最 高 行 政 法 院 裁 定110年度抗字第98號抗 告 人 臺灣桃園農田水利會代 表 人 黃金春訴訟代理人 吳欣陽 律師
周宇修 律師上列抗告人因與相對人桃園市楊梅地政事務所間聲請假處分事件，對於中華民國110年2月23日臺北高等行政法院109年度全字第33號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣民國109年7月22日公布、同年10月1日施行之農田水利法第34條第2項規定，自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用；同法第23條第1項規定(下稱系爭規定)，抗告人改制後資產及負債由國家概括承受。農田水利法主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）所屬農田水利署桃園管理處（下稱桃園管理處）遂以109年10月26日農水桃字第1096236085號函請相對人將臺北高等行政法院（下稱原審）109年度全字第33號裁定（下稱原裁定）附表一（下稱附表一）所示之土地辦理移轉登記為國有，並經相對人109年10月30日辦竣登記（下稱系爭登記）。抗告人於農田水利法未施行前即109年9月21日，以相對人如為系爭登記，將侵害抗告人或會員農民之財產權，向原審（109年度訴字第1092號）提起行政訴訟，請求相對人不得為系爭登記，並於同日聲請定暫時狀態假處分：「相對人於本案訴訟終結前，不得移轉登記聲請人名下之財產如附表一」，嗣因相對人辦竣系爭移轉國有登記，抗告人乃於109年11月18日追加本案訴訟之備位聲明：「確認被告機關移轉登記原告名下之財產如附表一與農委會農田水利署之行政處分無效」，同時於本件假處分追加聲明：「先位聲明：相對人於司法院大法官宣告系爭規定違憲與否前，不得移轉登記抗告人名下之財產如附表一。備位聲明:相對人應塗銷移轉登記與農委會農田水利署原為聲請人之名下財產如附表一。」經原裁定駁回，抗告人不服，就原裁定駁回備位聲明部分提起抗告。
三、原裁定駁回抗告人備位聲明係以：㈠抗告人於109年11月18日在本案訴訟具狀追加備位聲明請求確認系爭登記處分無效，在此之前並未向相對人請求確答無效，卻逕行追加起訴，有不符合法定要件一情，亦經本案訴訟審理中查明在案，此部分本案訴訟勝訴蓋然性之評估，即受不利之影響。㈡附表一土地所有權既因適用系爭規定即發生所有權移轉為國有之法律效果，並不待相對人所有權移轉登記處分之作成，而抗告人主張土地之財產權遭剝奪、無法續為灌溉使用等重大損害，既係歸因於失去所有權，但此所有權之失去卻非相對人系爭登記處分所發生，抗告人主張受有之重大損害或急迫危險，即難認係相對人造成。易言之，縱依抗告人之備位聲明而暫時塗銷系爭登記，亦未必能達成防止抗告人所主張損害之結果，就此而言，應可認其備位聲明，實不足以防止抗告人所稱重大損害之發生，抗告人之備位聲明欠缺必要性，亦甚明確。㈢抗告人之本案訴訟後續若勝訴確定，就所有權登記之對外表彰情形而言，循塗銷移轉登記之方式，即可回復登記前之原狀，況抗告人僅泛稱後續有遭第三人善意取得之可能，卻未據釋明，且依現有事證，亦未見土地所有權有經規劃由第三人善意取得之相關作業，遑論相對人亦非該不動產有權管理機關，此節更非其得掌控，是以上情節均無從認抗告人所指後續土地所有權恐難以回復，將受有重大損害或急迫危險等情事，業經釋明。又無論以抗告人主張受損之土地所有權本身，或在相對人作成處分後受有無法繼續使用收益系爭土地之損害，性質上亦均屬財產上之損害，依一般社會通念，非不能以金錢賠償，或以其他適當方式予以回復，益證本件並不致構成重大損害而有定暫時狀態假處分加以防止之必要。從而，本件聲請與行政訴訟法第298條第2項所定要件尚有未合，不應准許，應予駁回等語。
四、抗告意旨略謂：㈠系爭登記於抗告人起訴後方作成，依本院108年度判字第459號判決意旨，只要原處分機關對原處分之合法性具體表示意見，即已經實質上踐行確認程序，原裁定以抗告人未踐行行政訴訟法第6條第2項之程序，有論理上之違誤。㈡原裁定先認附表一土地係依照民法第759條為之，似認須待相對人作成系爭登記方發生法律效果；但原裁定又稱系爭規定之適用即當然生有移轉所有權之法律效果，二者顯然相互矛盾，自不能得到抗告人之聲請欠缺必要性之結論。㈢抗告人已指出附表一土地移轉後，嚴重侵害抗告人財產權，抗告人及所屬會員喪失原先所有事業內資產（如灌溉排水運作的圳路系統）與事業外資產（因為都市化轉變的土地增值），附表一土地有被善意第三人取得而無法返還，導致無法回復之風險，抗告人亦無法從事原有的灌溉事業。原裁定以金錢衡量水利會於我國之地位，實係忽略了水利會在我國以農立國下所扮演之重要角色。
五、本院查：㈠程序部分：
１、農田水利會係由法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限，司法院釋字第628號解釋在案。又「台灣農田水利事業基於長久之慣行，設有水利小組，該水利小組係由灌溉面積51公頃以上150公頃以下範圍，以埤圳為單位所組成，埤圳之灌溉面積較大者，得按支分線分設二個以上水利小組，區域過小者，得合併鄰近區域聯合設置之（75年1月31日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第24條第1項參照），在此範圍內之灌溉系統稱為小給水路及小排水路，小給水路、小排水路以上之灌溉系統由農田水利會負責掌管；小給水路、小排水路以下之灌溉系統，因區域遼闊，水源有限，各會員耕作面積互有差等，為有效分配灌溉用水，維持灌溉用水秩序暨維護、修補與管理小給水路、小排水路等事務，向由水利小組之會員自行組成互助性之組織，以出工（自行擔負水利小組分配灌溉用水暨水路維修等工作）或出資方式自行處理，其由會員出資者，其負擔之額度，亦由水利小組會員自行議決後委由農田水利會代收並交由各該小組管理、支用。從而農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用，基於慣行（參見農委會87年10月19日（87）農林字第87146255號函），係適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。……，依84年5月27日修正發布之臺灣省農田水利會組織規程第29條規定，掌水費及小給水路、小排水路養護、歲修之費用，得委託水利會代收，尤足證明其係水利小組成員因適用私權關係之原理所成立之權利義務關係，縱經農田水利會編列專款補助，以減輕農田水利會會員之負擔，亦不因此而變更此一屬性。故台灣省農田水利會組織規程第31條第2項（84年5月27日修正為第26條第2項）雖規定掌水費用由小組會員負擔，第33條亦規定小給水路及小排水路之養護、歲修，由水利會儘量編列預算支應，不足部分得由受益會員出工或負擔（84年5月27日修正為第28條第2項），要屬前開慣行之確認而已，與憲法保障財產權之意旨無違。」復有司法院釋字第518號解釋理由書可參。而臺灣農田水利事業於清朝時起係由私人自建自營自管之埤圳，日治時期，將既有的地方灌排組織重新整併，並透過「層級節制」的半官僚組織加以管理，臺灣光復後，將日治時期之水利組合，改組為水利協會（參考臺北市瑠公農田水利會編「臺北市瑠公農田水利會會史」；中央研究院人文社會科學研究中心「人文及社會集刊」第23卷第1期「地方治理的制度選擇與轉型政治：台灣水利會制度變革的政治與經濟分析」）。後為使既有團體協助政府推動水利事業，於44年修正水利法增訂第3條第2項及第3項明定主管機關得視各地方區域之需要，核准設立「地方水利自治團體」，並賦予其公法人資格得以行使公權力，組織規程則由省政府擬訂，呈請行政院核定。繼於52年12月10日修正水利法第12條明定主管機關得視地方區域之需要，核准設立「農田水利會」，其組織通則另以法律定之。農田水利會組織通則除於第1條第1項明文揭示農田水利會係「秉承」政府推行農田水利事業為宗旨，並明定農田水利會事業區域內合於規定之受益人，均為法定強制會員；會員與農田水利會間之權利義務係以各該農田水利會組織章程為規範準據；而農田水利會之會長及議事機關成員，則循會員民主程序選出；農田水利會之經費則由會員繳交會費及政府補助等為收入來源（82年增訂農田水利會組織通則第39條之1，會費由政府全額補助）。綜上可知，在國家推行農田水利事業之前，自治型態之農田水利組織即已存在，後因秉承國家政策，方由法律規範其成為公法人，惟性質上仍為地方水利自治團體。
２、其後，國家為提升農田水利經營效率，改變農田水利事業運作方式，於109年7月22日公布，同年10月1日施行農田水利法將農田水利會改制為行政機關，主管機關為農委會，並依據農委會農田水利署暫行組織規程設置農田水利署辦理農田水利業務。農田水利法第23條第1項則規定農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，第34條第2項則規定自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。惟因抗告人於農田水利法施行前即主張相對人如將其名下如附表一之財產移轉登記為國有將侵害其財產權，提起行政訴訟並聲請暫時權利保護，於聲請案件進行中該法施行。鑑於改制後承辦農田水利事業之行政機關與相對人之間具有行政一體關係，本件爭議內容又涉及相對人辦理系爭登記所依據之桃園管理處函文，則不論是農委會農田水利署或桃園管理處承受抗告人之業務，其利害關係實際上與相對人相同而反於抗告人之主張，如由其承受本件聲請及抗告案，等同由爭議之相對人承受抗告人之地位，故在此訴訟地位積極衝突情形下，為保障其訴訟救濟以獲權利保護之訴訟權行使，應認抗告人於本件爭議之訴訟中，仍具當事人能力，仍由抗告人繼續為本件之當事人。
㈡實體部分：
１、行政訴訟之暫時權利保護制度，設有停止執行與假處分兩種制度，並依訴訟種類之不同，分別提供不同之暫時權利保護方式。停止執行是請求停止行政處分之效力，適用於本案訴訟為撤銷訴訟之情形；而定暫時狀態之假處分，則適用於本案訴訟為撤銷訴訟以外之其他訴訟類型。至於確認行政處分無效訴訟，依行政訴訟法第117條規定，則準用停止執行之規定。行政訴訟法第299條明定：「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」因此，本案訴訟應提起撤銷訴訟者，係以停止執行為其暫時權利保護之手段，無再適用假處分程序之餘地。
２、本件相對人於原審審理程序中完成系爭登記，抗告人始追加本件假處分備位聲明：「相對人應塗銷移轉登記與農委會農田水利署原為聲請人之名下財產如附表一」。惟查，系爭登記之規制效力依然存在，如欲除去效力，應提起撤銷訴訟以撤銷原處分。而依抗告人之聲明，應係請求排除系爭登記所生不利益之效力，依前揭說明，此項請求應循行政訴訟法第116條所定停止執行制度提供暫時權利保護，而非聲請定暫時狀態假處分。至於抗告人本案訴訟所提之「確認被告機關移轉登記原告名下之財產如附表一與農委會農田水利署之行政處分無效」，依行政訴訟法第117條規定，亦係準用停止執行為其暫時權利保護制度，亦無適用定暫時狀態假處分之餘地。是以，抗告人聲請本件定暫時狀態之假處分，於法不合，無從准許。原裁定以抗告人於農田水利會組織通則廢止後，已成為非法人團體而有當事人能力，及抗告人所提確認行政處分無效之部分，並未先向相對人請求確答無效，故其追加此部分之本案訴訟不符合提起確認行政處分無效訴訟之法定要件，不利其勝訴蓋然率之評估，且系爭登記處分尚待受理本案訴訟法院審酌兩造之主張並依調查相關證據綜合判斷方能究明等語，為其裁定駁回抗告人聲請之理由，雖有未洽，惟其駁回之結論則無不同，仍應予以維持。抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 高 愈 杰法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 蔡 宜 婷