最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第318號抗 告 人 黃金姒(被選定人)
李嘉明(被選定人)
張文娟(被選定人)
蔡鈴木(被選定人)
廖翁連鴦(被選定人)上列抗告人因與相對人內政部等間聲請暫時停止都市計畫之適用事件，對於中華民國110年8月23日臺北高等行政法院109年度都全字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、事實經過：㈠相對人新北市政府(即改制前臺北縣政府)分別於民國87年1月
12日與同年3月27日發布實施「變更泰山都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)主要計畫」案(下稱87年泰山主要計畫案)及「變更新莊都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)主要計畫」案(與87年泰山主要計畫案合稱87年泰山、新莊主要計畫案)，並循上開主要計畫案辦理細部計畫之擬定，於91年12月31日發布實施「擬定泰山都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)細部計畫」案(下稱91年泰山細部計畫案)、「擬定新莊都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)細部計畫」案(與91年泰山細部計畫案合稱91年泰山、新莊細部計畫案)，開啟塭仔圳地區之整體開發。
㈡相對人新北市政府復於94年12月26日發布實施「變更泰山都
市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)細部計畫(土地使用分區管制要點專案通盤檢討)」案、「變更新莊都市計畫(塭仔圳地區)(三期防洪拆遷安置方案)細部計畫(土地使用分區管制要點專案通盤檢討)」案，據以辦理「新莊、泰山塭仔圳地區市地重劃區規劃暨分區工程基本設計原則」，作為市政建設之依據。由於87年泰山、新莊主要計畫案劃設工業區之安置目的已不存在，配合新北市整體工業發展布局、實際發展之需要及國家重大交通建設，相對人新北市政府遂自98年起依行為時(下同)都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法等規定，辦理泰山、新莊塭仔圳地區之都市計畫通盤檢討，嗣經新北市都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會二級審議通過後，相對人內政部乃於109年7月15日、同年月27日分別以台內營字第1090811336號函及台內營字第1090811804號函核定「變更新莊都市計畫(塭仔圳地區)主要計畫(第一次通盤檢討)案」(下稱109年新莊主要計畫通盤檢討案)、「變更泰山都市計畫(塭仔圳地區)主要計畫(第一次通盤檢討)案」(與109年新莊主要計畫通盤檢討案合稱109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案)，並於109年8月4日發布實施。
㈢相對人新北市政府依109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案之
內容，擬定細部計畫之變更案，並於109年8月3日核定公告「變更新莊都市計畫(塭仔圳地區)細部計畫(第一次通盤檢討)案」(下稱109年新莊細部計畫通盤檢討案)及「變更泰山都市計畫(塭仔圳地區)細部計畫(第一次通盤檢討)案」(與109年新莊細部計畫通盤檢討案合稱109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案)，並於109年8月5日實施。抗告人認為109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案與109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案(下合稱系爭都市計畫)內容關於道路調整部分，以及109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案內容關於容積率部分均違法，除向臺北高等行政法院(下稱原審)訴請宣告系爭都市計畫無效(原審109年度都訴字第1號都市計畫事件)外，並以身爲被選定人聲請本件暫時停止適用系爭都市計畫，聲明：⒈109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案關於道路調整部分暫時停止適用。⒉109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案關於道路調整及容積部分暫時停止適用。經原審109年度都全字第1號裁定(下稱原裁定)駁回抗告人在原審之聲請，抗告人遂提起本件抗告。
三、原裁定以：㈠關於原裁定附表二、三之選定人，其中附表二編號7之選定人
林慶豊，於聲請前之108年12月27日已死亡，有其個人基本資料查詢結果表附卷可稽，此部分聲請為不合法。又附表三及附表二除編號7以外之選定人，或未見釋明其為系爭都市計畫區域範圍內之土地或建物所有權人，或實非系爭都市計畫區域範圍內之土地或建物所有權人，尚難認其等為權利或法律上利益受系爭都市計畫之直接侵害，或因適用而損害，或在可預見之時間內將受損害，而享有訴權之適格當事人，以上聲請，應予駁回。
㈡關於含抗告人之原裁定附表一選定人：
⒈關於容積率部分：相對人內政部於核定109年泰山、新莊主要
計畫通盤檢討案時，依據新北市土地使用查詢與管理系統套繪活動斷層分布情形，發現本計畫區西側有山腳斷層經過，因此將之發展定位為「中、低密度住宅發展型態」為主，從而揭示泰山及新莊塭仔圳細部計畫重劃區之住宅區(第三種住宅區)之容積率為210%，以提升都市地區之土地防洪管理效能與調適能力，及強化緊急應變及防災能力。原則上所有由「農業區」變更為「都市發展用地」之土地所有權人對於因其生活需求之公用設備及道路交通系統之開發，皆應參與市地重劃共同負擔，以符合公平性。故91年泰山、新莊細部計畫案中將其劃為第一種住宅區而排除於市地重劃範圍。惟其亦享受市地重劃後道路及公共設施開發成果，且為保障其進出亦需要留設通路，復為強化計畫區內防救災能力，以避免或減少地震災害之發生，於87年泰山、新莊主要計畫案及109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案中有關土地管制規範中揭示，「對於計畫區內既有合法密集聚落，於細部計畫時，應考量計畫執行之可行性與公平性，對於排除重劃範圍者訂定差別容積管制或整合開發誘因。」以作為細部計畫在訂定土地使用分區管制要點之參據。相對人新北市政府循此以排除重劃及訂定不同程度之差別容積，劃設不同住宅區等級。面積達一定規模者，則維持現行計畫開發強度(即容積率140%)，免繳代金。容積率之確定，係在就建築基地有申請建築時始能發生，本件抗告人尚未就其所有土地申請建築，關於爭執的容積率問題，未就有何為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，而有暫時停止適用系爭都市計畫必要為釋明，所為聲請，難認有據。
⒉關於調整道路部分：
⑴109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案，是為配合「臺灣桃園
機場聯外捷運計畫」及「五股泰山捷運計畫」等重大交通建設需要而辦理變更，以符合土地使用需求，並配合新北市工業發展政策佈局、捷運新莊線輔大站週邊、塭仔圳地區、三重果菜市場都市更新規劃案及新莊、泰山塭仔圳市地重劃區規劃暨分區工程基本設計原則之需求，其中關於交通系統計畫，以特2號道路(65號道路)、一省道(中正路)、二省道(新北大道)為道路系統架構，另規劃30公尺區內環道4-3道路及4-2道路，作為新莊、泰山塭仔圳地區二區聯繫通路，後續並依地區運輸發展需求，配合道路路網服務功能，布設計畫區內道路、主要計畫道路，另配合捷運系統於新北大道兩側，劃設交通用地及捷運系統用地，109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案承此調整，以作為執行都市計畫之依據。系爭都市計畫關於道路調整部分，即使影響抗告人個人通行之便利性，核係反射利益，尚難認抗告人之權利或法律上利益有何因系爭都市計畫而受損害，自與抗告人之應具備主觀權利保護要件有間。
⑵109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案變更，為配合各項公共
工程，依地區運輸發展需求及路網服務功能，規劃調整道路，計畫範圍面積各達200多公頃。縱有抗告人所稱調整計畫道路並調整部分現有道路之土地使用分區(新莊路、福營路)乙節，乃為確保既有合法密集聚落(福營路社區)居住權益，以及考量未來合併開發可能性，就部分現有道路為調整並規劃計畫道路。就此道路調整以利益衡量觀察，繼續適用系爭都市計畫之利益，明顯大於暫時停止適用之利益。
⑶抗告人所稱三泰路、三和路、新莊路、福營路及新樹路等滅
路問題，其中，原審卷(一)第593頁經輔仁大學之「三泰路」部分，並非系爭都市計畫範圍，有109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案圖2944、圖幅接合暨變更位置示意圖等件在卷足憑；抗告人主張原審卷㈠第571頁「三泰路」與中正路相接部分、原審卷㈠第571頁「三和路」、原審卷㈠第567頁「新樹路」、原審卷㈡第333頁「三泰路」部分，係位於「新莊塭仔圳地區」都市計畫範圍內，而屬現有道路，並非系爭都市計畫道路，有109年新莊細部計畫通盤檢討案圖3043、2943、2942。抗告人主張原審卷㈠第406頁「新莊路」、「福營路」部分，未見釋明其為上開現有道路土地之所有權人，自均難執為有利抗告人之認定。
四、抗告意旨略謂：㈠本市地重劃案應整個撤銷，重新公告施行，不會影響整個都
市計畫。只要提高容積率及建蔽率恢復為住三或回復為62年容積率及建蔽率，與保留新樹路、新莊路、福營路、三泰路、三和路，並不會損害到任何人。泰山山腳斷層相隔抗告人3至4公里，斷層上尚有12樓大樓，容積率360%至480%，相對人卻錯誤規定新莊合法房屋容積率115%。
㈡抗告人透天屋自57年禁建前就是建地，從不是農業區。自81
年區段徵收至90年市地重劃都是商三，容積率440%。相對人降至115%即是1樓，3樓透天厝變1樓廁所，像南亞新村1樓6坪無法住人，建商不願重建，足證相對人對容積率規定嚴重錯誤。相對人不應訂立差別容積強搶人民45%代金。以上原裁定認定錯誤。都市市中心住宅區規定為1樓115%容積率，此規定人民已無法生存，符合行政訴訟法第237條之30規定，應予保全。
㈢相對人無故滅5條路，市地重劃後不僅沒增加還減少公共設施
，使公車改道，救護車、消防車都進不來，生命與財產受危險，當地居民每天都在繞路，新莊路及三泰路上數十戶門口沒路，無法通行居住，也會使抗告人店面消失、同時影響未來臨路退縮，不是無受損害，違背憲法第15條及都市計畫法。原裁定錯誤認知三泰路部分變更為商二，三泰路0-00號住一居民門口將沒路，非原裁定所認定非都市計畫範圍。劉嘉鵬、劉嘉燦、劉世仁等就是○○路000巷0號及0號屋主。又本案道路一旦消滅變住三標售出去，就無法回復，抗告人之請求乃為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，有現實上之必要，無法待本案行政爭訟程序終結處理，無路可通行乃急迫且不可回復，符合行政訴訟法第237條之30規定，應予保全。系爭土地固排除在市地重劃之列，然依司法院釋字第40
0、774號解釋，系爭都市計畫道路消滅已侵害抗告人之財產權及居住權，更使得抗告人土地價值將嚴重貶損，抗告人自行依法提起行政訴訟請求救濟及保全。相對人一開始所提供資訊無法讓抗告人知道自己土地前道路會被滅，亦從未讓抗告人有機會表示意見，有違行政程序法第5條規定。且部分抗告人的房屋將被拆除，具急迫及不可回復性，並致抗告人無法生存，原裁定嚴重錯誤。
五、本院查：㈠行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體
或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」而立法者考量都市計畫之適用或執行，可能對人民、地方自治團體或其他公法人之權利或公益造成之重大損害或急迫危險，未能即時受本案判決予以防止，故在行政法院審理都市計畫審查程序事件之本案判決前，訂定暫時權利保護制度，於同法第237條之30第1項規定：「於爭執之都市計畫，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請管轄本案之行政法院暫時停止適用或執行，或為其他必要之處置。」又依行政訴訟法第237條之30第2項規定準用同法第295條至第297條、第298條第3項、第4項、第301條及第303條之規定可知，此一專門適用於都市計畫之保全程序，性質上屬定暫時狀態之假處分，且依所準用之第301條規定：「關於假處分之請求及原因，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。」可知，聲請人就其所為之請求(即爭執之都市計畫)及原因(即為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有定暫時狀態之必要)，必須提出可供法院即時調查之證據以為釋明。如未能加以釋明，其聲請自難准許。
㈡都市計畫保全程序制度之目的，既在為防止發生重大之損害
或避免急迫之危險而有必要時，定本案訴訟終結前之暫時狀態，則行政法院對聲請事件的事實為概括審查，認大致可信後，應自法律觀點，就本案勝訴可能性予以審查。如審查結果預期本案為不合法或無理由時，即無許假處分之必要；反之，如審查結果預期本案為合法且有理由時，即本案勝訴之可能性較高，且有假處分之原因時，為顧及有利於聲請人之本案裁判之效力及可實現性，而暫時之規制已不可拖延時，即得作成定暫時狀態之處分。但如個案之特別原因，例如必須經過繁瑣的證據調查，始得認定與聲請事件相關之本案勝訴可能性時，則准許假處分所致生之利益與該利益之輕重程度之間的利益衡量，即為重要考量因素，此際應比較未作成假處分但本案可能勝訴之結果，及作成假處分但本案可能敗訴之不利益，作成假處分之理由應明顯超越不作成假處分之利益時，始得作成假處分。
㈢抗告人認為系爭都市計畫內容關於道路調整部分，以及109年
泰山、新莊細部計畫通盤檢討案內容關於容積率部分均違法，向原審訴請宣告系爭都市計畫無效(原審109年度都訴字第1號都市計畫事件)，並以身爲被選定人聲請本件暫時停止適用系爭都市計畫，聲明：⑴109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案關於道路調整部分暫時停止適用。⑵109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案關於道路調整及容積部分暫時停止適用。惟查，泰山、新莊塭仔圳地區都市計畫之開發方式，自87年發布實施之主要計畫以來即採市地重劃方式，並開放民間辦理市地重劃，惟因多年來此6大分區38單元，僅有3處完成重劃開發，故於109年新莊主要計畫通盤檢討案，取消開發單元，以大分區方式辦理開發，將原計畫：「以市地重劃辦理，並另行擬定細部計畫(含配置適當公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫)」變更爲：「本計畫原則以公辦市地重劃方式辦理……」並擬定：「新莊、泰山都市計畫(塭仔圳地區)合法密集建築物排除公辦市地重劃範圍處理原則」且於第8節之土地使用分區管制，就管制方式、管制內容及容積獎勵訂定指導原則，其中第2項管制內容第3點載明：「對於計畫區內既有合法密集聚落，於細部計畫時，應考量計畫執行之可行性與公平性，對於排除重劃範圍者訂定差別容積管制或整合開發誘因。」而自91年泰山、新莊細部計畫案將得自由選擇是否參與市地重劃之第一種住宅區排除於市地重劃範圍外之後，本件109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案依循上述主要計畫之指導原則，以排除重劃及訂定不同程度之差別容積之方式，劃設不同住宅區等級，將原「第一種住宅區」規定應依都市更新條例相關規定辦理開發，其容積率不得大於140%之規定，修正為：三種容積率，即衡酌住宅區（第一種住宅區及第二種住宅區）與商業區（附）皆享有重劃後之公共設施服務，而依有無分擔重劃區負擔，實施不同「差別容積」制度，分別為：⑴申請建築時，無折繳代金者，容積率115%；⑵申請建築時，繳交申請基地面積17.5%土地以代金方式折繳，或依都市更新條例相關規定申請建築；或依「都市危險及老舊建築物加速重建條例」或「新北市政府執行舊市區小建築基地合併整體開發處理原則」或「新北市政府處理防災型建築加速改善要點」相關規定申請建築且申請基地面積達500㎡以上者，容積率140%；⑶申請建築時，繳交申請基地面積45%土地以代金方式折繳，其容積率比照參與市地重劃之「第三種住宅區」為210%，以上有各該計畫書節錄影本附原審及本院卷可憑。而抗告人所有之土地及建物則位在排除市地重劃範圍等情，亦爲抗告人於抗告狀所自陳。至於抗告人所稱會遭滅路之新樹路、新莊路、福營路、三泰路、三和路等，則因各該道路坐落之不同路段，或非在系爭都市計畫範圍，或非計畫道路而是現有道路，或係納入第一種住宅區供排除市地重劃範圍之密集聚落改建之需求，且凡未於系爭都市計畫指明變更部分，均應以原計畫爲準，是上述5條道路紋理走向及受系爭都市計畫或市地重劃之影響，情況顯不一致。而以上差別容積及5條道路之爭議，事涉全部市地重劃之執行，及其與系爭都市計畫範圍內諸如未參加重劃之第一種住宅區範圍內土地、建物、道路間彼此銜接等相對應關係之釐清，然此各情僅憑抗告人所述情形，尚不足認定其聲請暫時停止適用系爭都市計畫關於如其聲明所示之容積及道路調整部分，合法性顯有疑義，而是尚待繁瑣的證據調查，始得認定與聲請事件相關之本案勝訴可能。是以衡量抗告人所有土地及建物目前係排除在市地重劃之外，其受容積管制及市地重劃後道路調整通行習慣之改變，尚非立即明顯，如其本案勝訴，非無調整回復之可能，此外，抗告人既未在市地重劃範圍內，復未釋明有受上述容積及道路調整計畫之急迫危險及不可回復之損害，則尚無明顯之理由足以認定有暫停適用系爭都市計畫如抗告人聲明所示之必要，依前述規定及說明，即與行政訴訟法第237條之30第1項規定定暫時狀態假處分要件不符。抗告人主張其透天屋自57年禁建前就是建地而非農業區，且自81年區段徵收至90年市地重劃都是商三，容積率440%。相對人降至115%只能蓋1樓，本件若未回復為62年容積率及建蔽率，或比照如鄰近地區大樓之容積率360%至480%，且不繳代金僅有115%容積率，將侵害抗告人之權利，而須於本案判決前，先暫停適用109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案關於道路調整部分及109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案關於道路調整及容積部分之適用，尚非可採。
㈣末按行政機關如已依據爭執之都市計畫爲基礎，作成行政處
分或其他措施，而當事人認爲該處分同時違法並侵害其權利時，則因依上開規定所爲准許之假處分，僅能暫時停止都市計畫的適用或執行，其效力向後，不能溯及影響原已生效之都市計畫，故依據原已生效之都市計畫作成之行政處分或措施，其效力不受依上開規定而獲准之假處分之影響。故當事人如欲藉由對該行政處分基礎之都市計畫之假處分阻擋該行政處分之效力，並無意義。因此，如抗告人想要防免之損害係來自都市計畫實施後之各執行措施，應視該措施之性質屬行政處分與否，分別適用行政訴訟法第116條或第298條規定尋求暫時權利保護，至於在各該聲請程序中可以或甚至必要就所依據之都市計畫為附帶審查，則屬另一問題。經查，抗告人自陳其土地建物均在市地重劃外，而市地重劃乃系爭都市計畫所定開發方式，倘若相對人已依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，通知市地重劃案之地上物所有人或併通知抗告人自動搬遷，則抗告人如有不服，如前所述，並非透過暫停適用如其聲明所示之系爭都市計畫所得保全，故抗告人以部分抗告人有收到市地重劃拆遷通知爲由，主張本件有假處分之必要，亦無可取。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
書記官 劉 柏 君