最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第5號抗 告 人 葉世福上列抗告人因與相對人連江縣政府間陳情事件，對於中華民國109年9月30日臺北高等行政法院109年度訴字第732號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、相對人為辦理坐落連江縣內無主土地公告代管事宜，於民國108年4月22日以府授地字第1080015231號公告（下稱系爭公告）：「主旨﹕公告代管本縣南竿鄉復興段3地號等……共計4,723筆無主土地。依據﹕土地法第57條、第58條暨內政部82年6月18日台內地字第8207629號函、連江縣無主土地代管自治條例第2條。公告事項﹕旨揭地段號土地（詳無主土地公告清冊）業經辦竣地籍測量，前經受理土地總登記期間因無人申請、或經民眾送件申請後依法審查予以駁回、或民眾自行撤回結案，爰依法賡續視為無主土地。公告期間1年（自108年4月22日起至109年4月21日止）。上開無主土地自公告日起，即由連江縣政府代管；於代管期間內，原權利關係人得檢具確實為真且有效之產權憑證，陳明理由向連江縣地政局申請登記；如經公告代管期間屆滿，無人提出異議並申請登記，即依土地法第57條規定登記收歸為國有土地。……另本案無主土地公告代管期間，民眾提出登記申請，有關複丈測量及登記規費應否計收一事，業經107年馬祖地區土地總登記推動小組開會討論後作成決議，均須依『土地複丈費及建築改良物測量費收費標準』規定，每筆計收測量規費，俾維真正所有權人之權益及公平正義。」 抗告人認為系爭公告第五項關於本案無主土地公告代管期間，民眾提出登記申請應每筆計收測量規費部分，為濫用法規命令，分別於108年11月27日（收文日期，原裁定誤載為108年11月26日）及109年1月3日（無收文日期戳）向行政院法規會聲請撤銷並應重新再公告，經行政院分別以108年12月4日院臺規移字第1080104970號移文單（下稱108年12月4日移文單）及109年1月10日院臺規移字第1090080267號移文單（下稱109年1月10日移文單）移由內政部轉請相對人處理，分經相對人以108年12月20日府授地字第1080051179號函（下稱108年12月20日函）及109年2月3日府授地字第1090003048號函（下稱109年2月3日函）回復抗告人，均略以內政部90年1月16日台（90）內地字第8918054號函意旨，未登記土地測量規費係按「土地複丈費及建築改良物測量費收費標準」計徵，該標準則係依據土地法第47條之2規定授權中央地政機關訂定，於法尚無不合。抗告人不服相對人109年2月3日函，提起訴願，經訴願決定機關內政部認為抗告人之訴願書雖僅載不服109年2月3日函，惟相對人係以108年12月20日函復聲請人，嗣以109年2月3日函重申前函意旨，爰認相對人108年12月20日函亦為訴願標的，並經審理後，均決定不受理。抗告人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：不服訴願決定，撤銷系爭公告及請求相對人重行公告，復追加聲明略以請求裁定同意抗告人向相對人所屬地政局申請土地登記。經原裁定駁回，抗告人不服，提起抗告。
三、抗告意旨略謂：依據司法院大法官第1508次會議決議及109年度憲二字第187號，相對人不應收取測量費。相對人於83年時戰地解處，中央政府依據憲法第143條明文賦予相對人還地於民，並由司法院作出院字第1239號、第1359號解釋文，在民法物權編施行前占有不動產，具備該編第769條或第770條之條件，於施行之日起應視為所有人。行政院為研商「解決馬祖地區土地相關問題」，依據司法院解釋召開5次專案會議，依據離島建設條例第9條第6項規定還地於民。行政院108年12月4日及109年1月10日移文單認相對人違背行政程序法第158條第1、2項，令其撤銷，相對人仍濫用法令，濫收人民測量費每筆新臺幣（下同）4千元，抗告揭旨賜予保障人民權利等語。
四、本院查：
（一）行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民所不服者係行政處分，始得循經訴願程序提起行政訴訟法第4條規定之撤銷訴訟。提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，須行政機關就人民之申請有為否准處分或怠為處分情事，始得循經訴願程序提起之。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟。又課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。如非依法申請案件，經行政機關予以駁回，自難認其權利或法律上利益受有損害，而得提起行政訴訟。
（二）本件訴願決定雖認抗告人係以相對人108年12月20日函及109年2月3日函為訴願標的，惟訴願人前於108年11月27日認為系爭公告第五項關於本案無主土地公告代管期間，民眾提出登記申請應每筆計收測量規費部分，為濫用法規命令，而具文於108年11月27日（收文日期，原裁定誤載為108年11月26日）向行政院法規會聲請撤銷並應重行公告，應認已有不服系爭公告關於第五項部分而視為訴願之意；嗣由行政院將抗告人上文移由內政部轉由相對人續以108年12月20日函文答覆，亦應認抗告人已為重行公告之申請並遭相對人否准。故訴願決定認為之審議標的雖係相對人108年12月20日函及109年2月3日函，惟究其實質，應認抗告人已對系爭公告第五項部分及申請重行公告遭駁回一事踐行訴願程序。
（三）惟查，系爭公告第五項內容為：「另本案無主土地公告代管期間，民眾提出登記申請，有關複丈測量及登記規費應否計收一事，業經107年馬祖地區土地總登記推動小組開會討論後作成決議，均須依『土地複丈費及建築改良物測量費收費標準』規定，每筆計收測量規費，俾維真正所有權人之權益及公平正義。」經核僅係將此類登記案件按土地筆數收取無主土地登記測量費及計費標準之通案性公告周知之觀念通知，並非相對人已就具體事件作成直接發生法律效果之決定，即非行政處分。原裁定以其性質並非行政處分，認不符撤銷訴訟要件而駁回抗告人所為撤銷系爭公告之請求，即無不合。又相對人辦理本件無主土地代管公告所依據之土地法第57條：「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」第58條：
「依第55條所為公告，不得少於15日。依第57條所為公告，不得少於30日。」連江縣無主土地代管自治條例第2條：「凡逾補辦登記期限無人申請登記或申請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由本縣地政局於登記期限屆滿後3個內列冊依法公告，並自公告之日起執行代管1年。」等規定及內政部82年6月18日台內地字第8207629號函：「要旨：無主土地公告及代管期間為1年內容案經報奉行政院82年5月31日台82內字第17171號函核復：關於無主土地公告及代管期間，既經本院62年4月3日台62內字第2860號函所定『逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則』五、明定，改為1年，則本院36年7月10日36內字第27039號訓令暨57年6月19日台57內字第4843號令，對於無主土地公告代管期限為2年及3年6個月之規定，自其時起已不再適用，無庸再予停止適用。」核均無賦予人民得請求主管機關於依職權公告後可再次申請公告之權利。故原裁定認抗告人所為請求相對人重行公告，並非依法申請案件而與行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟要件不合，因而駁回抗告人此部分之訴，亦無違誤。又如前述，本件抗告人已有對系爭公告及申請重行公告提起訴願之意，訴願決定未予詳究，而以相對人108年12月20日函及109年2月3日函為審議標的，並認此二函僅係就未登記土地測量費計徵標準之事實陳述及法令說明，並非行政處分，而予決定不受理，而未直接對系爭公告第五項及抗告人之申請論述該部分之理由，惟其駁回之結論並無不同；而原裁定雖未論及抗告人業已針對系爭公告第五項部分提起訴願，逕以抗告人不服系爭公告第五項部分為標的加以審理，並認抗告人未先經申請重行公告及踐行訴願程序，不符課予義務訴訟前置程序要件等情，雖有未洽，惟因原裁定已就抗告人撤銷系爭公告及重行公告之聲明為審理，駁回之結論亦無不合，仍應予以維持。
（四）又抗告人109年6月23日於原審起訴後，繼於109年8月12日具狀追加聲明：「一、請求鈞院賜准予簡易裁定，同意葉世福君向連江縣地政局申請土地登記事。」並接續記載：「二、連江縣地政局：無視於法律、法令及公告規定之存在，已侵害人民之權利。漠視法律、法令及公告規定之存在事實。公務員不作為，瀆職之行為。三、連江縣地政局。已接受如附函民國108年1月22日北市企字第000017號函申請書函。及民國108年4月22日，以北市企字第000030號書函申請土地登記事。如附證據。四、連江縣地政局瀆職事實。竟稱：葉世福君沒有於本公告期間，無向地政局申請無主土地登記事，竟瞞騙事實。已被駁回，已違背法令。」等部分，經核乃追加與原訴內容不同標的而請求相對人所屬地政局應同意其土地登記申請之訴，原裁定據此認其追加不符行政訴訟法第111條第3項規定之事由，併駁回此部分追加之訴，於法亦無不合。抗告意旨以前詞主張民法物權編施行前占有不動產，具備該編第769條或第770條之條件，於施行之日起應視為所有人，相對人不應公告收取測量費，且行政院108年12月4日及109年1月10日移文單認相對人違背行政程序法第158條第1、2項，令其撤銷，惟相對人仍濫用法令，濫收人民測量費每筆4千元云云，指摘原裁定違法，求予廢棄，爲無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
書記官 劉 柏 君