最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第229號抗 告 人 朱潤逢相 對 人 中國輸出入銀行代 表 人 劉佩真上列當事人間有關人事行政事務事件，抗告人對於中華民國110年6月9日臺北高等行政法院109年度訴更一字第53號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、事實概要：㈠相對人係受財政部監督之事業機構，於民國92年間聘任抗告
人為副總經理，期間自92年11月25日至97年8月31日計4年9月6日。97年8月間，抗告人經遴聘為相對人之總經理，任職期間自97年9月1日至102年6月30日，復自102年7月1日至104年6月25日接任相對人之理事主席，計6年9月25日，合計在相對人服務11年7月1日；嗣自104年6月26日起，擔任臺灣中小企業銀行股份有限公司董事長。
㈡106年8月21日，抗告人以其尚未依「國營事業機構負責人經
理人退離及撫卹原則」（下稱負責人退撫原則）請領離職金及副總經理年資之退休金，向相對人請領並請求開立員工退休金專戶。相對人認為，抗告人擔任副總經理的4年9月6日時間，不足5年，不符合行為時財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法（下稱事業人員退撫辦法）第16條規定之退休要件，依負責人退撫原則第6條第4項將負責人、經理人年資與曾任國營事業人員服務年資合併，符合退休條件者，就其曾任國營事業人員服務年資，依事業人員退撫辦法之退休金計算基準發給離職給與之規定，此部分核發10個基數，計新臺幣（下同）1,504,210元；至抗告人擔任總經理及理事主席之6年9月25日時間，依負責人退撫原則計算離職給與，核給7個基數，計1,173,480元，合計2,677,690元。並以107年2月6日中輸人字第1079000498號函（下稱系爭函）檢陳給予扣稅後之離職給與即面額2,662,160元支票一紙予抗告人。
㈢抗告人對於相對人計算的數額並無爭執，惟認該數額款項性
質應屬退休金，不服相對人未准許其依財政部所屬公營銀行員工13%優惠存款改進方案規定，按年利率13%及臺灣銀行股份有限公司3年期定期儲蓄存款機動利率加計3%計息辦理優惠存款（下稱優存），乃向財政部提起訴願，經訴願決定不受理後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及相對人系爭函均撤銷。⒉相對人應依抗告人106年8月21日申請，作成核定抗告人之退休金為2,677,690元，並准許辦理優存之處分。經原審107年度訴字第674號判決駁回後，抗告人提起上訴，經本院109年度判字第329號判決廢棄並發回原審更為審理。嗣原審109年訴更一字第53號裁定（下稱原裁定）以本件屬私法上爭議為由，移送至臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院），抗告人不服，提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠相對人係依中國輸出入銀行條例設立，其設立法源依據屬公
法範疇，且其資本由國庫撥給，其理事會、監事會之組織及總經理之設置均由財政部指派，並受財政部管理監督，更負有促進出口貿易及發展經濟之任務，屬國營政策性專業銀行，具有濃厚之公法性質，其人員之任用、晉升等均與民營機構不同，則相對人執行其業務，係為達成其任務之行為，應屬公權力之行使，與一般銀行係以營利為目的有別，應認其為政府機關，屬公法人。抗告人縱非公務人員任用法所定之公務員，亦屬公務員服務法、公務員保險法等較廣義解釋公務員概念等法令所稱之公務員，況公營事業人員之任用，依公務人員任用法第33條規定，本即無該法之適用，自無須經銓敘始取得公務員之任用資格，是抗告人縱未經銓敘，亦無礙於抗告人係經國家考試而分發任用的公務員之認定。抗告人係依國家考試及格、依法任用，且受有俸給，並參加公教人員保險，具有公務員身分，經財政部遴選核定並指派於相對人任職，非經相對人聘僱或委任，另相對人亦依公務員服務法、公務人員考績法等規定核定抗告人之考績及俸給，抗告人更負有與公務員相同之迴避義務，故無論抗告人之職位列等為何，其與相對人間仍屬公務員與政府機關之公法上關係。
㈡抗告人係經財政部依法任用並指派至相對人任職，亦即兩造
間任用關係之內容與效力並非基於契約當事人之意思表示合致而訂立，兩造就任用關係並無自由決定之權利，亦無私法上居於平等之當事人地位可言，實屬公法上具有上下服從之特別權力關係。況抗告人任職於相對人既係經財政部指派並核發人事派令，兩造間即無可能訂立任何聘任契約或委任契約之書面。此外，兩造間之任用關係既屬公法關係，縱認兩造間就副總經理部分屬聘任契約關係，總經理、理事主席則屬委任契約關係，其性質上亦均屬公法契約。至行政程序法第139條明定書面之目的，僅具有證明、警告功能，非以共同簽署之單一性文件為必要，故兩造間雖未訂立聘任契約或委任契約之書面，但從財政部、相對人及抗告人間之往來文件內容，即可察知兩造就公法上法律關係之設定、變更或消滅，已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示的合意，亦即兩造間確已具備行政契約書面之要件，符合行政程序法第139條規定，故原裁定確有不當，應予廢棄。
四、本院查：㈠行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外
，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政權基於其主動性、積極性，對於行政目的之實現本有手段選擇自由，故有以私法手段實現之，如設立營利事業，從事營利活動，以增加國家財政資源。依公務人員任用法第33條規定：「技術人員、教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」因之，公營事業人員之任用與退休並不適用公務人員任用法及公務人員退休法，而在公營事業人員任用及退休法律制定施行前，得由目的事業主管機關訂定相關規定辦理之，司法院釋字第270號解釋已揭示上旨。至於依司法院釋字第305號解釋意旨，指出與公營事業成立「公法關係」者，除依公司法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務者外，另一則為依其他「法律」逕由主管機關任用，定有官等，在公司服務之人員。因而與其指派或任用機關間如欲成立「公法關係」者，須以「依法律任用」且定有官等為前提，否則，其與指派或任用機關間，僅存在私法上之契約關係，縱有人事或財產上給付之請求，亦屬私權爭執，自應循民事訴訟途徑解決，而不屬行政法院之權限範圍。
㈡國營事業係結合國家與事業，以國家的身分來經營一定的事
業，設立的理由或是防止獨占的濫用，或為民生需要、增加國庫收入或政策性考量。關於國營事業人員的進用，採多軌併行，身分屬性呈現高度的異質性，略可分為依法任用者、代表國家或其他公法人行使職權之受指派者、依法聘用及僱用人員及依勞動契約僱用之人員。中國輸出入銀行條例第1條規定：「政府為促進出口貿易，發展經濟，設中國輸出入銀行，受財政部之監督。本行為法人。」第2條規定：「本行資本由國庫撥給之。」參酌銀行法第52條原規定：「銀行之設立，除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司組織者為限。」嗣於74年5月20日隨之修正公布之銀行法同條規定：「銀行為法人，其組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限。」立法理由明揭：「依原第52條規定，銀行之組織型態，除依公司法股份有限公司組織者，為法人外，其依法律組織之銀行，如中國輸出入銀行，及在銀行法修正施行前經專案核准之銀行，如臺灣銀行、臺灣土地銀行、臺灣省合作金庫及臺北市銀行等，均非公司組織型態，致不具有法人資格；其因國內權益而涉訟時，唯賴判例認定具有當事人能力，其在國外涉訟時，對其權益保障影響至鉅，為求根本解決，爰修正明定，銀行為法人，其組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限，俾確立銀行之法人資格。」可知相對人係依中國輸出入銀行條例設立，受財政部監督而經營銀行業務之國營金融機構，並非政府機關。且因相對人係由政府負擔全部資本，其所負責任為無限，且需國庫為其後盾，有其特殊性，故無法採取股份有限公司型態，始採特別立法方式，明定其組織及資本，著眼於我國特殊之國際處境，相對人係為與眾多無邦交之國家發生交易便利性考量而設立，為更容易與外國進行交易，避免遭致不必要之干預或減少無謂之疑慮，實無從以相對人係政府出資、非以營利為目的、負政策任務，即導出相對人係屬「公法人」之結論。次依財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則（下稱金融事業人事管理準則）第1條規定：「財政部為促進所屬國營金融、保險事業機構經營企業化，並加強人事管理，特訂定本準則。」第5條規定：「各機構應本職位分類之精神，建立職務責任制之人事管理制度。除董事長、理事主席、總經理、局長外，各級職位應按工作之繁簡難易及職責程度核列職等。其辦法由本部訂定，報請行政院核備。」第7條規定：「各機構人員之任用，董事長、理事主席、總經理、局長，由本部遴報行政院核定；董（理）事，監察人、副總經理、協理、副局長，由本部遴選核定。其餘人員，除法令別有規定外，得由各機構視需要派用或聘僱，其比例由各機構定之。……」財政部所屬國營金融保險事業機構職位列等辦法第2條規定：「財政部所屬國營金融保險事業機構除董事長、理事主席、總經理，局長外，凡預算員額內之正式職員與工員所擔任之職位，均應核列職等。」第3條規定：「各機構職員職位最高為十五職等，工員職位最高為第四等。」行為時事業人員退撫辦法第2條規定：「本辦法所稱金融、保險事業人員，係指本部所屬各行、局、公司編制內支領薪給之派用或訂有聘僱契約之人員。」行政院所屬國營事業機構負責人經理人董監事遴聘要點第2點規定：「各主管機關於遴聘人員擔任事業機構負責人、經理人及董、監事時，應本專業化之旨，審酌人員之學識、才能、品德、經驗及為人與事之適切配合，以期配合國家政策，遂行政府投資之政策目的。」該要點並針對遴聘的程序、權責與限制，經遴聘為事業機構負責人之權利義務事項為規範，其中第4點有關事業機構負責人、經理人之遴聘並規定：「事業機構負責人、經理人之遴聘，應依行政院所屬各主管機關應報院核派（定）職務及作業程序一覽表，由各主管機關將擬提人選報本院核派（定）後，再由各主管機關依程序辦理後續事宜。」而負責人退撫原則第8條復規定：「本原則所定各項離職及撫卹給與事項，應於主管機關依『行政院所屬國營事業機構負責人經理人董監事遴聘要點』遴聘國營事業負責人、經理人時，由主管機關與負責人、經理人訂定委任契約明定之。」據此以論，抗告人之副總經理職務，係由相對人聘任；總經理或理事主席職務，則係財政部依一定程序甄選提報人選由行政院核定後遴聘。前者兩造間存在的是聘任關係，為職位列等規定的適用對象；後者則呈現二面關係，即財政部指派抗告人為總經理、理事主席之委任關係，以及因相對人為法人，無行為實體，須有決定其意思並實行所生之相對人與抗告人為總經理、理事主席間委任關係，既非屬勞動關係，亦非職位列等規定的適用對象，此與司法院釋字第305號解釋所稱公司法第27條政府或法人之股東，當選為董事或監察人，而受政府或法人指定在公司代表政府或法人執行職務之情形不同；且抗告人任上開職位，亦非屬依其他「法律」逕由主管機關任用，定有官等，在公司服務之人員。
㈢經查，本件相對人為國營金融事業機構，並非行政機關，其
係依中國輸出入銀行條例第1條規定而設立之「法人」，惟未明文係「公法人」，且著眼於我國特殊之國際處境，相對人係為與眾多無邦交之國家發生交易便利性考量而設立，為更容易與外國進行交易，避免遭致不必要之干預或減少無謂之疑慮，參照前開規定及說明，自不能以相對人係政府出資、非以營利為目的、負政策任務，即認其係屬公法人。抗告人自92年11月25日至97年8月31日擔任相對人副總經理，係由財政部依金融事業人事管理準則第7條前段規定遴選核定；其自97年9月1日至102年6月30日間擔任相對人之總經理，並自102年7月1日至104年6月25日接任相對人之理事主席，則係由財政部依同規定遴報行政院核定，均非依據公務人員任用法或其他法律任用，未經銓敘，並無官等；亦非依公司法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務者，有相對人92年11月19日中輸人字第0920004815號聘函、財政部97年8月28日台財人字第09700423130號函、金融監督管理委員會102年7月17日金管銀國字第10200194590號函、財政部104年6月24日台財庫字第10400607381號函附卷可查（相對人答辯卷第47至51頁），是抗告人並非屬公營事業「依法律任用」之人員，其與所任職之相對人間，僅存在私法上之契約關係，故抗告人就請求相對人補辦核認其受領者為退休金並同意其辦理優存之請求，此項因財產上給付所發生之爭執核屬私權爭執。準此，相對人作成系爭函發給離職給與2,662,160元，惟未同意其辦理優存之行為，非屬相對人本於行政機關地位而對抗告人作成直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分等情，業經原裁定詳述其理由，經核並無不合。抗告意旨仍執前詞，主張本件係屬公法關係，相對人就抗告人請求所為系爭函發給離職給與及未同意其辦理優存屬行政處分云云，容有誤解，尚非足採。綜上，本件抗告人訴請相對人核認其受領者為退休金並同意其辦理優存之請求，純屬私法上之爭議，自應向普通法院起訴請求，行政法院並無受理本件訴訟之權限。是原裁定將之移送於相對人主營業所所在地有受理訴訟權限之管轄法院即臺北地院審理，揆諸前揭說明，並無違誤。抗告意旨難認為有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
書記官 蔡 宜 婷