即採徵詢書之乙說「訓示規定」），略以：㈠第一庭（其回復書詳卷）
1.援用徵詢書理由四、㈡乙說⒈至⒊所示理由。
2.補充理由：核發退離給與機關（下稱核發機關）作成命返還之行政處分，須依循社團年資處理條例第4條第4項重行核計之審定結果；於重行核計之處分作成前，無從預知有無溢領情事，尤無明確之溢領金額得以追繳，自無法確定追繳溢領退離給與之行政處分範圍，因此，如認社團年資處理條例第5條第1項1年為時效規定，此時核發機關之請求權尚不得行使，時效不應起算，且將會發生「請求權尚不能行使，即已罹於消滅時效」之問題，而與社團年資處理條例立法目的有違。是社團年資處理條例第5條第1項規定「自本條例施行後1年內」，所稱1年係關於作業期間之訓示規定。
㈡第二庭（其回復書詳卷）
1.社團年資處理條例第5條第1項之規定並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關。
2.社團年資處理條例第7條之規定係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與社團年資處理條例第4條、第5條之定性無涉，無從據以作為認定第5條規定為消滅時效規定之依據。
3.將社團年資處理條例第5條第1項關於1年內作成處分命令返還之規定解釋為時效規定，與社團年資處理條例此一規定之文義解釋、歷史解釋、體系解釋及立法目的顯然相悖。
4.社團年資處理條例第5條第1項規定，既未在條文中明定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果，亦未於立法說明中針對返還期限之定性提出任何具體理由，且我國現行法規中亦查無公法上請求權無論有無發生，其時效一律自法律施行後1年完成而消滅之立法體例可循，況從立法院公報之相關會議紀錄可知，於討論過程中並無任何立法委員明確表示逾期辦理追繳將發生失權效果（甚至有直接明確表示不應因本條規定而生失權效果者）。倘將社團年資處理條例第5條第1項規定解釋為消滅時效之規定，則上開返還期限是否合乎立法之本意，是否合乎消滅時效制度之立意，包含期限內能否合理期待追繳機關行使公法上請求權、逾越期限有無違反法律秩序安定之重大公益等，甚至在核定機關尚未於社團年資處理條例施行後1年內作成重行核計退離給與之行政處分時，即導致支給機關無法依社團年資處理條例第5條第1項規定行使追繳，致生「權利尚不能行使，即已罹於消滅時效」的荒謬處境。是以，由社團年資處理條例之文義解釋、歷史解釋、法律體系及立法目的綜合判斷，社團年資處理條例第5條第1項規定並非消滅時效之規定，而應解為係就促請作成處分之作業時間之訓示規定，始屬允當。
5.況縱如徵詢庭所採之見解，認社團年資處理條例第5條第1項所定1年期限為公法上請求權時效規定，然在核定機關依同條例第4條作成重行核定處分前，自無追繳之公法上請求權發生，各支給機關自無從辦理追繳，其請求權既尚無從行使，時效無從起算，亦即須在核定機關作成重行核定處分後，支給機關始得行使公法上不當得利請求權。另依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，則支給機關對領受人或經採認之社團行使追繳之公法上請求權，亦應自核發機關作成重行核定處分後始能起算1年時效。
四、本庭之補充理由㈠就文義解釋而言，社團年資處理條例第5條第1項「1年內」宜採消滅時效說：
解釋法律，應優先以文義解釋之方式，就法律文字所表示之通常意義解釋之。社團年資處理條例第5條第1項「1年內」之請求，係針對公法上不當得利返還請求之書面行政處分，特別明定作成之期間，尚難解釋為不具任何法律效果之訓示規定，否則該條文「1年內」期間之規定將形同具文，如此解釋恐逾越法條文義之通常認知範圍。
㈡由社團年資處理條例之立法歷程可知，該條例第5條第1項「1年內」為特別規定之公法上請求權時效：
1.參酌社團年資處理條例第7條規定及其立法理由與修法過程，無論是時代力量黨團草案第7條或是陳其邁委員等20人之草案第6條，都有「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」，迄至完成立法時從未被增刪修改。又各版本之立法說明，分別提到「本條例係以特別立法方式處理公教人員退職、退休併計黨務年資所溢領之退職、退休給與，由於該等財產取得之行為距今時日久遠，依現行法律規定，或因時效消滅或因除斥期間，已無法要求返還該等不當取得之財產，對社會公益有重大影響，……排除其他法律有關權利行使期間規定之適用。」「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」準此，社團年資處理條例第5條之規範目的係對於領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團所獲得之公法上不當得利進行追繳，核其權利性質係屬請求權之性質，亦即公法上不當得利返還請求權。
2.社團年資處理條例第5條之立法歷程中，其條文設計共有2個版本，分別為提案委員陳其邁之版本與時代力量黨團版本，其中關於命返還期間之規定，前者提案為本條例實施後2年，後者則無相關期間限制，而討論過程中，有以下發言－段宜康委員：「第五條的『二年內』應該不用寫吧？還是需要嗎？那就改為一年內。」郭正亮委員：「第五條不是要比照第四條嗎？」段宜康委員：「你們一年之內要重行核定計算，因為你們已經算完了，所以要叫他返還，這時候給他一張公文就好了，對不對？」依此討論過程可知該期間應非無拘束力之訓示期間，否則委員們無須就此有所爭議。
3.由社團年資處理條例第7條之立法理由：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」益徵社團年資處理條例第5條係在處理過去之法律關係，為尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，又為兼顧矯正威權時期黨國不分之不法狀態，追求轉型正義之立法目的，故該條規定核發機關自「施行後1年內」以書面處分令返還之，應屬公法上不當得利返還請求權，而為行政程序法第131條第1項所稱「法律另有規定」之特別消滅時效規定。
4.依立法院公報第106卷第11期委員會紀錄可知，至少銓敘部、教育部等行政機關在社團年資處理條例立法完成之前，即已開始進行人工清查並作為向立法院報告的資料，是核發機關於本條例施行後1年內作成命返還溢領退離給與之書面處分，應具期待可能性，而無過苛之處。
㈢依社團年資處理條例第4條第4項、第5條第1項及第7條間之體系解釋及目的解釋：
1.首先就社團年資處理條例第4條第4項與第5條第1項條文體系觀察，第4條第4項係規範「重行核計退離給與之發給」及「自施行日起1年後」發給；第5條則規範「溢領退離給與之追繳」及「自施行日後1年內」命返還。亦即，第4條第4項之規範內容為「未來」向後生效之退離給與，應依重新計算之年資向後發放；第5條之規範內容則係向「過去」已終結溢領事實之退離給與，向前溯及追繳，兩者之性質實屬迥異且亦無重疊之部分。
2.又社團年資處理條例第4條第4項係規定1年「後」始依重行核計結果發給退離給與，立法理由亦已明揭係為有利核發機關採計作業及領受人退休經濟生活之安排所定之緩衝期間；同條例第5條「1年內」之規定，則為核發機關行使追繳之請求權期間，應認立法者係針對不同之事項為不同期間之規定，應已考量二者規範之不同性質及目的而異其期間之要求，尚難謂因有第4條第4項規定之存在，即得推論第5條第1項規定之1年期間僅是訓示規定。
3.乙說之見解係認為社團年資處理條例第4條與第5條間相互扞格，運作上，核發機關依第5條追繳不當得利，時間勢必在第4條重行核計發給之後方得作成，而無法依條文規定之時間處理，因認第5條應屬訓示規定。然細究第4條及第5條之適用上，核發機關之行為計有：⑴「重行核計退離給與」（第4條第1項、第2項及第4項前段）、⑵「重行核計退離給與之『發給』」（第4條第3項、第4項後段）及⑶「溢領退離給與之『追繳』」（第5條）等3部分。亦即，⑵之「向後」生效發給，及⑶之「溯及（向前）追繳」，係基於⑴之「核發機關」的「重行核計退離給與」，在客觀上⑴之「核發機關」的「重行核計退離給與」並無不能於「1年內」完成之理，則負有「重行核計退離給與」義務之「核發機關」當得在「1年內」行使「追繳」溢領退離給與之權利，從而並不會發生「請求權（權利）尚不能行使，即已罹於消滅時效」之問題。故乙說係混淆第4條第4項「重行核計退離給與之『向後發給』」及第5條第1項「『向前追繳』公法上不當得利」之不同處分，且誤認該二處分具先後階段行政處分之關係。職是，自不能比附援引而逕認第5條第1項「1年內」即等同於第4條第4項「1年後」之緩衝期間，而責由人民承擔核發機關延誤行使請求權期間予以追繳之不利益。
4.社團年資處理條例就有關權利行使期間業已於該條例第5條明白規定，此外，別無其他另有規定，因此若將第5條解為任意規定之訓示期間，則該條例第7條所謂「除本條例另有規定外」即形同具文，故應解為該條例第5條所定「返還」規定係屬特別規定之公法上請求權時效。
5.此外，社團年資處理條例第7條亦已明示「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」，其目的即係為排除行政程序法第131條第1項之規定。然本案如採取訓示期間之不同見解，將導致一方面認社團年資處理條例第5條第1項請求返還範圍得排除行政程序法第131條第1項之5年（向前追繳）規定，一方面又認仍應適用行政程序法第131條第1項之5年請求權期間而拒絕適用社團年資處理條例第5條第1項已明定之1年請求權期間，如此就同一條文予以割裂而一部適用、一部不適用行政程序法第131條第1項規定，解釋上不免相互矛盾，且可能架空既有的條文結構。
㈣另從其他法規立法體例觀之，權利行使期間之規定並非均需
於條文中明確諭知期間經過時效消滅或特別明示法律效果。諸如行政程序法第121條第1項、第124條及第145條第3項、民法第74條及第93條等，均有類似社團年資處理條例第5條第1項規定僅要求「應於一定期間作為」而未特別諭知其他法律效果之時效規定，此種立法方式所在多有且甚為普遍，亦散見於各行政法規中，例如102年1月1日施行之全民健康保險法第62條第2項規定：「前項費用之申報，應自保險醫事服務機構提供醫療服務之次月1日起6個月內為之。但有不可抗力因素時，得於事實消滅後6個月內為之。」經本院107年度判字第658號判決肯認上開規定「有關申報期限6個月之規定，即屬行政程序法第131條第1項所稱『法律另有規定』情形」。從而，不同見解認「依現行規定，倘法律有為消滅時效規定者，大多於條文中直接明定公法上請求權因一定期間不行使而消滅之法律效果……社團年資處理條例第5條第1項規定，既未在條文中明定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果……立法理由亦未載明逾期追繳之法律效果，依該條文義解釋，自難認係消滅時效之規定」等情，與上開立法體例及本院所表示見解並不相符。
㈤雖社團年資處理條例、政黨及其附隨組織不當取得財產處理
條例（下稱黨產條例）均為追求「轉型正義」而特別制定之法律。然查，社團年資處理條例僅規定有9個條文，並立法當時幾已完成相關溢領退離給與事項之清查，且以之向立法院報告；黨產條例則規定有34個條文，復於行政院設不當黨產處理委員會，進行政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及該條例所定之其他事項；兩者所處理之事務、繁雜程度及可採取之方法手段等等，均難以相互比擬。從而不同見解認社團年資處理條例第7條之立法例係參考黨產條例第3條規定而制定，無從逕以「除本條例另有規定外」等語而推論社團年資處理條例第5條第1項「自本條例施行後1年內」之規定必然具有消滅時效之性質乙節，有待商榷。
五、本庭指定庭員曹瑞卿法官為大法庭庭員。中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
書記官 莊 子 誼