最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第184號抗 告 人 孔令謹訴訟代理人 孔令則 律師上列抗告人因與相對人臺北市立華江高級中學間確認公法上債權存在（不存在）事件，對於中華民國110年5月18日臺北高等行政法院110年度訴字第80號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人前於民國72年8月1日起至84年7月31日止受聘為臺北市私立靜修女子高級中學（下稱靜修女中）教師，於84年8月1日轉調相對人，經相對人採計12年私校教師年資，以84年8月25日北市華江高中人字第1614號函（下稱原敘薪處分）核定抗告人84學年度第1學期敘薪本俸為475薪額。抗告人嗣於87年轉調國立桃園高級中學（下稱桃園高中），並於103年在該校申請退休，靜修女中乃於103年5月5日補發教職員服務（離職）證明書（下稱離職證明書），並以103年5月27日（103）靜女高人字第1030960000號函復桃園高中，且副知相對人，表明抗告人自72年8月1日起至78年7月31日止係該校兼任教師，自78年8月1日起至84年7月31日止始為該校「編制內、專任、合格、有給教師」。相對人認其採計抗告人12年私校教師年資有誤，撤銷原敘薪處分，嗣經相對人數次更正薪級並迭經爭訟，最終以106年8月18日北市華江高中人字第10630677400號敘薪通知書更正薪級為本薪350薪額（下稱前處分）。抗告人對前處分不服，循序提起行政訴訟，遞經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第345號判決、本院109年度判字第244號判決（下稱系爭確定判決）駁回確定在案，相對人乃據前處分更正抗告人84、85及86學年度考績通知書，並核算抗告人84至86學年度溢領薪資暨相關獎金及補助費共計新臺幣（下同）49萬8,478元（下稱溢領薪資等款項，其債權則稱系爭公法上債權），以109年6月5日北市華江高中人字第1096004198號函（下稱109年6月5日函，即本件原處分）檢附抗告人溢領之各項薪給計算單，通知抗告人於109年8月31日前返還。惟抗告人屆期未繳回，相對人再以109年9月7日北市華江高中人字第1096006867號函催告。抗告人仍未繳回，相對人遂以109年11月26日北市華江高中人字第1096009681號行政執行案件移送書移送法務部行政執行署桃園分署（下稱桃園分署）執行。抗告人不服，提起確認訴訟，並聲明：確認相對人聲請桃園分署對抗告人執行追繳溢領薪資等款項之系爭公法上債權不存在。經原裁定以抗告人之請求係對原處分所載系爭公法上債權有所不服，應提起撤銷訴訟以為救濟，與行政訴訟法第6條第3項所定確認訴訟補充性原則有違，其情形又無從補正，起訴為不合法，裁定駁回抗告人在原審之訴。抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：抗告人任職於相對人時，為公立學校教師，依本院98年度7月份第1次庭長法官聯席會議及司法院釋字第382號解釋理由書第2段等旨可知，公立學校教師之聘任，為行政契約，則公立學校給付教師薪資，係因行政契約法律關係所生之對待給付義務，性質上並非行政程序法第127條第1項之「授予利益處分」，至於薪資依教師待遇條例之規定則應按薪級或薪額計算。又依相對人主張，既然抗告人溢領薪資之法律原因關係不存在，相對人因抗告人溢領薪資而受有損害，本件應屬不當得利之法律關係，自與行政程序法第127條規定有別。是以，相對人請求抗告人返還溢領薪資之差額，應依行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，而非以原處分之形式直接命抗告人繳回溢領薪資。又本件合理期待相對人得為請求或追繳之期日，依相對人主張應為其所稱薪資有溢領之事實發生時，亦即相對人所稱之「84學年至86學年」時，惟其卻遲至106年8月15日始更正薪級而予追繳，顯已罹於行政程序法第131條第1項規定之消滅時效，其追繳自無理由。又本件爭執重點在究竟係屬專任或兼任教師所衍生之年資及薪津，故之前並未就請求權是否罹於時效而為防禦，自亦未經原審實質審理，就此部分，自無違反確認訴訟之補充性原則。又本件實質上並非爭執計算面之錯誤，而係應當適用何一標準，自無撤銷問題。又教師從任職至退休歷經數十年，相對人嗣後以後時空之標準作出過去經歷之認定，顯與法安定原則有違等語。
四、本院查：
(一)行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」此即學說上所謂之確認訴訟之補充性。蓋確認訴訟無執行力，行政法上的法律關係如係因行政處分而發生，當事人應直接對該行政處分提起撤銷訴訟，以便收更明確、直接的效果，避免增加法院之負擔。且若原告怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分無效，始以無起訴期間限制的確認訴訟，主張因行政處分而生的法律關係存在或不存在，將使行政處分效力處於不確定狀態，有害法律秩序之安定性。
(二)公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。因此，有關公立學校對其教師所為解聘、停聘、不續聘或成績考核等決定，實務多數見解是定性為行政處分，以撤銷訴訟的方式提供教師權利保障（本院98年7月份第1次、108年3月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
(三)經查，抗告人前於72年8月1日起至84年7月31日止受聘為靜修女中教師，於84年8月1日轉調相對人，經相對人採計12年私校教師年資，於84年8月25日以原敘薪處分核定抗告人84學年度第1學期敘薪本俸為475薪額。抗告人嗣於87年轉調桃園高中，並於103年在該校申請退休，靜修女中乃於103年5月5日補發離職證明書，並於103年5月27日函復桃園高中，且副知相對人，表明抗告人自72年8月1日起至78年7月31日止係該校兼任教師，自78年8月1日起至84年7月31日止始為該校「編制內、專任、合格、有給教師」。相對人認其採計抗告人12年私校教師年資有誤，撤銷原敘薪處分，嗣經相對人數次更正薪級並迭經爭訟，最終於106年8月18日以敘薪通知書更正薪級為本薪350薪額；抗告人對此不服，循序提起行政訴訟，經系爭確定判決駁回確定在案，相對人遂更正抗告人84、85及86學年度考績通知書，並核算抗告人84至86學年度溢領薪資等款項共計49萬8,478元，於109年6月5日以原處分檢附抗告人溢領之各項薪給計算單，通知抗告人於109年8月31日前返還等情，為原審依法確定之事實。據此，相對人以109年6月5日函向抗告人請求繳回系爭溢領薪資等款項，該函之法律性質為何，涉及抗告人提起本件確認訴訟合法與否之判斷，為本件首應審究之重點，核先敘明。
(四)憲法第165條規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。84年8月9日制定公布教師法第19條第1項、第2項規定：「（第1項）教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金3種。（第2項）高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級；專科以上學校教師之本薪以級別、學經歷及年資敘定薪級。」第20條規定：「教師之待遇，另以法律定之。」88年6月23日制定公布教育基本法第8條亦規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，……」關於教師之待遇，包括其敘薪核計，經司法院於101年12月28日作成釋字第707號解釋，以政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但教師待遇之高低，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許為由，宣告教育部發布之公立學校教職員敘薪辦法（下稱敘薪辦法）關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，違反憲法上法律保留原則，且宣告於解釋公布之日起屆滿3年時失其效力，立法者遂於上開期限前完成教師待遇條例之立法，並於104年6月10日公布，自104年12月27日施行。前述敘薪辦法對於公立高中以下學校教師有關敘薪核計之規定，雖經司法院釋字第707號解釋宣告違反法律保留原則，惟主管機關教育部所發布敘薪辦法及依職權作成之解釋性函令，法律依據雖欠缺，然其既作為辦理公立學校教師薪級核敘之給付依據，為保障教師權利義務而設，依上開解釋意旨，於教師待遇條例施行之前，仍應認其有效。而無論依行為時敘薪辧法第2條規定：「教職員薪額分為36級，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表附表㈠及各級學校教職員薪級表附表㈡、㈢、㈣、㈤、㈥暨其所附說明辦理之。」第3條規定：「（第1項）教職員敘薪之主管教育行政機關，國立學校為教育部，直轄市立學校為直轄市政府教育局，縣 (市) 立學校為縣 (市) 政府。（第2項）前項教職員之敘薪，主管教育行政機關得視實際需要授權學校辦理之。」第4條規定：「新任教職員應於到職後1個月內，填具履歷表，檢齊學經歷證件 (包括到職聘書或派令，教師須檢送教師資格登記檢定證件) 送由學校辦理敘薪手續。」第5條規定：「學校收到新任教職員送繳敘薪表證，應即依照規定標準擬定薪級，填具敘薪請示單 (附格式一) ，一併報請主管教育行政機關敘定其薪級，並填發敘薪通知書
(附格式二) 。」第7條規定：「教職員轉任或調任同等級學校相等職務者，可憑敘薪通知書或最後考核通知書銜接支薪，並由學校列冊報請核備 (附格式三) 。主管教育行政機關，如發現疑義時，得函請檢證送核。」或依行為後所制定之教師待遇條例第7條規定：「（第1項）高級中等以下學校教師（以下簡稱中小學教師）之薪級，以學經歷及年資敘定之；專科以上學校教師（以下簡稱大專教師）之薪級，以級別、學經歷及年資敘定之。（第2項）教師之薪級，依附表一規定。（第3項）教師應敘之薪級，公立學校教師由主管機關敘定，必要時，得委任服務學校辦理；私立學校教師由服務學校敘定。」第9條第1項規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級至所聘職務等級最高年功薪：……」第11條第2項規定：「私立學校教師轉任公立學校教師時，依下列規定敘定薪級：……」第12條第1項規定：「公立中小學教師薪級之晉級，依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法規定辦理。」及教育部依教師待遇條例第25條規定授權訂定之教師待遇條例施行細則第3條第1項前段規定：「教師應於到職之日起30日內，檢齊學經歷證件及教師證書，送請學校辦理敘定薪級。……。」第4條第1項前段規定：「教師之薪給應按主管機關或學校敘定之薪級支給；……。」第5條第1項前段規定：「教師薪級經敘定後，如有不服，得於接到敘薪通知書之次日起30日內敘明事實及理由，並檢附有關證件，送請學校依第3條第2項規定程序於30日內重行敘定，或依教師法提起救濟；……。」可知公立學校與所屬教師間雖屬行政契約關係，惟為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障等立法目的，學校教師之受薪權受有憲法財產權、工作權之保障，須以法律或法律授權之命令規範。而依上開規定，公立學校教師應敘之薪級，尚須由非契約當事人之主管機關敘定，其救濟程序依教師法規定為之（該法第42條至第46條參照），顯見公立學校教師之薪給，並非基於契約關係所為之意思表示，而係學校依教育主管機關敍定之薪級（前述敘薪辦法及教師待遇條例訂有教師薪級表）予以核計，乃就具體事件所為發生法律效果之單方行政行為，性質上屬授益行政處分。抗告意旨主張：公立學校教師之聘任，為行政契約，則公立學校給付教師薪資，係因行政契約法律關係所生之對待給付義務，性質上並非行政程序法第127條第1項之授予利益處分，是相對人請求抗告人返還溢領薪資之差額，應依行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，而非以原處分之形式直接命抗告人繳回溢領薪資云云，核屬抗告人所執一己之主觀見解，並非可採。
(五)又依行政程序法第127條第1項、第2項規定：「(第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」104年12月30日修正公布之同條第3項規定：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」第175條第2項規定：「本法修正條文自公布日施行。」故行政機關作成授予利益之行政處分後經撤銷時，如在行政程序法第127條第3項於105年1月1日施行後，以書面行政處分確認返還範圍，得請求受益人限期返還因授益處分所受領給付。而公立學校之敘薪處分，性質上為授益行政處分，已如前述。相對人核定之原敘薪處分既經發現有誤予以撤銷，嗣經相對人數次更正並迭經爭訟，最終於106年8月18日以前處分重新核定其薪額，復經系爭確定判決審認在案，亦為原審認定如前述。從而，相對人就抗告人薪資溢發情形，於109年6月5日以原處分確認抗告人應返還之範圍，並限期命其返還溢領薪資等款項之表示，合於前揭行政程序法第127條之規定，抗告人對原處分如有不服，本得提起撤銷訴訟，以資救濟。抗告人起訴請求確認系爭公法上債權不存在，核與行政訴訟法第6條第3項所定之「確認訴訟補充性原則」有違，且此情形無從補正，其起訴為不合法，原裁定駁回抗告人原審之訴，於法並無不合。抗告意旨猶執前詞，指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 11 月 30 日
書記官 劉 柏 君