最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第141號上 訴 人 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓 律師被 上訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年12月21日高雄高等行政法院109年度訴字第452號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
甲、程序部分：按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，並定於112年8月15日施行。行政訴訟法施行法第19條規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。（第2項）前項情形，最高行政法院為發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或第229條規定決定受發回或發交之管轄法院。」準此，本件仍應依修正施行前規定審理，審理結果認應予廢棄發回原審時，則依修正行政訴訟法第104條之1第1項本文：「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。」再依修正行政訴訟法第3條之1前段：「本法所稱高等行政法院，指高等行政法院高等行政訴訟庭」應發回高雄高等行政法院高等行政訴訟庭，先予指明。
乙、實體部分：
一、緣被上訴人接獲民眾陳情，於109年3月11日派員會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（現改制為環境部環境管理署南區環境管理中心），前往上訴人所管位於○○市○○區潭平段（下同）000、000、000、000、000地號土地（下合稱系爭土地）等5筆國有土地稽查，發現628、667地號土地上遭棄置4桶貝克桶之廢油混合物、FRP（廢玻璃纖維）、廢石綿瓦及廢塑膠；631地號土地遭棄置廢磁磚；630、666地號土地遭棄置廢木材等廢棄物，惟查無行為人，被上訴人核認上訴人未善盡土地管理責任，有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情形，爰通知上訴人陳述意見。上訴人雖於109年4月29日提出書面意見，然被上訴人審酌相關證據及陳述意見後，仍認上訴人負有清理系爭土地上廢棄物之責任，依廢棄物清理法第71條第1項規定，以109年6月24日高市環局廢管字第10936635100號函（下稱原處分，此一處分原誤載土地地號僅為同段663、667地號，於審理中依原審受命法官之諭知，於110年6月11日再度會同上訴人會勘現場調查釐清廢棄物之位置後，被上訴人以110年8月25日高市環局廢管字第11037949200號函予以更正如上），限期上訴人於原處分送達次日起30日內清除處理，並於清除前檢具清理計畫書送被上訴人憑辦相關事宜。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人於第一審之訴，係以：㈠本件係被上訴人接獲通報系爭土地有廢棄物棄置情形，於109
年3月11日、110年6月11日被上訴人分別派員會同相關單位及上訴人至現場稽查，發現628、667地號土地上遭棄置4桶貝克桶之廢油混合物、FRP（廢玻璃纖維）、廢石綿瓦及廢塑膠；631地號土地遭棄置廢磁磚；630、666地號土地遭棄置廢木材等廢棄物，其中貝克桶部分桶身已破裂，經毒性特性溶出程序（TCLP）檢驗結果，銅及總鉻均超過溶出標準，屬有害事業廢棄物。又系爭土地自45年迄今均屬國有土地，上訴人為系爭土地之管理機關，本於其法定職權尚無故意容任他人非法棄置廢棄物於系爭土地之可能，惟上訴人管理之系爭土地上既有丟置廢棄物，污染環境衛生之情，而上訴人為土地之管理人，其自承：未設置監視器、亦無派員定期巡邏等語，足認其就系爭土地疏於管理，怠於盡一般人之注意義務，而有重大過失責任，應堪認定。上訴人雖主張被上訴人怠於追查行為人云云，惟上訴人曾於109年4月29日以台財產南管字第10965014221號函請高雄市政府警察局林園分局查明棄置廢棄物之行為人，然查無相關涉嫌者，業經該分局於110年3月16日以高市警林分偵字第11070795300號函知原審在案。足見系爭土地遭棄置廢棄物一節，現已無從調查污染行為人，屬污染行為人不明之情形。是被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原處分命上訴人限期提出清理計畫，核屬有據。
㈡依高雄市政府110年11月11日高市府工新字第11072898800號
函覆原審略以：「說明三、次查旨揭地號土地皆位於『大坪頂特定區計畫』範圍內，其中本市大寮區潭平段628、667地號等2筆土地為『道路用地』，同段630、631、666地號等3筆土地為『第二種住宅區』，屬道路用地者（628、667地號土地）都市計畫歷程如下：自68年6月30日首次實施『大坪頂特定區計畫』以來即劃設為20公尺計畫道路，迄未變更。該計畫道路於109年2月26日發布實施『變更大坪頂特定區計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第一階段）案』配合分屬原省、市之計畫區合併，調整編號為『十一號道路』，類型為『主要道路』。上開現況道路坐落國有土地部分，經查證並未辦理撥用及移撥程序。」復經被上訴人陳明系爭土地上廢棄物棄置現況：628、667地號遭棄置4桶貝克桶之廢油混合物、FRP（廢玻璃纖維）、廢石綿瓦及廢塑膠；630地號廢棄物棄置於管制公告標示牌旁（廢木材）；631地號廢棄物棄置於鐵皮圍籬與道路之間（廢陶瓷）；666地號廢棄物棄置於鐵皮圍籬與道路之間（廢木材），水泥鋪面道路寬度約5公尺至6公尺不等。另依上訴人所提使用現況略圖所示，該現行道路之位置及寬度均與上開路寬20公尺之計畫道路有異，足見系爭土地上現況道路與前揭都市計畫第11號主要道路位置尚非一致，是系爭土地上縱有現況供通行之道路，核與上開路寬20公尺之計畫道路有別，而係屬未經開闢之計畫道路用地。再系爭土地既尚未依國有財產法第38條辦理撥用程序，未經移撥高雄市政府或其他機關，為兩造所不爭執，是仍以上訴人為管理人，被上訴人並非系爭土地管理人、使用人。
㈢被上訴人雖依高雄市市區道路管理自治條例（下稱自治條例
）第2條第3項第4款規定負有清潔道路及側溝之責任，惟其負責清潔之前提要件，必須該現況道路屬市區道路。系爭土地雖位於都市計畫區域內，然現仍為都市計畫道路用地，尚未經移撥及開闢道路之作業，已如前述，不符合市區道路條例第2條第1款規定之市區道路，且系爭土地未經高雄市政府與相關單位勘測，依法定程序公告為既成道路，自難認系爭土地屬高雄市政府及被上訴人管理列冊有案之市區道路。另觀諸兩造會勘之現場照片顯示，系爭土地之道路現況仍未鋪設柏油路面，僅為一般水泥鋪面，路面破損嚴重，亦無道路標誌標線之設置，且道路兩旁無設置側溝、排水溝渠，雜草叢生，顯非已開闢之市區道路。縱使系爭土地上有路燈、電桿等設施，然該裝設非僅限於道路用地，公、私有地、社區開放空間或防火巷等地，於徵得土地所有權人同意，且經台灣電力股份有限公司評估有必要者，均得申請裝設該等設施，尚無法單憑該等設施之設置，即遽認係屬同條例第3條第2款之道路附屬設施。上訴人為土地所有權人暨管理人，既無法提出系爭土地上之路燈、電力設施係於何時、由何單位設置，自無從僅憑系爭土地上有路燈、電桿，即逕認被上訴人已將之作為既成道路加以管理。另關於系爭土地上擋土牆及護欄部分，依高雄市政府110年11月11日高市府工新字第11072898800號函說明二略以：旨揭地號土地上之灰色擋土牆、黃色水泥護欄，因存在時間久遠，難以查證地上物係由行政機關或私人自行設置等語，復依上訴人所提使用現況略圖，比對擋土牆與系爭土地現況道路位置，該擋土牆僅一部分與道路相鄰，其餘部分與道路相距甚遠，足認該擋土牆係沿地勢邊坡設置，而非沿道路側所設，自難認屬道路附屬設施。㈣參以上訴人為國有財產之管理機關，對於國有財產環境之清
理及管理業務理應相當嫻熟，則上訴人為系爭土地之管理人，即負有養護整修義務，不得毀損、棄置。再審酌上訴人管理之系爭土地，地處偏遠，罕見人煙，極易成為他人非法棄置廢棄物之目標，且前已於104年間遭人棄置營建、爐石等廢棄物，復查無非法棄置之行為人，經高雄市政府以104年3月12日高市府環廢管字第10432166100號函（下稱104年3月12日函），依廢棄物清理法第71條第1項規定，命上訴人負清理責任，上訴人於108年11月26日提報清理計畫，經被上訴人審核後以108年12月24日高市環局廢管字第10844783900號函備查在案。嗣被上訴人於109年3月11日至系爭土地稽查，發現現場由上訴人設置之綠色鐵皮圍籬多處破損嚴重，部分地段未設圍籬，難作為阻隔措施，且該地僅豎立1面告示牌，位處不明顯處並遭雜草遮掩，觀其告示內容僅標示：「本區內地上食用作物有污染之虞，嚴禁食用、採收或販售，並禁止新種作物。」等語，顯非公告禁止棄置廢棄物之行為及警示罰則，核無設置告示牌之效果，又現場無裝設監視錄影器，亦無定期或不定期派員到場巡查，業據上訴人自承在卷，難謂上訴人為阻絕他人惡意傾倒廢棄物之行為而有具體管理措施，是認上訴人具有重大過失。此外，被上訴人於110年6月11日會同上訴人再次至現場勘查時，發現系爭土地之綠色鐵皮圍籬部分已重新設置，告示牌前雜草亦經清理，並新增「錄影中」之警示文字，顯係上訴人事後始裝設此設備，益證上訴人對於其應負之清理責任知之甚詳，然上訴人此舉乃屬事後改善行為，無礙上訴人本件依廢棄物清理法第71條第1項應負清理責任之成立等詞，為其判斷之基礎。
四、本院按：㈠廢棄物清理法第11條第1款規定：「一般廢棄物， 除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。……」本款旨在規定對於與公共衛生有關之土地、建築物上廢棄物負有清除義務者。同法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。……」係於74年11月20日所增訂，目的在使主管機關或執行機關取得代履行之地位，並得於清除後對負有義務者收取代為履行之必要費用（參立法理由）。準此，被上訴人適用廢棄物清理法第71條第1項限期命上訴人清除並提出清除計畫，如上訴人逾期不為，被上訴人即得代履行並請求償付必要費用，應以上訴人容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其有管理義務之土地為要件。
㈡財政部國有財產署組織法第1條規定：「財政部為辦理國有財
產業務，特設國有財產署。」財政部國有財產署各分署組織準則第1條規定：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署。」第2條第2款規定：「各分署掌理轄區內下列事項：……二、國有財產之管理。……」國有財產法第4條規定：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。……（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」（按，國有財產局於102年1月1日改組為國有財產署）準此，對於國有財產中之非公用財產之管理，應有財產坐落所在之轄區所屬國有財產署分署管理之。再按市區道路條例第1條規定：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」第2條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路。」第3條第2款規定：「市區道路附屬工程，指下列規定而言：……二、道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。」地方制度法第2條第2款規定：「本法用詞之定義如下……二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。……」第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治事項：……十、關於交通及觀光事項如下：(一) 直轄市道路之規劃、建設及管理。……」自治條例第1條規定：「為加強市區道路設施之維護及使用管理，並依市區道路條例第32條第2項規定，特制定本自治條例。」第2條第1項、第2項、第3項第4款規定：「（第1項）本自治條例之主管機關為本府工務局。（第2項）本自治條例所定事項，涉及本府各目的事業主管機關者，由各目的事業主管機關辦理。（第3項）主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分如下：……四、環境保護局：市區道路及其側溝之清潔。」第3條第3款規定：「本自治條例用詞定義如下：……三、市區道路：指本市行政區域內所有道路及其附屬工程。」第6條規定：「既成道路依公用地役關係繼續供道路使用者，土地所有人不得有違反公眾通行目的之妨礙道路通行行為，主管機關或目的事業主管機關並得為必要之改善及養護。」準據上開規定可知，直轄市道路之規劃、建設及管理，屬於直轄市之地方自治事項，依自治條例之規定，該市行政區域內所有道路及其附屬工程，均屬市區道路之範圍，具有公用地役關係之既成道路如在該市行政區域內，自應屬市區道路之一環；市區道路及其側溝之清潔應由本件被上訴人負責辦理。從而，本件廢棄物所在之系爭土地固為非公用財產之國有財產，惟如其為具有公用地役關係之既成道路，即屬○○市市區道路，則關於系爭土地之清潔維護之義務，本諸地方自治之精神，對於自治事項應由地方自治團體立法並執行之，即依自治條例第2條第3項第4款規定，由被上訴人履行之。
㈢有關既成道路具有公用地役關係之判斷，援諸司法院釋字第4
00號解釋理由書闡示：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」之意旨，既成道路成立公用地役關係，需具備下列要件：1.為不特定之公眾通行所必要；2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；3.須經歷時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未曾中斷。此於非公用財產之國有土地上成立公用地役關係，也同有適用，不以需用機關向國有財產管理機關申請撥用獲准為必要。
㈣本件原審以系爭土地地處偏遠，極易為他人非法棄置廢棄物
，前於104年間遭人棄置營建、爐石等廢棄物，上訴人為系爭土地之管理機關，依高雄市政府104年3月12日函提報清理計畫經備查在案，惟自承未在現場裝設監視錄影器，亦未派員到場巡查，所設置之告示內容非公告禁止棄置廢棄物及警示罰則，並無設置告示牌之效果，足認上訴人就系爭土地疏於管理，致土地遭人棄置廢棄物，有重大過失責任，被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定作成原處分命上訴人於30日內清除並提出清理計畫，乃屬合法等語，固非無據。惟查：
⒈兩造於原審110年9月1日、10月6日準備程序，表明不爭執
本件廢棄物種類、所在位置及土地地號，如上訴人於原審審理中再經勘驗現場更正之結果、現場照片及被上訴人繪製之現況圖（見原審卷第247、249、268、323、325、341頁）。依各該照片及現況圖，被上訴人陳明本件廢棄物係棄置於道路兩側，道路鋪有水泥等情。另上訴人於原審也提出空拍圖與地籍套繪圖（見原審卷第197頁），似可見有道路蜿蜒於系爭土地之間；又提出所繪製之110年5月27日使用現況圖、土地現況道路照片（見原審卷第199-271頁），及110年6月11日使用現況圖、現場照片（見原審卷第371-379頁），描繪呈現本件廢棄物棄置位置與道路及各筆土地之相對位置關係。則上訴人於原審援引自治條例第6條既成道路之規定，主張系爭土地廢棄物之清除應屬高雄市政府主管機關，尚非全然無據。原審檢附上訴人所提出之110年5月27日使用現況圖函詢高雄市政府獲覆，略以：系爭土地中之628、667地號等2筆土地為道路用地，劃設為20公尺計畫道路，及現況道路坐落國有土地部分，經查並未辦理撥用及移撥程序等語。原審比對系爭土地上現況道路與前揭計畫道路位置尚非一致，且據查未經撥用，認定現況道路係屬未經開闢之計畫道路用地，仍應由上訴人負清除廢棄物之責任一節，顯然未就上訴人主張廢棄物所在位置為具有公用地役關係之既成道路之重要爭點，加以調查判斷是否可採。上訴人於原審聲請調查路面所設路燈係何人於何時裝設，俾以證明現況道路之管理情形，參諸市區道路條例第27條第1項本文規定：「因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關 (構)、管線事業機關 (構) 或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。」及自治條例第18條第1項第1款規定：「市區道路範圍內設置下列設施，應向主管機關或目的事業主管機關申請許可：一、電力桿、電信桿、電力塔、電信塔、變壓箱、郵筒、公共電話亭、停車收費站或其他類似之公用設施。……」等，原審非不得向申設及許可機關查明，包括持續供電及繳費情形，並命上訴人舉證證明道路通行情形，供為判斷上訴人所稱現況道路已具公用地役關係是否可採。乃原審就上訴人主張本件廢棄物所在位置為既成道路，是否已有成立公用地役關係，未予調查，亦未依上訴人之聲請調查證據，就此關係廢棄物清除責任歸屬判斷之重要事項，即有應予調查之事項未予調查，而有判決不適用法規及理由不備之違法。
⒉本件原處分之法律依據為廢棄物清理法第71條第1項前段規
定，所依據之事實為上訴人因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地上。按所謂重大過失，通說以行為人未履行一般人之注意義務，即該當重大過失之情狀。原審以被上訴人109年3月11日初勘時，現場鐵皮圍籬破損、告示牌內容無警示作用；迄原審審理中被上訴人再次勘驗，發現鐵皮圍籬己經更新、現場加設有「錄影中」之大型文字標示、告示牌周遭之雜草經過修剪等情事，應係上訴人所為，因而認定上訴人明知其有防免他人傾倒廢棄物之義務而懈怠不為，具有重大過失。惟上訴人否認其有重大過失，主張前因高雄市政府以104年3月12日函限期命其提出清理計畫，其因而沿現況道路北側、南側搭建鐵皮圍籬，清理圍籬內部之廢棄物；圍籬外部即屬本件之現況道路，為供通行之故，而未將道路全面圈圍封閉，並提出前揭2份使用現況圖，以綠色線條繪示鐵皮圍籬位置，幾與所稱既成道路之邊線重疊。復主張被上訴人於原審審理中再度勘查現場所見重設之鐵皮圍籬的確更換新設，惟此新設圍籬及被上訴人指為無警示作用之告示牌，二者均與本件原處分命其清除之範圍無關。另被上訴人所指現場有「錄影中」之大型文字標示，及事後發現告示牌周遭之雜草已經修剪等節，均非上訴人所為等語。稽之高雄市政府以104年3月12日函命上訴人提報清理計畫，係基於同屬潭平段之559、6
04、619、629、630、631、645、646、647、553等10筆土地遭人棄置營建、爐渣等廢棄物，僅其中第630、631地號土地在本件原處分所命清除範圍內；又觀之被上訴人所拍攝之告示牌，可見告示牌標示區域為604、619、630、645、646、647地號等6筆土地（見原審卷第333頁），也僅其中630地號土地在本件原處分所命清除範圍內。另參諸上訴人所提出之使用現況圖，可見630、631地號土地面積極為遼闊，則各該清除計畫、告示牌之具體義務為何，上訴人因之而應履行之義務是否及於630、631地號土地之全部範圍，尚有未明。又上訴人否認有於現場修剪雜草、設立「錄影中」之警示文字等作為。乃原審未予究明上訴人前因經報備之清除計畫書所明知之清除義務內容及範圍如何，又乏證據證明上訴人有於事後為彌補疏失而設置警示文字、修剪雜草等作為，即認定上訴人關於原處分命其清除之範圍，知之甚詳卻不裝設監視器、派員巡邏，有重大過失之情狀云云，亦有應予調查之事項未予調查，及有認定事實未依證據之違誤。
㈤綜上，原審認定原處分為合法有據，有前述違背法令之情事
，上訴意旨指摘原審就其所主張廢棄物棄置所在之道路具有公用地役關係一節，未予調查，及認定其具有重大過失致遭人丟棄廢棄物於系爭土地上，乃徒憑臆測，違反證據法則，為判決違背法令，請求予以廢棄，即屬有據。惟前述未明之處於原處分合法性之判斷均生影響，有待原審調查究明，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君法官 張 國 勳法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
書記官 高 玉 潔