最 高 行 政 法 院 裁 定
110年度抗字第329、330號抗 告 人 台灣退役軍人自強工程總隊代 表 人 游正文訴訟代理人 陳筱屏 律師上列抗告人因與相對人第三作戰區指揮部間有關國防事務事件，對於中華民國110年10月21日臺北高等行政法院109年度訴字第1390號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人前於民國108年10月18日發函請相對人核准其自108年10月20日起至118年10月19日止在屬於重要軍事設施管制區之禁建、限建地區（下稱軍事管制禁限建地區）之桃園市○○區○○○段海湖小段00-00地號附近海岸土地（下稱系爭土地一），實施測繪、攝影、複測、鑑界及漥地土方填高整地工程。嗣經相對人以108年12月9日陸六軍作字第1080016819號函（下稱108年12月9日函）復抗告人其所詢00-00地號土地，屬「小古山砲陣地」禁、限建管制範圍，限建管制不得超過3.07公尺等情。其後，抗告人再於108年12月18日發函請相對人核准其自108年12月20日起至125年12月19日止，在位於軍事管制禁限建地區之桃園市○○區○○○段後ＯＯ小段1-1、1-
2、1-3、1-4、1-12、1-14、1-15、1-16、1-17、1-18、1-1
9、1-20、1-21、1-22、1-23、1-24、1-25、1-41、1-43、1-47、1-51、2、2-1、2-2、2-3、3、3-1、3-2、3-3、3-4、5-5、11-5、11-9地號等33筆土地及新北市○○區○○○段ＯＯ小段1642-2、1642-4、1642-5、1642-6、1642-7、1642-8地號等6筆土地（以下合稱系爭土地二）上實施上開整地工程。嗣經相對人以109年1月7日陸六軍作字第1090000206號函（下稱109年1月7日函）復抗告人其所詢系爭土地二，係位在相對人重要軍事設施管制區進場面範圍內，除ＯＯＯ段ＯＯＯ小段0-00地號土地限建4.54公尺，餘ＯＯＯ段ＯＯＯ小段0-0地號等38筆土地均屬禁建範圍等情。抗告人再於109年2月27日檢附「桃園市ＯＯ基地整地排水工程」施工圖說等資料，發函向相對人說明其整地工程不影響國防安全，請相對人存查惠復。嗣經相對人以109年3月13日陸六軍作字第1090003121號函（下稱109年3月13日函）復准予核備，並請抗告人確依規範之限建高度下執行填高整地工程等情。嗣因相對人所屬人員定期巡管時，察覺抗告人執109年1月7日函作為施工依據，遂以109年4月1日陸六軍作字第1090004111號函通知抗告人略以：「……二、本部係依『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建範圍劃定、公告及管制作業規定（下稱管制作業規定）』及『要塞堡壘地帶法』公告之第三條要塞堡壘地帶實施審查，函詢相關土地是否涉及本部列管重要軍事設施管制區禁、限建範圍或要塞堡壘地帶，提供縣（市）政府審查工程計畫是否符合規定之參據，無同意施工權責，合先敘明。三、查貴隊雖屬退輔會輔導單位，惟非屬公務部門機構，本部無法直接受理查詢業務，故註銷本部日前函復108年12月9日陸六軍作字第1080016819號、109年1月7日陸六軍作字第1090000206號、109年3月13日陸六軍作字第1090003121號等文件，以維規範及作業紀律。……」等語（下稱系爭函文，即抗告人所指「原處分」）。抗告人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及系爭函文，並為訴之追加，經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第1390號裁定（下稱原裁定）將抗告人之訴及追加之訴均駁回，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、原裁定以：重要軍事設施管制區內有關土地使用及禁限建範圍內建築之各類申請案件，均應向地方政府主管機關提出申請，由地方政府主管機關為准駁之決定，故地方政府主管機關始為權責機關，相對人並無就此等案件為准駁之權限。本件相對人所為108年12月9日函、109年1月7日函僅為觀念通知，並非行政處分。而相對人109年3月13日函只是表明相對人已知悉抗告人109年2月27日函所載前述相關作業事宜之事，並請抗告人確實遵守法令規定執行，並未有何准駁之意思表示，亦屬觀念通知。則相對人系爭函文雖然記載「註銷」108年12月9日函、109年1月7日函及109年3月13日函等文字，亦不生撤銷或廢止行政處分之效力。況且，細繹系爭函文之記載，相對人僅是在表明其並無同意施工與否權責之事實，及說明其「註銷」108年12月9日函、109年1月7日函及109年3月13日函之理由，是系爭函文核其性質，應屬觀念通知，並非行政處分甚明。抗告人就屬觀念通知之系爭函文提起撤銷訴訟，其訴有不備要件情事，且無從補正，應予駁回等由，駁回抗告人之訴。抗告人備位聲明部分，性質上屬於訴之追加，此部分業據相對人於原審言詞辯論期日當庭表示不同意抗告人追加。審酌抗告人起訴部分並不合法，應裁定駁回，且上揭訴之追加將延宕訴訟之終結，顯非適當。此外，本件查無行政訴訟法第111條第3項所列應予准許追加之情形，是抗告人所為訴之追加，自難認為合法等由，駁回抗告人追加之訴。
四、抗告意旨略謂：㈠依管制作業規定第3項規定，管制單位就人員、物品於限制時間内入出軍事管制區，具有許可權限。相對人以108年12月9日函、109年1月7日函許可抗告人之人員、物品於前述時間内入出該特定之軍事管制區進行前述工程作業，顯屬對外直接產生法律效果之行政處分，非僅是單純事實之敘述或理由之說明。國防部訴願審議會係認定109年3月13日函及系爭函文均屬行政處分，始受理並作出駁回決定，況相對人於訴願階段，亦明確答辯109年3月13日函為行政處分。況由系爭函文說明四，可知相對人除繼續許可抗告人相關人員、物品於特定時間内進出軍事管制區進行相關作業，更課予抗告人拆除告示牌之作為義務，益證系爭函文確屬行政處分，而非觀念通知甚明。此外，臺灣桃園地方檢察署109年度偵字第27096號不起訴處分（下稱另案刑事不起訴處分）亦以相對人108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函，認定相對人已核准抗告人本案整地工程，並認為系爭函文有註銷前揭3函文核准之效果，足證前揭4函文均為行政處分。㈡抗告人先、備位聲明主要爭點均為相對人108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函是否係違法行政處分、系爭函文是否有違反信賴保護原則而屬違法，抗告人是否有信賴不值得保護情形，非無共同性。且抗告人對相對人請求利益之主張在社會生活上又可認為彼此間互為關連，抗告人援用原請求之訴訟資料及證據，就證據利用言，於審理繼續進行在相當程度範圍内顯具有同一性或一體性，另依訴訟經濟言，更有藉同一訴訟程序一次解決本案行政處分所涉相關紛爭之情形。是以，抗告人變更追加備位聲明，與原起訴請求先位聲明，請求之基礎事實同一，自有行政訴訟法第111條第3項第2款之適用，應准許本案變更追加備位聲明等語。
五、本院查：㈠關於本訴部分：⒈按提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提，此觀行政訴
訟法第4條第1項規定即明。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並未對外發生任何法律上之規制效果，自非行政處分。人民如對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件，且其情形不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回。
⒉次按國家安全法第5條第1項至第3項規定：「（第1項）為確
保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。（第2項）人民入出前項管制區，應向該管機關申請許可。（第3項）第一項之管制區，為軍事所必需者，得實施限建、禁建；其範圍，由國防部會同內政部及有關機關定之。」依同法第10條授權訂定之國家安全法施行細則第33條規定：「本法第5條第1項所定重要軍事設施管制區，由國防部會同內政部根據軍事設施安全需要，就重要軍事設施所在地及其週邊地區劃定公告之。」第36條規定：「為避免變更地形、地貌、妨害作戰效能或重要軍事設施安全，得由國防部會同內政部及有關機關在管制區內指定一定範圍實施禁建、限建。」第41條規定：「重要軍事設施管制區之禁建，係指禁止一切建築物之建造、各種堆積物之堆置或架空線路之架設；限建，係指限制原有建築物之增建、改建或限制建築物、堆積物或架空線路之高度或面積。」第43條規定：
「直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關受理於禁建、限建範圍內之建築執照申請時，應先徵得該管軍事或警察機關同意後，始得核發執照。但原有建築物依原面積及高度改建或修建者不在此限。」準此，為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，另由國防部會同內政部及有關機關在管制區內指定一定範圍實施禁建、限建。於禁建、限建範圍內申請建築執照，係由直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關受理，經該管軍事或警察機關同意後，始得核發執照。
⒊為確保國防與軍事設施安全，並維護山地治安，律定海岸山
地及重要軍事設施管制區與禁建限建範圍劃定作業程序、管制事項、管制權責及人民申請於該管制範圍內變更地形、地貌工程或建築案件之作業，依國家安全法第5條及其施行細則第25、26、29、30、33、34、36、37、38、39、40、41、
42、43、48條及海岸巡防法第2條規定訂定之管制作業規定第10點第1項規定：「管制區範圍內土地使用及禁、限建範圍建築申請：管制區內各類申請案件，應按管制地區有關法令檢附完備書件，向地方政府主管機關提出申請，各地方政府主管機關於受理後，依據管制區設管單位所提供之資料，審理申請案件，並於符合限制事項及限建高度原則下，逕行核定並副知設管單位備查，但申請案件若有疑慮致無法判定是否將影響軍事設施功能時，則由地方政府主管建築機關函請各作戰區（或設管單位）辦理會勘同意後，再行核准。」可知，管制區內各類申請案件，應按管制地區有關法令檢附完備書件，向地方政府主管機關提出申請，由地方政府主管機關審查後，決定是否核定或核准。管制區設管單位僅負責提供地方政府主管機關資料及辦理會勘同意，並無准駁之權限。
⒋查系爭土地一、二均位在重要軍事設施管制區內，系爭土地
一、二之使用及禁、限建範圍建築各類申請案件，應向地方政府主管機關提出，相對人並無准駁之權限。抗告人於108年10月18日、108年12月18日先後發函請相對人核准其自108年10月20日起至118年10月19日止以及自108年12月20日起至125年12月19日止，分別在系爭土地一、二，實施測繪、攝影、複測、鑑界及漥地土方填高整地工程，相對人以108年12月9日函及109年1月7日函回復之內容，僅係說明系爭土地
一、二位在禁建管制範圍內及限建之高度，屬單純的說明及觀念通知，並未對外直接發生法律效果，自非行政處分。又抗告人於109年2月27日檢附「桃園市ＯＯ基地整地排水工程」施工圖說等資料，發函向相對人說明其整地工程不影響國防安全，請存查惠復等等，並非請求相對人作成何種准駁決定，相對人109年3月13日函亦未有何准駁之意思表示，並未因此而對抗告人發生任何法律效果，自非行政處分。則相對人108年12月9日函、109年1月7日函及109年3月13日函均非行政處分，系爭函文雖然記載「註銷」等文字，亦不發生任何法律效果，核非行政處分。至訴願決定及另案刑事不起訴處分對上開函文之性質如何認定，不能拘束本院。從而，原審以抗告人對於性質上非屬行政處分之系爭函文提起撤銷訴訟，屬起訴不備要件，且其情形不能補正，而以原裁定予以駁回，經核於法並無違誤。
㈡關於追加之訴部分：⒈按行政訴訟法第111條第1項、第3項規定：「訴狀送達後，原
告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。
五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」所謂訴之追加，係指於起訴後，提起新訴以合併於原有之訴，即於起訴之當事人、訴訟標的及訴之聲明之外，另增加當事人、訴訟標的及訴之聲明之謂。而追加之訴，除有行政訴訟法第111條第3項各款規定情事，或經對造同意，或行政法院認為適當，否則其追加之訴即不應准許。
⒉經查，抗告人於原審準備程序終結後，始於言詞辯論期日追
加備位訴之聲明：「被告（即相對人）應給付原告（即抗告人）新臺幣1,019萬4,976元整。」依前開規定及說明，應為訴之追加，核非屬訴訟標的之請求有變更之情形，故抗告意旨主張有行政訴訟法第111條第3項第2款之適用云云，並無可採。原裁定就此論明：抗告人追加備位聲明，業據相對人於110年9月23日言詞辯論期日當庭表示不同意。審酌抗告人起訴部分並不合法，應裁定駁回，且上揭訴之追加將延宕本件訴訟之終結，顯非適當。又抗告人訴之追加，核無行政訴訟法第111條第3項所列各款應予准許追加之情形等情，原審不准許其追加，亦無違誤。
㈢綜上，原裁定駁回抗告人在原審之訴及追加之訴，並無違誤
。抗告意旨仍執其一己主觀見解，指摘原裁定不當，難認其抗告有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 21 日
書記官 林 郁 芳