最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第88號抗 告 人 沈聖可上列抗告人因與相對人雲林縣衛生局間有關醫療事務事件，對於中華民國110年1月14日臺中高等行政法院109年度訴字第251號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣抗告人於民國109年3月16日（收文時間）向相對人陳情檢舉，主張其弟媳施○○未於106年8月10日到賴○○診所診療，該診所董○○醫師卻製作不實病歷、診療紀錄、醫療收據及診斷證明書，涉嫌違反醫師法第22條、第25條第4款、第28條之4第5款等規定。經相對人調查後，於109年4月22日以雲衛醫字第1093000804號函（下稱系爭函文）復抗告人略以：臺端陳情賴○○診所董○○醫師開立不實就診日期與診斷證明書一案，經查並未發現違規情事等語。抗告人認相對人應依其所請對董○○醫師為行政裁處或行政處分，但相關公務員怠於執行職務，有違反作為義務等情事，乃於109年5月25日向雲林縣政府提起訴願，經雲林縣政府109年8月3日府行法一字第1092903594號訴願決定不受理，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及系爭函文均撤銷；相對人應依法對董○○醫師，依照醫師法第22條、第25條第4款和第28條之4第5款等相關規定，予以移付懲戒和行政裁罰。經原審法院裁定駁回後，乃提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：抗告人起訴時係以雲林縣政府為被告，惟原審要求抗告人將被告由雲林縣政府改為相對人，有行政訴訟起訴狀可參照，合先敘明。鈞院99年度6月份庭長法官聯席會議（四）決議，非法律，亦非法規命令，不具法源效力，更沒有任何法律拘束力可言。行政訴訟法並未明文限制請願權、訴訟權及財產權遭受侵害之人，不得提起行政訴訟，鈞院99年度6月份庭長法官聯席會議（四）決議意旨，侵害抗告人之請願權、訴訟權及財產權，不但違反中央法規標準法第5條等規定，亦違反憲法第23條之法律保留原則、比例原則。當行政機關侵害人民受憲法第16條所保障之請願權時，應賦予人民有提起行政救濟之權利，否則憲法保障人民請願權之規定將形同具文，毫無實益可言。相對人及其所屬醫政科之相關公務員，對抗告人之檢舉並未依照醫師法、行政程序法及刑事訴訟法等相關法律，予以任何實質的行政調查、依法告發，且明知並未依法對被檢舉之董○○醫師為任何之行政調查，卻於系爭函文為不實之記載，表示「經查並未發現違規情事」（雲林縣政府並未具體說明於何時去調查被檢舉之董○○醫師，並調閱相關之病歷或診療紀錄），足以生損害於抗告人之請願權、訴訟權及財產權益。倘雲林縣政府對遭抗告人請願、檢舉之董○○醫師依醫師法相關規定予以裁處行政罰鍰或移付懲戒，抗告人得就與訴外人施○○間之民事訴訟據以提起再審之訴，牽涉到抗告人之訴訟權、財產權及名譽權，故抗告人並非單純的檢舉，而是具有法律上的利害關係，具有權利保護之必要等語。
三、本院查：㈠按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下
列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……起訴不合程式或不備其他要件者。」次按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，人民依上開規定提起課予義務訴訟，係以行政機關對於人民依法申請之案件，怠於作為或予以駁回（否准之行政處分）為前提要件。而所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分。再所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內，是若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，則不得據以提起訴願及課予義務訴訟，倘當事人提起之，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
㈡原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由已論明：⒈參照本院99
年度6月份庭長法官聯席會議（四）決議意旨，醫療法第67條第1項及第2項、第102條、醫師法第11條第1項、第22條、第25條第4款、第28條之4第5款及第29條規定，旨在規範醫療機構應建立清晰、詳實、完整之病歷，醫師非親自診察，不得施行治療、開給方劑或交付診斷書，且醫師受有關機關詢問或委託鑑定時，負有真實陳述之義務。如醫療機構未依規定建立病歷，醫師非親自診察卻交付診斷書，或出具與事實不符之診斷書，或虛偽陳述或報告者，即應予以處罰。又執行業務違背醫學倫理，並得由醫師公會或主管機關移付懲戒。觀諸該等規定，主管機關對於違反義務之醫師或醫療機構取得上開處罰或移付懲戒之權責，目的在維護公益，並非為檢舉人之私人利益而設，殊難認係檢舉人請求主管機關對醫師或醫療機構處罰或移付懲戒之公法上請求權依據。⒉抗告人請求相對人為相關移付懲戒和行政裁罰之醫師法第22條、第25條第4款和第28條之4第5款等規定，均非得請求主管機關對醫師或醫療機構處罰或移付懲戒之公法上請求權依據，則抗告人所為之申請、陳情或檢舉，僅發生促請主管機關發動職權裁量是否為特定行為之效力。而相對人對抗告人此項申請、陳情或檢舉所為之答覆，亦即就抗告人檢舉賴○○診所及其所屬董○○醫師是否違反醫師法第22條、第25條第4款和第28條之4第5款規定等情事之處理結果，其性質係屬單純事實通知，與否准人民依法申請之程序不同，並非對抗告人有所處分，亦不因系爭函文之告知而發生具體的法律上之效果，或造成其權利或利益之損害，故非屬行政處分。⒊綜上，訴願決定以系爭函文非屬行政處分，原不得對之提起訴願，而決定不受理，核無違誤，抗告人復提起本件課予義務訴訟，求為判決將訴願決定及系爭函文撤銷，並請求相對人應依法對董○○醫師，依照醫師法第22條、第25條第4款和第28條之4第5款等相關規定，予以移付懲戒和行政裁罰，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，應予駁回。至於抗告人起訴對象，依照醫療法第11條及醫師法第7條之3規定，在縣（市）主管機關應為縣（市）政府，抗告人以相對人為起訴對象，固有未恰，然因抗告人起訴為不合法，且依其情形不能補正，則本件即無再依行政訴訟法第107條第2項規定命抗告人補正之必要，併此敘明等語。
㈢經核原裁定已就抗告人聲明請求判決之事項如何不符合起訴
要件，詳為論駁，其認事用法尚無不合。茲就抗告意旨，再為補充說明如下：
⒈本院庭長法官聯席會議決議，僅係針對特定法律問題，經
過會議討論而以多數意見定之，並公布於外，本非法律，亦無拘束力，自屬當然。乃原審援用本院99年度6月份庭長法官聯席會議（四）決議意旨，並非因該決議具有拘束力，而係同意本院決議關於公平交易委員會函復檢舉民眾「檢舉不成立」，不具備行政處分意義，所為法律解釋之推論，首予指明。
⒉按司法院釋字第469號解釋理由書指明「……倘法律規範之目
的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。……」學理上稱之為「保護規範理論」。是在此理論推導下，主管機關對於特定人於具體事務上，已無裁量空間而必須作成一定之作為時，該特定人因而固可取得請求權請求機關作成具體之行政處分，反之，則無從推導出其有公法上之請求權。次按醫師法之內容在規定醫師資格之取得，執業之規範、義務之內容，及相關懲處。性質上係以醫師專業人員為對象，規範執業相關事務，及按事務之性質賦予一般性或強制性之法律效果，以促特定醫師專業之正常運作，並維護病患權益。查本件抗告人向相對人提出檢舉訴外人即醫師董○○有違反醫師法第22條等情事，性質上係促請當地醫事主管機關發動懲戒調查，尚難謂相對人有對抗告人作成一定處分之義務。抗告人復指相對人未為積極作為，影響其與弟媳間之民事事件再審訴訟之提起，此誠屬抗告人個人事實上之利害影響，本係抗告人應自行循民事訴訟程序進行攻防，尚難指其得因個人訴訟之必要而有請求相對人將訴外人董○○移送懲戒或予以裁罰之公法上請求權，而因未獲滿足致損害其權利或法律上之利益。相對人所為系爭函文，乃將調查所得結果函復抗告人，核屬經辦事項之說明，並未對相對人產生何等法律上效果，自不具行政處分之性質。
㈣綜上，原判決以系爭函文非屬行政處分而予以駁回，自無違
誤。抗告意旨無非堅持其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
書記官 楊 子 鋒