最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第87號抗 告 人 郭泰松
蔡金龍
許錦鳳賴靜慧陳素惠
劉西平
劉承信劉太平簡秀春共 同訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師上列抗告人因與相對人國防部政治作戰局間有關眷舍事務事件，對於中華民國109年12月31日臺北高等行政法院109年度訴字第361號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人主張其原為坐落於臺北市○○區○○○路0段145、147、15
9、199號及191巷7弄2號、4號住戶（下合稱系爭國宅），亦為「劉璠70戶、姚昶48戶」國民住宅之住戶。系爭國宅之興建，起源於政府於民國52年間為照顧國軍有眷無舍官兵（即姚昶48戶），及於54年間為照顧在臺黃埔一、二期無職軍官及其眷屬（即劉璠70戶），而分別提供國有土地供受核准者自費興建系爭國宅。本件係由國防部協助原建戶即訴外人謝良琦、賴汝雄、祝炳炎等人取得空軍總司令部、陸軍總司令部第一營產管理所出具之土地使用同意書及國民住宅優惠貸款，自費興建系爭國宅，原建戶並依當時「臺灣省國民住宅興建管理辦法」第31條第6款辦理建物登記，並取得所有權。嗣原建戶謝良琦將臺北市○○區○○○路0段159號移轉登記予抗告人賴靜慧，抗告人蔡金龍經法院拍賣取得臺北市○○區○○○路0段191巷7弄2號產權，抗告人許錦鳳經買受取得臺北市○○區○○○路0段191巷7弄4號所有權，抗告人郭泰松經買受取得臺北市○○區○○○路0段145號所有權，抗告人陳素惠經買受取得臺北市○○區○○○路0段147號所有權，抗告人劉西平、劉太平、劉承信、簡秀春則共有臺北市○○區○○○路0段199號。基此，抗告人依法得保有對系爭國宅土地之合法占有權源。詎相對人自98年起，竟以抗告人對系爭國宅所占用之國有土地無合法占有權源為由，訴請抗告人拆屋還地等語。嗣抗告人於108年6月26日以陳情書向國防部陳情，請求應准予將拆除之系爭國宅回復原狀、准予讓售系爭國宅所占用之國有土地，經國防部發交相對人，相對人以108年8月23日國政眷服字第1080007692號函（下稱系爭函）覆以：自救會所陳成員（註：即抗告人，下同）所居房舍係早年國防部為安置有眷無舍官兵，提供土地供官兵自費興建房舍，並向當時臺灣省政府爭取國民住宅貸款，故該等房舍非屬國宅，且土地權屬國有；嗣後所屬成員因違規營商，國防部基於土地管理機關立場，終止使用借貸關係，依法提訟排除占有，並無不當；有關停止拆屋還地撤回強制執行，業經（民事）法院三審定讞，並已延緩強制執行，現已無由暫緩執行等語。抗告人對系爭函不服，提起訴願，經訴願決定以抗告人陳情事項皆為民事之請求事項，應循民事紛爭救濟途徑解決，非屬訴願救濟範圍事項，作成不受理之決定，抗告人續提行政訴訟，聲明：㈠訴願決定及系爭函均撤銷；㈡相對人應將抗告人遭拆除之房屋准予恢復原狀；㈢相對人對於抗告人請求讓售抗告人所有國民住宅占用之國有土地，應作成核准的行政處分；㈣相對人應負擔抗告人因拆除房屋所受之損害。經原審法院109年度訴字第361號裁定（下稱原裁定）以其無受理訴訟之權限，依職權移送臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院），抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、原裁定以：抗告人分別所承購之系爭國宅，係早年國防部為安置有眷無舍官兵，提供國有土地供官兵自費興建房舍，為行政機關為安定所屬人員生活，提供房舍或土地供其居住或建屋居住，乃行政機關與其所屬人員間所為之私法上借貸契約，該借貸契約之存續、終止或消滅，悉依民法使用借貸之規定，業經最高法院104年度台上字第1617號民事裁定、104年度台上字第1607號民事裁定及臺灣高等法院98年度重上字第695號民事判決確定在案。相對人乃依上開各民事確定判決，向法院聲請拆屋還地強制執行，抗告人提起本件訴訟，請求相對人應將其遭拆除之房屋回復原狀及應負擔其因拆除房屋所受之損害，核係因抗告人與相對人間有關系爭國宅所占用之國有土地使用借貸關係是否仍存在所衍生之爭議，屬私權糾紛，並非公法爭議，行政法院並無審判權。又本件抗告人依國有財產法第52條規定，向相對人請求讓售抗告人所有之系爭國宅所占用之國有土地，此項請求屬抗告人向相對人表達願意承買該土地之意思表示，性質上屬買賣之要約，受此要約意思表示之相對人是否同意出售，或欲以何價格出售，相對人身為出賣人之地位，自亦有權決定，非謂抗告人一提出讓售之請求，相對人即應接受而無審究空間，尚不宜逕認抗告人享有承購國有土地之公法上請求權，非屬行政訴訟範疇。綜上，本件訴願決定不予受理其訴願，於法即無不合。抗告人進而向原審提起本件行政訴訟，原審並無受理訴訟權限，自應將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。從而，本件訴訟應由相對人機關所在地及不動產所在地之臺灣臺北地方法院為管轄法院，爰依職權移送至臺北地院。
四、抗告意旨略謂：㈠依「臺灣省國民住宅興建管理辦法」第31條第6款規定，國民住宅移轉後之受讓者同樣對系爭土地保有合法之占有權源；國民住宅條例第28條亦規定國民住宅之原建戶滿足一定條件後得將國民住宅移轉予他人，旨在避免貸款銀行無法取回資金之問題，為國家運作國民住宅政策、照顧國民生活行政任務之重要一環，具有強烈政策色彩；上開規定特別載明「建地為營發者……建物移轉時不受影響」、「國民住宅居住滿一年……得將該住宅及基地出售……」，對政府收回國有土地之權限加以限制，足徵上開法規為公法性質。是本件國防部提供系爭土地供原建戶使用，屬於行政機關就公法上具體事件所為之決定，係屬於國家授予利益之給付行政，屬於授益行政處分。嗣後原建戶將系爭國宅移轉登記予抗告人，抗告人依前開管理辦法第31條、國民住宅條例第28條具有合法占有權源，且該二法為公法法規，本件關於相對人以抗告人為無權占有為由，請求拆屋還地所生之爭議，自為公法爭議，原審法院自具有審判權。㈡國有財產法第52條係鑑於配合國民住宅政策所為之立法，旨在賦予國民住宅之所有權人，向國家申請讓售土地之權利，使免於面臨建物所有權及土地所有權歸屬於不同人而產生之紛爭。是抗告人依國有財產法第52條之規定，具有向國防部申請讓售土地之公法上權利，則本件屬於公法事件，原審法院具有審判權。原審法院將本件移送至臺北地院，實已違反行政與民事審判權分立原則，並將使行政機關所為之公法行為免於行政法原理原則的拘束，故應循行政爭訟途徑為之，避免產生「公法遁入私法」之爭議等語。
五、本院查：㈠行政訴訟法第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴
訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。準此，行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，業經司法院釋字第448號解釋在案。
㈡國有財產法第52條規定：「非公用財產類之土地，經政府提
供興建國民住宅或獎勵投資各項用地者，得予讓售。前項讓售，依國民住宅條例及其他有關規定辦理。」依國民住宅條例（已於104年1月4日廢止）第9條第1項規定：「非公用之公有土地適宜興建國民住宅者，應作價優先讓售國民住宅主管機關興建國民住宅。其作價方式由雙方協議；協議不成時，報請行政院決定。」第34條規定：「民間自備土地投資興建國民住宅社區，其用地內如有公有畸零地，必須與鄰地合併使用者，得洽請公地管理機關議價讓售，供其整體規劃使用。」可見非公用財產類之土地，經政府提供興建國民住宅或獎勵投資各項用地者，得予讓售，其讓售依國民住宅條例之規定係以協議、議價方式為之，並非由行政機關基於職權予以審核裁量，發生公法上之准駁（讓售）效力。故其讓售本質上為財產權對價讓與之私權關係，不具有給付或促進行政之目的，與一般民事土地買賣契約關係並無本質上之差異，核屬私權事項，當事人對之有所爭執，應循民事訴訟程序解決，行政法院並無受理訴訟權限。綜上，本件係相對人與抗告人間單純之國有土地之讓售之爭執，與一般私人間之土地買賣其本質並無不同，並無何行使公權力關係，故抗告人請求相對人讓售系爭土地，亦屬私法行為，非屬公法爭議。至抗告人請求將其遭拆除之房屋回復原狀及相對人應負擔因拆除房屋所受之損害，均屬抗告人與相對人間使用借貸契約終止後請求返還土地所生爭議，屬私法行為。原裁定以抗告人請求相對人讓售系爭土地及相對人應恢復原狀及賠償損害，均屬私法上爭執，非屬公法關係，應循民事訴訟程序以求解決，於法並無不合。
㈢民事訴訟法第2條第1項後段規定，其以中央或地方機關為被
告時，由該機關所在地之法院管轄；同法第10條第2項之規定，其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。故本件訴訟應由相對人機關所在地及不動產所在地之法院管轄，查相對人機關所在地在臺北市，系爭土地坐落在臺北市，故臺北地院為管轄法院，原裁定依職權移送臺北地院，即無不合。抗告意旨猶執前詞，指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 徐 子 嵐