最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第117號抗 告 人 臺灣桃園農田水利會代 表 人 黃金春訴訟代理人 吳欣陽 律師
周宇修 律師上列抗告人因與相對人桃園市大溪地政事務所間聲請假處分事件，對於中華民國110年2月26日臺北高等行政法院109年度全字第31號裁定，提起抗告，並追加停止執行之聲請，本院裁定如下：
主 文抗告及追加之聲請均駁回。
抗告及追加之聲請訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
壹、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
貳、民國109年7月22日公布、同年10月1日施行之農田水利法第34條第2項規定，自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用；同法第23條第1項規定，抗告人改制後資產及負債由國家概括承受。農田水利法主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）所屬農田水利署桃園管理處（下稱桃管處）遂以109年10月26日農水桃字第1096236085號函請相對人將原審法院109年度全字第31號裁定（下稱原裁定）附表所示之土地1筆及建物1幢（下稱系爭房地）辦理移轉登記為國有，並經相對人109年10月29日辦竣登記（下稱系爭登記）。抗告人於農田水利法未施行前即109年9月18日，以相對人如為系爭登記，將侵害抗告人或會員農民之財產權，向原審法院提起行政訴訟（109年度訴字第1090號事件，下稱本案），請求相對人不得為系爭登記，並於同日聲請定暫時狀態假處分：「相對人於本案訴訟終結前，不得移轉登記聲請人名下之財產如附表一（即原裁定附表）。」後因相對人於109年10月29日辦竣系爭登記，抗告人乃於109年11月18日追加本案訴訟之備位聲明：「確認被告機關移轉登記原告名下之財產如附表一與農委會農田水利署之行政處分無效」，同時於本件假處分追加聲明：「一、先位聲明：相對人於司法院大法官宣告農田水利法第23條違憲與否前，不得移轉登記聲請人名下之財產如附表一。二、備位聲明：相對人應塗銷移轉登記與農委會農田水利署原為聲請人之名下財產如附表一。」經原審審理結果，以原裁定駁回其假處分之聲請。抗告人不服原裁定駁回其備位聲明部分，提起本件抗告，並追加停止執行之聲請（抗告人雖於抗告狀記載此係於抗告程序變更聲請，惟由其抗告理由一、二㈡至㈤及三等記載，仍保留就駁回其備位聲明之假處分聲請之原裁定表示不服，依其真意，自應將聲請停止執行定性為於抗告程序所為聲請之追加），並聲明：「一、原裁定廢棄。二、上開廢棄部分，原處分（即）於訴訟程序終結前應停止執行。」
參、抗告駁回部分：
一、抗告意旨略以：㈠系爭登記係於抗告人追加確認無效訴訟後方作成，依本院108
年度判字第459號判決意旨，只要經原處分機關為實質審查確認並非無效即可，並無嚴格踐行確認無效訴訟先行程序之必要。原裁定以抗告人未踐行行政訴訟法第6條第2項之程序而為不利認定，有論理之違誤。
㈡原裁定先引述農委會回復稱如附表所示之不動產係依民法第7
59條為之，似認為該等所有權移轉須待相對人作成系爭移轉登記方發生法律效果，卻又引述農委會回復稱農田水利法第23條第1項即當然生移轉所有權之法律效果，論述顯然矛盾，自不能得到抗告人之聲請欠缺必要性之結論。
㈢原裁定似認抗告人之損害皆得以金錢或其他方式回復，但農
田水利會財產經歷農民共同捐輸累積，於清治及日治時期係以私有財產形式存在，於第二次世界大戰結束後，為登記之便，原本各組合員（會員）共有之財產則登記為農田水利會所有，迄今仍未清理。然農田水利法第23條第1項及第5項實質取走人民之私產，未經正當程序，亦無補償，誠屬違憲，並使抗告人及所屬會員喪失原先所有事業內資產（如灌溉排水運作的圳路系統）與事業外資產（因為都市化轉變的土地增值），且該被移轉土地係由主管機關指定所屬機關管理，則有被第三人取得而無法回復返還之風險，並使農田水利會及所屬會員縱於農田水利法第23條被宣告違憲後，亦無法從事原有的灌溉事業，農田水利會即有重大之損害。
㈣農田水利法施行後，抗告人原有轄區之農民之二期稻作在結
穗期前遭遇停灌斷水、休耕，導致稻作結穗不佳，更間接影響我國糧食自給之重要工作。為確保抗告人及所屬會員之財產權及其他憲法上權利不受侵害，為此，除已提起本案訴訟外，爰就原裁定駁回抗告人備位聲明部分提出本件抗告。
二、本院查：㈠程序部分：
⒈農田水利會係由法律設立之公法人，為地方水利自治團體，
在法律授權範圍內享有自治之權限，司法院釋字第628號解釋在案。又「台灣農田水利事業基於長久之慣行，設有水利小組，該水利小組係由灌溉面積51公頃以上150公頃以下範圍，以埤圳為單位所組成，埤圳之灌溉面積較大者，得按支分線分設二個以上水利小組，區域過小者，得合併鄰近區域聯合設置之（75年1月31日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第24條第1項參照），在此範圍內之灌溉系統稱為小給水路及小排水路，小給水路、小排水路以上之灌溉系統由農田水利會負責掌管；小給水路、小排水路以下之灌溉系統，因區域遼闊，水源有限，各會員耕作面積互有差等，為有效分配灌溉用水，維持灌溉用水秩序暨維護、修補與管理小給水路、小排水路等事務，向由水利小組之會員自行組成互助性之組織，以出工（自行擔負水利小組分配灌溉用水暨水路維修等工作）或出資方式自行處理，其由會員出資者，其負擔之額度，亦由水利小組會員自行議決後委由農田水利會代收並交由各該小組管理、支用。從而農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用，基於慣行（參見農委會87年10月19日農林字第87146255號函），係適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。……，依84年5月27日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第29條規定，掌水費及小給水路、小排水路養護、歲修之費用，得委託水利會代收，尤足證明其係水利小組成員因適用私權關係之原理所成立之權利義務關係，縱經農田水利會編列專款補助，以減輕農田水利會會員之負擔，亦不因此而變更此一屬性。故台灣省農田水利會組織規程第31條第2項（84年5月27日修正為第26條第2項）雖規定掌水費用由小組會員負擔，第33條亦規定小給水路及小排水路之養護、歲修，由水利會儘量編列預算支應，不足部分得由受益會員出工或負擔（84年5月27日修正為第28條第2項），要屬前開慣行之確認而已，與憲法保障財產權之意旨無違。」復有司法院釋字第518號解釋理由書可參。而臺灣農田水利事業於清朝時起係由私人自建自營自管之埤圳，日治時期，將既有的地方灌排組織重新整併，並透過「層級節制」的半官僚組織加以管理，臺灣光復後，將日治時期之水利組合，改組為水利協會（參考臺北市瑠公農田水利會編「臺北市瑠公農田水利會會史」；中央研究院人文社會科學研究中心「人文及社會集刊」第23卷第1期「地方治理的制度選擇與轉型政治：臺灣水利會制度變革的政治與經濟分析」）。後為使既有團體協助政府推動水利事業，於44年修正水利法增訂第3條第2項及第3項明定主管機關得視各地方區域之需要，核准設立「地方水利自治團體」，並賦予其公法人資格得以行使公權力，組織規程則由省政府擬訂，呈請行政院核定。繼於52年12月10日修正水利法第12條明定主管機關得視地方區域之需要，核准設立「農田水利會」，其組織通則另以法律定之。農田水利會組織通則除於第1條第1項明文揭示農田水利會係秉承政府推行農田水利事業為宗旨，並明定農田水利會事業區域內合於規定之受益人，均為法定強制會員；會員與農田水利會間之權利義務係以各該農田水利會組織章程為規範準據；而農田水利會之會長及議事機關成員，則循會員民主程序選出；農田水利會之經費則由會員繳交會費及政府補助等為收入來源（82年增訂農田水利會組織通則第39條之1，會費由政府全額補助）。綜上可知，在國家推行農田水利事業之前，自治型態之農田水利組織即已存在，後因秉承國家政策，方由法律規範其成為公法人，惟性質上仍為地方水利自治團體。
⒉其後，國家為提升農田水利經營效率，改變農田水利事業運
作方式，於109年7月22日公布，同年10月1日施行農田水利法將農田水利會改制為行政機關，主管機關為農委會，並依據農委會農田水利署暫行組織規程設置農田水利署辦理農田水利業務。農田水利法第23條第1項則規定農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，第34條第2項則規定自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。惟因抗告人於農田水利法施行前即主張相對人如將其名下如原裁定附表之系爭房地移轉登記為國有將侵害其財產權，提起行政訴訟並聲請暫時權利保護，於聲請案件進行中該法施行。鑑於改制後承辦農田水利事業之行政機關與相對人之間具有行政一體關係，本件爭議內容又涉及相對人辦理系爭登記所依據之桃管處函文，則不論是農委會農田水利署或桃管處承受抗告人之業務，其利害關係實際上與相對人相同而反於抗告人之主張，如由其承受本件聲請及抗告案，等同由爭議之相對人承受抗告人之地位，故在此訴訟地位積極衝突情形下，為保障其訴訟權行使，仍應由抗告人繼續為本件之當事人。
㈡實體部分：
⒈行政訴訟之暫時權利保護制度，依訴訟種類之不同，分別提
供不同之暫時權利保護方式。其中停止執行是請求停止行政處分之效力，適用於本案訴訟為撤銷訴訟之情形，至於確認行政處分無效，依行政訴訟法第117條準用停止執行之規定；而定暫時狀態之假處分，則適用於本案訴訟為給付訴訟類型。次依行政訴訟法第299條規定：「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」因此，本案訴訟應提起撤銷訴訟者，係以停止執行為其暫時權利保護之手段，無再適用假處分程序之餘地。
⒉抗告人不服原裁定駁回其備位聲明部分，提起本件抗告，基
於處分權主義，爰於抗告人聲明不服範圍內予以審理。本件相對人於原審程序中之109年10月29日辦理系爭登記完竣（見本案原審影印卷第124至131頁），抗告人始追加本件假處分備位聲明：「相對人應塗銷移轉登記與農委會農田水利署原為聲請人之名下財產如附表一」。惟查，系爭登記之規制效力依然存在，如欲除去效力，應提起撤銷訴訟以撤銷原處分。而依抗告人之聲明，應係請求排除系爭登記所生不利益之效力，依前揭說明，此項請求應循行政訴訟法第116條所定停止執行制度提供暫時權利保護，而非聲請定暫時狀態假處分。至於抗告人本案訴訟所提之「確認被告機關移轉登記原告名下之財產如附表一與農委會農田水利署之行政處分無效」，依行政訴訟法第117條規定，亦係準用停止執行為其暫時權利保護制度，亦無適用定暫時狀態假處分之餘地。是以，抗告人聲請本件定暫時狀態之假處分，於法不合，無從准許。則原裁定駁回抗告人聲請之理由，即無違誤。抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
肆、追加聲請（即停止執行）部分：
一、追加聲請意旨略以：依本院110年度抗字第16號裁定意旨，本案應提起撤銷訴訟，相對應之暫時權利保護制度應係行政訴訟法第116條規定之停止執行，而非聲請定暫時狀態假處分，並提出剪報資料5則，為此依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項之規定，於本件抗告程序中，追加聲請停止系爭登記之執行等情。
二、「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」為行政訴訟法第116條第1項、第2項所規定。是停止執行之對象，應係行政訴訟法第4條不利益之行政處分或訴願決定。所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」。至於所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般觀念上，如為執行可認達到回復困難之程度，而且其損害不能以相當金錢填補者而言。至於當事人主觀認知上難於回復之損害，不屬於該條所指之難以回復之損害。所謂「急迫情事」，係指情況緊急，須即時由行政法院予以處理，否則難以救濟的情形。又暫時權利保護程序與本案救濟程序不同，在時間壓力下，性質上屬於簡略程序，對於停止執行決定之要件事實認定，僅能適用較本案救濟程序審查密度較低的審查模式，是有關事實方面訴訟資料，限於現存的證據方法，應由聲請人就難以回復損害且急迫之情事，及究係針對何具體之行政處分或訴願決定盡其釋明責任，法院不能於聲請人未為釋明情況下，逕行准許停止執行。而所謂釋明，係指當事人提出可使法院信其主張為真實，且能即時調查之證據而言。
三、抗告人不服本案原審判決提起上訴，目前繫屬於本院（110年度上字第140號事件），是抗告人於抗告程序中追加停止執行之聲請，本院自有管轄權。經查，抗告人僅於抗告狀抗告理由二㈠，泛言聲請停止執行，惟究係對何具體行政處分聲請，又其所聲請停止者係何行政處分之效力或執行，均未見抗告人有何釋明，致本院無從辨明其聲請停止執行之對象及內容。次繹其於抗告程序所提出之剪報資料5則，僅能表示部分立法委員於110年3月5日就農田水利法第23條、第34條規定聲請釋憲之情事，然不得以此即謂其已就「發生難於回復損害」、「急迫必要性」等停止執行規定之要件為釋明。至於抗告狀其餘（即抗告理由一、二㈡至㈤及三）記載，均係抗告人對原裁定駁回其備位聲明假處分聲請之抗告理由，尚無法替代關於追加聲請停止執行之釋明。是抗告人追加聲請停止執行，核與停止執行規定之要件不合，自應予以駁回。
伍、據上論結，本件抗告及追加之聲請均無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
書 記 官 蔡 宜 婷