最 高 行 政 法 院 判 決110年度年上字第21號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 陳麗美被 上訴 人 中國青年救國團代 表 人 吳清基上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國110年1月28日臺北高等行政法院108年度年訴字第1041號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、訴外人張福良、陳少棠等2人（下稱張福良等2人）原分別係上訴人所屬衛生局、社會教育館（現為臺北市藝文推廣處）公務人員，前經銓敘部分別審定自民國104年7月2日、90年3月16日退休生效，斯時並經採認併計其前在被上訴人處（按89年更名前為中國青年反共救國團）擔任專職人員之公教人員保險投保年資及服務年資（下合稱系爭年資），分別審定公保養老給付得辦理優惠存款金額（下稱優存金額）及核發退離給與。嗣銓敘部依106年5月10日公布、同年月12日施行之公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）第4條規定，扣除張福良等2人已採計之系爭年資後，重行核計張福良等2人之優存金額及退離給與，並自107年5月12日起改依重行核計之退離給與發給，經分別以107年3月14日部退一字第1074335036號函及107年4月24日部退一字第1074436638號函（下合稱變更審定函），通知張福良等2人及副知兩造。上訴人遂依社團年資處理條例第5條規定及變更審定函審定結果，以107年5月16日府人給字第10721059062號函（下稱原處分）命被上訴人返還張福良等2人自退休生效日至107年5月11日所溢領之退離給與，合計為新臺幣(下同) 459,917元。被上訴人不服，全數繳還，並循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人應給付被上訴人459,988元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。案經原審以108年度年訴字第1041號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人應給付被上訴人459,917元，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就原判決不利部分，提起上訴，並聲明：1.原判決關於訴願決定及原處分均撤銷暨給付被上訴人459,917元之判決均廢棄。2.被上訴人在第一審之訴駁回。（被上訴人就原判決不利部分，即原判決駁回被上訴人訴請給付逾459,917元及利息部分，未提起上訴而告確定）。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原判決為上訴人不利之判決部分，係以：
（一）社團年資處理條例已於106年5月12日生效，核發機關依社團年資處理條例第5條規定作成令應返還溢領之退離給與的書面處分，必須在107年5月11日前合法送達於處分相對人，處分始生效力。本件上訴人於107年5月16日始作成原處分，並於同年月18日始合法送達被上訴人，故上訴人作成原處分時、被上訴人收受送達原處分，原處分對被上訴人發生效力時，顯已逾107年5月11日，而違反社團年資處理條例第5條第1項應於施行後1年內為之的規定。
（二）上訴人雖引用銓敘部108年1月18日部退三字第1084663851號書函及108年6月12日部退五字第1084814094號書函，主張社團年資處理條例第5條第1項規定與消滅時效無關，而僅是不具法律效力的訓示規定等等。然而，經查閱立法院公報第106卷第11期委員會紀錄，立法院審查社團年資處理條例時，銓敘部部長周弘憲、教育部次長林騰蛟之報告，及立法委員討論社團年資處理條例草案第4條第4項、第5條規定之過程可知，立法者已衡酌立法目的之儘速實現，以及行政機關的清查能力與進度等因素後，決定將社團年資處理條例草案第5條辦理追繳返還的期限由2年改為1年，並經三讀程序完成立法，應非上述銓敘部書函或上訴人主張僅是不具法律效力的訓示規定而已。且社團年資處理條例第5條規定賦與核發機關於規定期限內以書面處分追繳溢領之退離給與的權限，其規範目的是對溢領退離給與的領受人及社團，所獲得的公法上不當得利進行追繳，因此，核發機關以書面處分進行追繳的權利性質應屬公法上請求權的行使。基於法安定性的考量，公法上請求權的行使通常都會有權利行使期間的規定，行政程序法第131條即有規定。但由於黨職併計公職所產生的溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求領受人或社團返還，故社團年資處理條例第7條規定「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」即是排除行政程序法第131條第1項5年消滅時效規定的適用。但又為避免此一重新取得的請求權沒有權利行使期間的限制，有違法安定性原則，於是在第5條第1項規定附加應於1年內為之的限制，逾期者即不得再行追繳返還，以衡平法安定性及轉型正義的緊張關係。也因此，社團年資處理條例第7條規定所謂「除本條例另有規定外」，以社團年資處理條例第5條第1項而言，即是指該條項所定的1年短期消滅時效。
（三）原處分於107年5月18日始合法送達被上訴人，故原處分對被上訴人發生效力時，已逾107年5月11日，已經超過請求權時效的1年期間，依行政程序法第131條第2項規定，請求權因時效完成而當然消滅，上訴人即無以原處分向被上訴人追繳返還的權限，原處分應屬違法。訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，應予准許。被上訴人另依公法上不當得利的法律關係，合併提起行政訴訟法第8條規定的一般給付訴訟，請求上訴人返還其已繳納的459,917元，亦屬有據等語，資為論據。
四、本院按：
（一）社團年資處理條例第2條：「本條例用詞，定義如下：……
三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條第1、4項：「（第1項）第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第4項）第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」第5條：「(第1項)依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：…… (第2項)前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」第7條：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
（二）上開社團年資處理條例第5條第1項（下稱系爭規定）所定「1年」期間之規定，其性質為特別規定之公法上請求權時效？或訓示規定？為本件爭執所在，而此法律爭議，業經本院大法庭110年度大字第1號裁定認上開條文之「1年」期間為訓示規定。其理由略以：1.系爭規定之「1年」期間並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關：依社團年資處理條例處理方式包含「重行核計退離給與」與「追繳溢領退離給與」兩者，該條例第4條與第5條分別定有明文；系爭規定係明定於重行核計退離給與作成後，再向領受人或其所屬社團法人追繳溢領退離給與，以確立社團年資處理條例制定施行後，公法上不當得利法律關係之發生，系爭規定並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關。如將系爭規定之返還期限定性為特別規定之短期消滅時效，非僅與時效規定之本質不符，且未能顧及行政作業時程之需求，亦無法期待各支給機關於期限內行使公法上請求權進行追繳。尤其在重行核計退離給與之行政處分係於107年5月12日以後作成者，更將自始不得請求返還溢領退離給與，產生「權利尚未發生，即罹於時效」之荒謬處境，顯非衡平，除與消滅時效制度之立意不符、造成法律體系內部自相矛盾外，亦與社團年資處理條例為追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益之立法意旨有違。2.將系爭規定解釋為時效規定，與文義解釋、歷史解釋、體系解釋及立法目的顯然相悖：立法理由未載明逾期追繳之法律效果，依該條文義解釋，自難認係消滅時效之規定。由立法討論可知，系爭規定1年期間之原意係比照社團年資處理條例第4條而來，足見系爭規定並非消滅時效或除斥期間之規定，其目的不在賦予領受人更多保障，或限縮機關返還請求權之行使期限，而係旨在規範領受人應儘早返還、促請行政機關儘速辦理之訓示規定，避免拖延至行政程序法第131條第1項所定5年消滅時效屆至前始辦理追繳退離給與，非謂要訂定短期消滅時效規定。另依目的解釋及體系解釋而論，由社團年資處理條例第4條第1項、第4項、第5條及第7條規定之體系及其立法目的，可知社團年資處理條例為落實轉型正義，考量黨職併公職所溢領之退離給與時間已久，可能因時效消滅或撤銷權行使期限已過而無法追還，爰於社團年資處理條例第7條明定核發機關依該條例第4條規定扣除已採計之社團專職人員年資並重行核計退離給與，以及依該條例第5條向領受人或社團追繳等，不適用現行法律有關請求權時效或撤銷權行使期限之規定，足見社團年資處理條例於立法之初已預見領受人有主張相關時效利益或撤銷權行使之期限利益之情形，爰於該條例第7條規定明文排除，以使領受人仍應依法返還其領受之數額，倘將系爭規定解為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限，顯與此一立法目的相悖。甚至發生如前述在重行核計退離給與之行政處分尚未作成前，因未於社團年資處理條例施行後1年內追繳，即生時效消滅之不合理情形，亦違反社團年資處理條例之體系解釋。3.社團年資處理條例第7條係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與該條例第4條、第5條之定性無涉，無從據以作為認定系爭規定之「1年」為消滅時效之依據：綜觀政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）全文，並未就政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之處理，另有規定權利行使期間，顯見黨產條例內縱未另有規定，亦無礙於規範體系之一致性。社團年資處理條例第7條之立法例既係參照黨產條例第3條規定而制定，自無從逕以「除本條例另有規定外」等語，推論系爭規定「自本條例施行後1年內」之規定必然具有消滅時效之性質。社團年資處理條例第7條規定係為避免依現行法律有關權利行使期間之規定，致無法依第4條規定重行核計退離給與及第5條規定追繳溢領退離給與，爰排除基於原退休審定所生法律關係有關逾越權利行使期間之法律效果（見該條立法理由）。綜上，系爭規定之「1年」期間，從文義解釋、歷史解釋、法律體系及立法目的綜合判斷，並非消滅時效之規定，應解為訓示規定，始屬允當。至於重行核計退離給與作成後，支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，因社團年資處理條例未有明文規定，自應適用行政程序法相關規定。準此，社團年資處理條例第5條規定有關支給機關行使追繳退離給與之公法上請求權，其消滅時效之起算應適用行政程序法第131條第1項規定，於重行核計退離給與之處分作成後5年內行使之。
（三）經查，張福良等2人為上訴人所屬衛生局、社會教育館（現為臺北市藝文推廣處）公務人員，前經銓敘部分別審定自104年7月2日、90年3月16日退休生效，經採計系爭年資，核給月退休金及審定渠等優存金額。嗣銓敘部依社團年資處理條例第4條規定，扣除已採計之系爭年資後，重行核計其優存金額及退離給與，並自107年5月12日起改依重行核定之退離給與發給，經以變更審定函檢送月退休金及優惠存款利息相關款項予上訴人。上訴人為支給機關，爰以原處分檢附張福良等2人溢領之金額合計459,917元，請被上訴人返還之，被上訴人於返還後循序救濟。案經原判決以系爭規定所定1年期限，應屬針對該條所定公法上請求權所為時效之特別規定，上訴人並未在系爭規定所定1年時效內（即107年5月11日前），作成命被上訴人返還之書面處分並送達被上訴人，上訴人作成原處分時，所依據之公法上權利業因時效完成而當然消滅，原處分即屬違法，被上訴人訴請撤銷原處分，並請求上訴人如數返還業已繳付之459,917元部分，均有理由等語，為不利上訴人之原判決。惟原判決以系爭規定之「1年」期間，其性質為特別規定之公法上請求權時效，上訴人公法上請求權罹於時效當然消滅，認原處分違法之法律上之判斷，核與前揭本院110年度大字第1號裁定見解不同，即難謂合法。上訴意旨指摘原判決有適用法規不當之違背法令，自屬有據。
（四）從而，原判決除確定部分外，既有上述違背法令情事，且影響判決結果，上訴意旨求予廢棄，即有理由。又因上訴人以變更審定函及原處分通知被上訴人返還張福良等2人自退休生效日起至107年5月11日止所溢領之款項，合計459,917元。茲原處分依憑變更審定函扣除系爭年資後，重行核計退離給與，並據此計算溢領款項，然原判決並未調查系爭年資是否無誤，且據此重行核計退離給與後，張福良等2人所溢領之退離給與（包括溢領之月退休金及優存利息）是否即如原處分檢附之其等2人溢領退離給與金額明細表所載？又退休（職）人員之優存金額，前因配合各時期優存合理化方案之所得替代率上限調整，亦同時進行得辦理優存金額之變更，而此涉及各時期儲存於臺灣銀行股份有限公司各分行之實際優存金額，及據此可領之利息（社團年資處理條例第2條第3款參照），凡此均影響原處分之合法性。原審就上訴人據以計算張福良等2人溢領之月退休金及優存利息，令被上訴人返還張福良等2人自退休生效日起至107年5月11日止溢領之退離給與，合計459,917元之原處分事實基礎，自有調查事實及證據之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審更為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
書記官 廖 仲 一