最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第311號抗 告 人 陳俞志上列抗告人因與相對人內政部間其他請求事件，對於中華民國110年9月16日臺北高等行政法院110年度訴更一字第30號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人與大陸地區人民包桂玉無婚姻關係，兩人育有一名未成年子女（即陳熙淳，民國000年0月00日生），抗告人於101年3月5日認領該未成年子女，並於102年2月18日約定由抗告人行使負擔未成年子女權利義務，抗告人因多次代包桂玉申請來臺探親，遭受阻擾，乃提起行政訴訟，前經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第426號裁定移送於臺灣臺中地方法院，抗告人提起抗告，經本院109年度抗字第438號裁定廢棄發回後，原審受命法官於110年9月15日準備程序期日行使闡明權，經抗告人變更聲明為：㈠確認陳熙淳於公法上探視權之法律關係與保障存在。㈡確認陳熙淳與包桂玉於公法上之法律關係與保障存在。㈢確認陳熙淳與包桂玉之家庭團聚權利不受行政機關侵害、剝奪及差別對待。㈣確認相對人如抗告人110年9月15日簡報第45頁所為（內容為：維護親子團聚 內政部鬆綁陸配離婚後留臺規定http://www.immigration.gov.tw/5385/7229/7238/201391/發布日期：0000-00-00「為保障臺灣地區兒少之最佳利益，並利陸配親子團聚，內政部修法自本（10）月10日起，鬆綁陸配居留規定，使陸配離婚後如對未成年親生子女有扶養事實或會面交往者，亦可繼續留臺照顧子女；此外，針對喪偶未再婚的陸配，申請定居的年限也由長期居留連續4年縮短為連續2年，以衡平陸配、外配在臺權益。內政部表示，修法前，大陸配偶離婚後如無法取得在臺設有戶籍未成年親生子女之監護權，即無法繼續在臺居留。為利親子團聚，內政部修正『大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法』部分條文，予以鬆綁，陸配若於離婚後，對子女有扶養事實或會面交往，或遭強制出境將造成子女重大且難以回復損害之虞，將不會被廢止居留許可，仍可繼續留臺照顧未成年子女，以符合國際人權公約精神及兼顧兒童最佳權益。……」）之處分違法。㈤確認民法第103條、第1086條於大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第6條第1項第1款「臺灣地區配偶或直系血親」之適用。㈥ 相對人應給付抗告人新臺幣（下同）1億6千5百萬元、陳熙淳3千萬元、包桂玉2千萬元、陳丁財、蔡春美1千5百萬元；抗告人復表示上開聲明㈠至㈤為確認訴訟，聲明㈥為附帶國家賠償訴訟。經原審110年度訴更一字第30號裁定（下稱原裁定）駁回後，抗告人不服，提起抗告。
三、原裁定略以：抗告人表示其聲明㈠至㈤是提起確認訴訟，然其聲明㈠至㈢及㈤訴請確認的事項，並非其與相對人間有何具體的公法上法律關係成立與否或存在與否的爭議，亦無涉相對人作成何一行政處分有無效或違法的爭議，與確認訴訟的訴訟要件顯有未符，難認合法；聲明㈣所訴請確認的程序標的，是相對人就「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」之修正所發布的新聞稿，僅是就法令修正所為的事實敘述及理由說明，未對外產生何法律效果，並非行政處分，抗告人訴請確認違法，亦不合法；聲明㈥請求相對人負損害賠償責任部分，是基於國家賠償法等規定為主張，性質上屬依行政訴訟法第7條規定合併請求的損害賠償，惟抗告人提起的確認訴訟均不合法，其附帶提起國家賠償之訴部分，亦失所附麗，應併予駁回等語。
四、抗告意旨略以：原審未善盡闡明權與依職權調查事實關係，逕以主觀意識裁定駁回抗告人之訴，有怠職便宜行事之嫌，倘承審法官主觀認為抗告人之訴不合法，應行使闡明權諭知可行轉換類型，若連法官皆不知有無其他最適司法救濟途徑以資權利保護，則確認訴訟為體制內僅存司法救濟可行類型。於權責機關及政府官方網站公告，倘含有權責機關作成之「決定」與已實行或即將實行之「措施」而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並依一般性特徵可得確定範圍，則抗告人確信其為行政處分（一般處分），並受有侵害之權利保護必要，提起確認違法訴訟，於法並無不合。人民基於法律親權和家庭團聚保障之防禦功能，而請求法院判決確認行政機關枉法不當侵害和限縮，不應排除司法救濟可能，有兒童權利公約及其施行法、政府機關網站資料及司法院釋字第742號解釋之許宗力大法官協同意見書、羅昌發大法官協同意見書及湯德宗大法官部分協同意見書等可憑等語。
五、本院查：㈠行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列
各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」同法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種，故得作為行政訴訟確認訴訟對象必為「行政處分」或「公法上法律關係」。而所稱「行政處分」，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所稱「公法上法律關係」，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。
㈡又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或
其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。惟行政訴訟法第7條規定提起行政訴訟，得於同一程序中，「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。
㈢經查，依抗告人於原審表明其訴之聲明㈠至㈢及㈤之內容，顯非
請求確認行政處分無效或確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分違法之訴訟類型，亦非其與相關人間有何具體公法上法律關係成立與否或存在與否的爭議。而抗告人於上開聲明所主張之相對人應作成諸多符合兒童權利公約及其施行法之決定及措施等情，核屬人民對於行政興革之建議或行政違失之舉發或行政上權益之維護等事項，原得依法向主管機關陳情（行政程序法第168條規定參照），亦非其與相對人間有何具體公法上法律關係成立或存在與否之爭議。至抗告人訴之聲明㈣所訴請確認之程序標的，為相對人發布之新聞稿，僅是就法令修正所為的事實敘述及理由說明，未對外產生何法律效果，並非行政處分。依上述規定及說明，抗告人在原審訴之聲明㈠至㈤之訴訟，非屬得提起確認訴訟請求確認之對象，其起訴為不備要件，且其情形無從補正，應予駁回，則其訴之聲明㈥合併請求損害賠償，亦不備起訴要件，應併予駁回。是原裁定駁回抗告人之訴，核無違誤。抗告意旨雖主張：原審未善盡闡明權與依職權調查事實關係云云，然依原審110年9月15日準備程序筆錄已清楚記載：「（法官）訴之聲明？（提示、闡明行政訴訟各類型、意涵、相關規定並告要旨）（原告［即抗告人，下同］）聲明修改如下：……」「（法官）聲明的第1至5點是提起確認訴訟？第6點是附帶的國家賠償訴訟？（提示、闡明行政訴訟各類型、意涵、相關規定並告要旨）（原告）是的。」等情明確（原審卷第48至50頁），堪認原審受命法官已對於訴訟類型、意涵及相關規定向抗告人為闡明，並經抗告人確認其聲明內容與訴訟類型在案，是抗告人上述主張，並無理由。從而，抗告意旨猶執其個人主觀之見解，指摘原裁定違誤，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 4 日
書記官 莊 子 誼