最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第244號抗 告 人 黃典隆上列抗告人因與相對人新北市政府間社會福利事件，對於中華民國110年6月17日臺北高等行政法院109年度訴字第637號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告及追加之訴均駁回。
抗告及追加之訴訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人之父黃萬得於民國86年間因坐落在新北市○○區○○路00巷00弄00號之違章建築（下稱系爭違建），經臺北縣政府（99年12月25日改制後為新北市政府，下稱相對人）強制拆除，為顧及黃萬得之安全，由新北市政府暫時安置於愛德養護中心，並依行為時老人福利法第30條第1款規定，以87年2月3日87北府社五字第025283號違反老人福利法罰鍰處分書（下稱罰鍰處分），裁處抗告人新臺幣（下同）3萬元罰鍰。抗告人不服，循序提起行政訴訟，經改制前行政法院87年度判字第2761號判決駁回（下稱系爭確定判決）在案。抗告人仍不服，以罰鍰處分有行政程序法第101條所定顯然錯誤及同法第112條所定一部無效情事存在，請求相對人更正廢棄罰鍰處分，經相對人以108年11月7日新北府社老字第1082048603號函（下稱相對人108年11月7日函）復抗告人，罰鍰處分無抗告人所稱行政程序法第101條、第112條所定情事。抗告人不服，訴經衛生福利部（下稱衛福部）109年4月6日衛部法字第1090001754號訴願決定不受理（下稱訴願決定）後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：
一、確認罰鍰處分無效。二、確認相對人108年11月7日函無效。三、確認訴願決定無效。四、衛福部應賠償抗告人精神損失300萬元。五、相對人應賠償抗告人800萬元，並自87年2月3日起以年利率5%計算之利息至賠償止。六、臺灣新北地方法院應返還抗告人8萬元，並自90年2月1日起以年利率5%計算之利息至返還止。嗣經原審於110年6月17日以109年度訴字第637號裁定（下稱原裁定）駁回關於聲明一、五部分（關於聲明二、三、四部分，原審另以判決駁回之；關於聲明六部分，原審則另以裁定移送至臺灣新北地方法院），抗告人不服，提起抗告。
三、原裁定駁回抗告人之訴，係略以：㈠關於聲明一（即訴請確認罰鍰處分無效）部分：
抗告人訴請確認無效之罰鍰處分，前經抗告人針對同一罰鍰處分向改制前行政法院提起撤銷訴訟，並經實體審查，而以系爭確定判決駁回確定在案。是以，系爭確定判決之確定力（既判力）自及於罰鍰處分並未違法、亦未侵害抗告人權利或法律上利益之確認，即認罰鍰處分係屬合法。則抗告人就罰鍰處分之適法性再為爭執而提起確認罰鍰處分無效訴訟，該訴訟標的業經系爭確定判決予以確認罰鍰處分不具違法性，即為系爭確定判決之確定效力所及。則抗告人提起確認罰鍰處分無效之訴訟，於法即有未合，且不能補正，應予駁回。
㈡關於聲明五（即訴請相對人應賠償抗告人800萬元及遲延利息）部分：
本件確認罰鍰處分無效部分既因有行政訴訟法第107條第1項第9款所定起訴不合法之情形，而應予裁定駁回，則抗告人依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償，亦失所依附，自應併予駁回。又因依民事訴訟程序提起國家賠償訴訟時，應依國家賠償法第10條第1項規定，先行以書面向賠償義務機關請求協議，故原審無從依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之地方法院民事庭等語。
四、抗告意旨略謂：㈠系爭確定判決為撤銷訴訟，而本件為行政訴訟法第6條第2項確認行政處分無效訴訟，依同法第105條規定，並非同一訴訟標的，原審依同法第107條第1項第9款駁回抗告人之訴，明顯違背同法第105條規定。㈡相對人應於原裁定作成前答辯罰鍰處分為無效行政處分暨類似誤寫、誤算之行政處分，不成立法律上利益，相對人拒絕確認，即答辯逾越法定期限、答辯不合程式或不備其他要件，原審應依行政訴訟法第107條第1項第6款、第10款反面解釋，判決相對人敗訴。㈢系爭確定判決適用行政程序法第5條、第8條、第96條及第110條、違章建築處理辦法第3條及第5條規定，顯有錯誤。依行政訴訟法第213條、第273條規定，抗告人當然得更行起訴，原裁定顯違背行政訴訟法第273條第1項第1款規定。㈣罰鍰處分牴觸行政程序法第96條，空言主張無法律上利益黃萬得占用重慶國小校地及系爭違建為應強制拆除違章建築物；並違背行政程序法第10條，社會局及重慶國小無權認定系爭違建為應強制拆除違章建築物；更違背行政程序法第8條、第110條，系爭違建至今未有相對人所屬工務局（下稱工務局）或違章建築拆除大隊（下稱拆除大隊）書面通知或公告為應強制拆除違章建築物，依違章建築處理辦法第5條、行政程序法第110條，乃工務局或拆除大隊默認系爭違建繼續使用。故罰鍰處分詐騙系爭違建為應強制拆除違章建築物，依民法第71條及行政程序法第111條第7款規定，為無效行政處分。原裁定認定罰鍰處分為有效行政處分，明顯違背上開規定及行政程序法第4條規定。㈤相對人108年11月7日函，違背行政程序法第113條已接受抗告人請求確認罰鍰處分為無效行政處分，至今未確認，依行政程序法第1條、第117條第7款為無效行政處分，原裁定認為有效行政處分，明顯違背上開規定等語。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列
各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效……，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」可知，撤銷訴訟之訴訟標的，應為「原告所主張行政處分違法且侵害其權利或法律上利益」，且依同法第213條規定，撤銷訴訟之訴訟標的，於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。是原告提起撤銷訴訟，如經法院以實體無理由而判決駁回確定者，因該確定判決已就人民訴請撤銷之行政處分違法性予以審查，而於此範圍內發生確定力（既判力），故該判決之確定力自及於「原告所主張之行政處分並未違法，且未侵害原告之權利或法律上利益」之確認。至確認行政處分無效之訴訟，固為杜爭議，針對自始不生效力但事實上存在之無效行政處分所設之訴訟類型，惟因無效行政處分本屬違法行政處分之一種較為嚴重態樣，故如人民再就同一行政處分提起確認行政處分無效訴訟，因該確認行政處分無效訴訟之訴訟標的，亦即同一行政處分之適法性，業經前撤銷訴訟之確定判決予以確認，實質上當為該確定判決效力所及，即屬行政訴訟法第107條第1項第9款所定起訴不合法之情形。
㈡次按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中
，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。
㈢經查抗告人訴請確認無效之罰鍰處分，前經抗告人對之提起
撤銷訴訟，並經系爭確定判決以其起訴實體無理由予以駁回在案。則系爭確定判決之確定力（既判力）自及於「抗告人所主張之罰鍰處分並未違法、亦未侵害抗告人之權利或法律上利益」之確認，即認罰鍰處分係屬合法。依前揭規定及說明，抗告人所提確認罰鍰處分無效訴訟，實質上為系爭確定判決之效力所及，即屬行政訴訟法第107條第1項第9款所定起訴不合法之情形，且不能補正，是原裁定以其起訴不合法予以駁回，核無違誤。至於抗告人依行政訴訟法第7條規定合併訴請相對人應賠償800萬元及遲延利息部分，因抗告人所提上開確認訴訟部分已因起訴不合法且不得補正而應裁定駁回，因而失所附麗，自亦應併予駁回，業據原裁定詳述其得心證之理由，核無違誤。原裁定併敘明因依民事訴訟程序提起國家賠償訴訟時，應依國家賠償法第10條第1項規定，先行以書面向賠償義務機關請求協議，故無從依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之地方法院民事庭，亦無違誤。抗告人主張系爭確定判決為撤銷訴訟，而其係提起確認行政處分無效及類似誤寫誤算之行政處分，並非同一訴訟標的等語，核屬其一己主觀見解，洵非可採。抗告人執以指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
㈣又抗告乃當事人不服法院所為之裁定，向其上級審聲明不服
之救濟制度，故得為抗告之人及其聲明不服之範圍，均以下級審之裁定範圍為限。且依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項規定，再準用同法第463條規定，復準用同法第257條規定，不得行同種之訴訟程序者，不得為訴之變更或追加。是抗告人於本件抗告程序，另於110年9月3日以行政補充理由狀追加確認相對人108年11月7日函為無效行政處分之聲明，即追加新訴部分，並非原裁定審理範圍，且此部分係經原審另以判決駁回，故抗告人提起抗告後所為訴之追加，依前開規定及說明，於法不合，亦應駁回。另原裁定以抗告人在原審之訴為不合法予以駁回，既無不合，則抗告人關於其實體主張之爭執，本院即無予以審究之必要，附此敍明。
六、據上論結，本件抗告為無理由，追加之訴為不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 29 日
書記官 莊 子 誼