最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第208號抗 告 人 李連將上列抗告人因與相對人行政院農業委員會林務局新竹林區管理處間申租公有土地事件，對於中華民國110年6月3日臺北高等行政法院108年度訴字第794號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
本件移送至臺灣新北地方法院。
理 由
一、抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、事實經過：抗告人前就新北市○○區○○段○○小段87地號內、面積0.0225公頃土地（下稱系爭土地），與相對人於民國103年7月24日簽訂國有森林用地暫准租用契約書（契約編號72065，租賃期間自98年7月1日起至107年6月30日止，下稱系爭租約），嗣因相對人認抗告人違反系爭租約約定，擅自拆除原有房屋屋頂、牆壁、部分梁柱及增建，乃於105年9月30日終止系爭租約。抗告人於107年12月25日向相對人申請續租系爭土地（下稱107年12月25日申請案），案經相對人以108年1月3日竹烏政字第1082380034號函（下稱系爭函1）復抗告人略以，系爭租約於105年9月30日終止，不再放租，自無從申請續租等語；抗告人另以其原有租賃期限屆滿未逾6個月為由，於107年12月27日向相對人申請依國有財產法第42條第1項第1款及國有非公用不動產出租管理辦法(下稱出租管理辦法)第17條第1款規定逕予出租系爭土地予抗告人（下稱107年12月27日申請案），經相對人以108年1月8日竹政字第1082100004號函（下稱系爭函2，與系爭函1合稱系爭函）復抗告人略以，相對人轄管土地屬國有財產法第4條所列之「公用財產」，非屬「非公用財產」範疇，抗告人申請書所引用法令均明揭為「非公用財產」，相對人轄管土地自無適用之餘地等語。抗告人再以其為系爭土地之改良建物原始建造人之繼受人並自65年間即持續實際使用為由，於108年1月16日向相對人申請依國有財產法第42條第1項第2款及出租管理辦法第17條第2款規定逕予出租系爭土地予抗告人（下稱108年1月16日申請案），經相對人以108年2月1日竹政字第1082101028號函（下稱系爭函3）復抗告人略以，系爭土地登記為行政院農業委員會（下稱農委會）林務局，屬公用財產，無適用非公用財產法之餘地，且系爭土地使用地類別為林業用地，國有林地應由林務機關管理，無變更為非公用財產規定之適用等語。抗告人先就系爭函不服，提起訴願，經農委會108年4月18日農訴字第1080705541號訴願決定不受理（下稱訴願決定1），遂於同年6月12日向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決：「⒈系爭函及訴願決定1均撤銷。⒉相對人（即原審被告）對抗告人（即原審原告）107年12月25日申請案，應作成將系爭土地續租予原告之行政處分。⒊相對人對抗告人107年12月27日申請案，應作成將系爭土地放租予原告之行政處分。」嗣因抗告人不服系爭函3，另提起之訴願，亦經農委會108年6月14日農訴字第1080710152號訴願決定不受理（下稱訴願決定2），抗告人追加訴之聲明：「⒈訴願決定2及系爭函3均撤銷。⒉被告對原告108年1月16日申請案，應作成將系爭土地放租予原告之行政處分。」經原審准許追加後，以108年度訴字第794號裁定（下稱原裁定）移送臺灣新竹地方法院審理（下稱新竹地院），抗告人不服，提起本件抗告。
三、原裁定以：㈠系爭土地為相對人所從屬之農委會林務局經管之國有土地，
使用分區為森林區，使用地類別為林業用地，相對人已於系爭租約屆滿前之105年11月22日，寄發新竹英明街郵局第000702號存證信函，通知抗告人將依系爭租約第9條約定終止租約。
㈡系爭租約縱係相對人依國有林地濫墾地補辦清理作業要點（
下稱濫墾地作業要點）與原承租人補辦清理訂約，惟訂約後之續約事宜，即屬是否符合系爭租約第3條約定，無適用濫墾地作業要點規定之問題。而觀抗告人107年12月25日申請案及系爭函1，抗告人係向相對人提出成立租賃契約之要約，而相對人以系爭函1為拒絕該要約之意思表示，雙方立於平等地位，同受私法之支配，抗告人非依濫墾地作業要點向相對人申請訂約，相對人亦非依據濫墾地作業要點相關規定為准否之決定，核屬私權糾紛。抗告人107年12月27日申請案及108年1月16日申請案，及相對人之准否決定，亦均非依據濫墾地作業要點而為。抗告人主張系爭租約性質與濫墾地作業要點適用對象並無差異，本件為公權力行使云云，純屬其一己主觀之法律見解，自無可採。從而，本件抗告人要求租用系爭土地，管理系爭土地之相對人拒絕抗告人此項要約之意思通知，並無特定行政目的，亦不具強烈公益色彩，與一般私人間土地出租事件之本質尚無不同，屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，行政法院並無受理訴訟之權限，應由民事法院審判。經審酌相對人所在地在新竹市，且抗告人前為確認其與相對人間租賃關係存在之民事訴訟事件，係選擇向新竹地院提起（106年度竹簡字第96號民事簡易判決），爰將本件訴訟移送於有受理訴訟權限之新竹地院審理。
四、抗告意旨略謂：㈠原審認抗告人無受理訴訟之權限，卻漏未適用行政訴訟法第1
2條之2第2項及第6項規定，先徵詢兩造意見。又原裁定既肯認相對人所在地之新竹地院及系爭土地所在地之臺灣新北地方法院(下稱新北地院)均有管轄權，抗告人自得依民事訴訟法第22條規定，選擇向其中一法院起訴，原裁定徒憑己意將本件移送至新竹地院，顯然錯誤適用行政訴訟法第12條之2第2項規定。
㈡系爭租約雖未引用濫墾地作業要點為依據，但由前言「承租
人（或代表人）李連將原（今）經林務局65年3月18日林政字第11629號函准承租之國有林地」，抗告人持續不斷承租該地已超過40年，可證抗告人係三峽林班地續租之監察院調查報告所提及「林務局逾62年間曾報行政院核准以『暫准放租』方式管理」對象至明，依司法院釋字第695號解釋及前開監察院調查報告要旨，系爭租約准否之公權力行使部分，確屬行政爭訟對象。
㈢按司法院釋字第540號解釋理由書，我國對行政機關代表國庫
出售或出租公有財產之爭端，就訂約前之行政機關審查為公法行為，訂約後之履行爭議則屬私權爭執，原審誤解改制前行政法院53年判字第234號、59年判字第165號及55年裁字第28號判例意旨，顯非適法等語。
五、本院查：㈠行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外
，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」㈡次按司法院釋字第540號解釋理由書雖就人民依國民住宅條例
申請承購、承租或貸款，經主管機關認定不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，認爲既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，惟該號解釋主要在揭示凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建後，已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係，而爲應由普通法院管轄之私權法律關係民事事件。又國有財產法第4條第1項規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。」第7條規定：「（第1項）國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。（第2項）凡屬事業用之公用財產，在使用期間或變更為非公用財產，而為收益或處分時，均依公營事業有關規定程序辦理。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」第42條第1項規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。」至於國有財產法第42條至第45條係規定國有非公用財產以出租方式而收益之內容，乃由國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約，其本質上為財產權對價利用之私權關係，無為公益之目的，核與司法院釋字第540號解釋理由書、第695號解釋分就主管機關依國民住宅條例、濫墾地作業要點准駁人民承購、承租國民住宅、或承租國有林地，其目的在於國民基本生活保障、或國土保安等公益之實踐不同。故依國有財產法申請承租非公用財產，國庫機關因此與人民發生之爭執，有關租約應否成立，如何履行，是否解除或終止，均屬私權爭執，非公法上之爭議，不屬行政法院之審判權限。
㈢經查，系爭土地為相對人所從屬之農委會林務局經管之國有
土地，使用分區為森林區，使用地類別為林業用地，爲原經林務局65年3月18日林政字第11629號函准承租之國有林地。
依相對人提出之訂約紀錄（原審卷第307頁）顯示系爭土地於65年3月18日之承租人原為訴外人黃福亮，歷經多次換約，至102年10月1日換約後之承租代表人為訴外人黃慶淋，之後於103年7月4日相對人以竹政字第1032212754號函准轉讓予抗告人續租，雙方並於103年7月24日簽訂系爭租約，約定租賃期間自98年7月1日至107年6月30日止計9年，承租範圍為系爭土地內面積0.0225公頃，訂約後包括終止、續約等權利義務關係，悉依租約約定，有土地建物查詢資料、上開函文及系爭租約可憑(原審卷第295、293、297-299頁）。是以，相對人核准抗告人承租系爭土地後與抗告人訂立系爭租約，並非行使公權力而生之公法關係。嗣相對人以抗告人違反租約第9條約定，擅自拆除原有房屋屋頂、牆壁、部分梁柱及增建情事，乃於租約屆滿前之105年11月22日，寄發新竹英明街郵局第000702號存證信函，向抗告人爲終止租約之意思表示（原審卷第47至48頁）。之後抗告人雖以其因故延誤辦理續約手續為由，提出107年12月25日申請案向相對人申請續租系爭土地（申請續約起迄日期：107年7月1日起至116年6月30日止），有抗告人之續租申請書可憑（原審卷第71頁），惟此核屬抗告人續租要約之意思表示，而相對人以系爭函1回復稱系爭租約業已於105年9月30日終止，抗告人應返還占用之林地，仍由新竹地院審理中(原審卷第73頁）等語，則係立於與抗告人平等地位之私法上意思表示。抗告人對之如有爭議，爲其與相對人因私法上契約關係所生之私權糾紛，不涉公權力之行使，並非因公法關係所生之爭議，行政法院並無受理訴訟之權限。
㈣至於抗告人依據國有財產法第42條第1項第1款及出租管理辦
法第16條規定向相對人提出承租系爭土地之107年12月27日申請案；及依據國有財產法第42條第1項第2款及出租管理辦法第16條規定向相對人提出承租系爭土地之108年1月16日申請案，先後經相對人以系爭函2及系爭函3回復略以系爭土地屬國有財產法第4條規定之「公用財產」，無國有財產法第42條「非公用財產」出租規定之適用等語。是本件抗告人與相對人因承租系爭土地所生爭議，即爲如前所述，應屬私權爭議而向普通法院訴請裁判，原審對之並無審判權。抗告意旨以本件應屬監察院調查報告所提「林務局逾62年間曾報行政院核准以『暫准放租』方式管理」之情形，依司法院釋字第695號解釋及第540號解釋意旨，相對人就抗告人申請續租、承租系爭土地所爲回復及爭議，屬於行政爭訟對象云云，並不可採。㈤末按行政訴訟法第12條之2規定原告就其有數管轄權法院之訴
訟事件，得選擇其中一法院起訴，是以行政法院就訴訟事件認無受理訴訟權限（即無審判權），而依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院時，應尊重原告之選擇，此為法律所賦予原告之程序選擇權。原告有指定特定之受移送法院者，即應移送該法院。再於最高行政法院之抗告程序，依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項規定，係準用民事訴訟法第三編第一章關於上訴審程序之第二審程序，且行政訴訟法並無於抗告程序不得自行認定事實之規定，則最高行政法院審理抗告事件，得自行認定事實，而與上訴程序有別（本院100年10月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。準此，高等行政法院如未先徵詢原告之意見，以致於原告無從指定應受移送之法院，而依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，逕將其認無受理權限之訴訟事件，以裁定移送至其自行選擇之管轄法院，嗣原告於抗告程序中有所指定者，本院得審酌此事實，而應將訴訟事件改移送至原告所指定之法院，以保障原告選擇受移送法院之程序選擇權。本件依民事訴訟法第2條第1項及第10條第2項規定，相對人所在地之新竹地院，及系爭土地所在地之新北地院均有管轄權。原審認行政法院無受理本件訴訟之權限，固屬正確，然其以抗告人既認爲本件應由行政法院審理即無可能指定由何民事法院管轄爲由，未依行政訴訟法第12條之2第6項先徵詢抗告人意見，而逕裁定移送相對人所在地即新竹地院，嗣抗告人於抗告程序已指定移送至新北地院，本院審酌此事項，自應改移送至該院。從而，抗告人求予廢棄原裁定，應認有理由，原裁定應予廢棄，並將本件訴訟移送至新北地院。
六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第12條之2第2項、第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 劉 柏 君