最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第271號抗 告 人 乃榮醫療社團法人乃榮醫院代 表 人 鄭乃榮訴訟代理人 林石猛 律師上列抗告人因與相對人高雄市政府間聲請停止執行事件，對於中華民國110年9月17日高雄高等行政法院110年度停字第7號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人在高雄市○○區○○○路226、228號開設醫療機構（所在建築物下稱系爭建築物），取得相對人衛生局於民國101年3月1日核發之高市衛醫字第0907350010號醫療機構開業執照（下稱系爭許可開業執照）。嗣相對人以110年8月12日高市府衛醫字第11036909500號函（下稱原處分）通知抗告人略以：系爭建築物其原使用執照為公寓用途，不符合醫療法第15條第2項開業設立之規定，依行政程序法第118條、第121條第1項規定撤銷系爭許可開業執照，並於110年11月19日失其效力等語。抗告人不服，於110年8月23日提起訴願暨申請停止執行，於行政訴訟繫屬前，依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審法院聲請於原處分本案爭訟終結前停止執行。經原審法院裁定駁回其聲請，抗告人乃提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：(一)原處分以系爭建築物之原使用執照用途為公寓用途，不符合醫療法第15條第2項開業設立之規定，而撤銷系爭許可開業執照，並未敘明違反何項具體情事，已有違反行政程序法第5條之明確性原則在前；嗣相對人於訴願答辯始揭示原處分係以衛生福利部（即改制前行政院衛生署，下同）95年6月29日衛署字第0950027170號函「……醫院申請開業，繳驗建築物使用執照非屬醫院用途者，應俟其辦理變更後，始可核准……。」及101年2月15日衛署醫字第1010062538號函「……如機構地址、規模及負責醫師均未改變，為免醫療機構於辦理相關行政作業期間，影響病人就醫權益，其現有之建築物可無須重新檢視其建築物使用執照用途。……」之反面解釋，作為原處分之依據，惟上揭兩函釋究係根據何法令作成，相對人仍未明白揭示予抗告人。(二)抗告人自68年開業原名稱為「乃榮醫院」，嗣於101年1月中旬經衛生福利部同意以「乃榮醫療社圑法人」設立登記，乃榮醫院遂於101年2月29日向相對人衛生局申請歇業，並於同日即以抗告人之名向相對人衛生局重新申請醫療機構開業執照，且同時變更負責人，後經相對人衛生局核發101年3月1日系爭許可開業執照。現行醫療法第15條第2項係於93年4月28日始修正增列，其立法理由載明授權醫療法施行細則訂定醫療機構申請開業之相關事項，是依醫療法施行細則第7條第1項規定應檢附之資料即包含「建築物使用執照」。足見相對人於101年2月29日收件審查抗告人重新申請醫療機構開業執照之時，或至遲於相對人衛生局於101年3月1日作成系爭許可開業執照之時，即應已知抗告人醫療機構之使用執照為「公寓用途」，並不符合醫療法第15條第2項之開業規定，又基於行政一體原則，相對人與相對人衛生局對於抗告人而言，係同一行政機關。是以，相對人於110年8月12日始作成原處分撤銷系爭許可開業執照，已逾行政程序法第121條第1項撤銷權行使之2年除斥期間，則原處分之合法性顯有疑義，灼然至明，自符合聲請停止執行之要件。是相對人於訴願答辯稱其於衛生局陳報臺灣高雄地方檢察署109年度偵字第1601號不起訴處分書始知上情而起算2年除斥期間云云，自屬無據。惟原裁定不察逕以原處分之合法性尚不至顯有疑義駁回聲請，顯有違誤等語。
四、本院按：
(一)按行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」所謂「難於回復之損害」，係指損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度，而且其損害不能以相當金錢填補者而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。
(二)關於我國現行暫時權利保護的「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於前述訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，則可認行政處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。
(三)本件抗告人係因遭相對人通知系爭建築物不符合醫療法第15條第2項開業設立之規定，依行政程序法第118條、第121條第1項規定撤銷系爭許可開業執照，而向原審法院為本件停止原處分執行之聲請，並為「行政處分合法性顯有疑義」、「若不停止執行，將造成難以回復之損害」之主張。查停止執行制度既係為避免行政處分之受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，是所稱難於回復之損害，自係指受處分人因該行政處分之執行致其權利或法律上利益所受損害而言。抗告人所稱原處分將使其員工無以維持生計，造成難於回復之損害云云，經核並非屬抗告人自身之權利或法律上利益受損，抗告人據此主張受有難於回復之損害，亦非可採。再者，抗告人雖主張原處分之執行，將使抗告人醫院完全無法繼續營業，顯將造成營業權與財產權難以回復之損害云云。然依一般社會通念，衡酌其損害性質及態樣等情狀，並不致達到回復困難，以及不能以相當金錢賠償而回復損害之程度，尚不足以認定原處分之執行已符合「有避免難以回復損害之急迫必要性」。經核原裁定已就抗告人聲明請求之事項如何不符合停止執行要件，詳為論斷，揆諸前開規定及說明，原裁定駁回抗告人停止執行之聲請，核無違誤。又抗告意旨雖以相對人作成原處分逾越撤銷權2年除斥期間，其合法性不待實質調查即已顯有疑義為由，主張原裁定駁回其聲請顯有違誤云云。惟「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條前段、第121條第1項定有明文。而所謂「知有撤銷原因」，係指有權撤銷之機關確實知曉原處分有撤銷原因而言（本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議參照）。惟抗告人僅以：醫療法第15條第2項係於93年4月28日修正增列，授權醫療法施行細則訂定醫療機構申請開業之相關事項，其規定應檢附之資料包含「建築物使用執照」，因此相對人於101年2月29日收件審查抗告人重新申請醫療機構開業執照之時，或至遲於相對人衛生局於101年3月1日作成系爭許可開業執照之時，應已知抗告人醫療機構之使用執照為「公寓用途」；又基於行政一體原則，相對人與相對人衛生局對於抗告人而言，係同一行政機關，相對人亦已知悉，豈能諉為不知等情予以主張。然此僅為抗告人之懷疑、推論，尚無具體事證足認相對人於101年2月29日審查時或至遲至101年3月1日作成系爭許可開業執照之時，已確實知曉上開撤銷原因。是抗告人主張相對人於110年8月12日作成原處分撤銷系爭許可開業執照，已逾行政程序法第121條第1項撤銷權行使之2年除斥期間云云，自屬速斷，尚難遽以採認，猶待本案訴訟法院審酌兩造之主張，並依提出之相關證據綜合判斷，其在客觀上並非不經實質審理即能判斷，亦非僅以抗告人所述即可認定，尚難認原處分合法性顯有疑義之情。綜上所述，本件抗告人聲請停止原處分執行，與行政訴訟法第116條第3項規定之法定要件不合，而無從准許。
從而，原裁定駁回抗告人停止執行之聲請，核無違誤。本件抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 15 日
書記官 劉 柏 君