最 高 行 政 法 院 裁 定111年度上字第100號上 訴 人 章良順訴訟代理人 林裕智 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 邱國正訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李昱葳 律師上列當事人間有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國110年12月2日臺北高等行政法院106年度訴更一字第71號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，並訂於112年8月15日施行。行政訴訟法施行法第19條第1項規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」而依同法第1條規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行（按即112年8月15日施行）之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」準此，本件於修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，且於施行後尚未終結，故應依舊法即112年8月15日施行前之行政訴訟法審理。次按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為舊法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、事實概要㈠緣上訴人以其自38年6月間入伍服役並隨國軍來臺，43年間撥
補至前國防部中國電影製片廠（下稱前中影製片廠）擔任國軍電化教育製作，專習電影製作技術，57年間結婚因無法獲配眷舍，所領房租補助費亦不足支付租金，經徵得前中影製片廠廠長朱嘯秋上校同意，在廠區後側畸零地約11坪自費興建房舍（下稱系爭房舍）後停領房租補助費，系爭房舍符合國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第1項第3款及第4款規定。又其長年在暗房工作，致左眼失明成殘，於65年6月1日退伍，並取得前中影製片廠65年2月23日（65）雯真行0314號證明系爭房舍同意使用及安裝水電證明等，惟迄未獲核配眷舍云云，於101年8月5日陳請被上訴人核配○○市重三新村（下稱重三新村）眷舍。被上訴人於101年8月27日以國政眷服字第0000000000號函（下稱第1次處分）復上訴人，以上訴人雖經前國防部總政治作戰部（下稱前總政戰部）85年2月10日（85）祥福字第01589號簡便行文表（下稱85年簡便行文表）同意納入眷村改建戶數，惟前中影製片廠所核發證明，未符眷改條例第3條第2項所稱領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，上訴人未符眷改條例第3條第2項規定之原眷戶資格，無法補建為原眷戶及享有承購政校後勤區改建基地新建住宅之輔助購宅權益。上訴人不服，訴經行政院102年1月23日院臺訴字第0000000000號訴願決定（下稱第1次訴願決定），以前總政戰部85年簡便行文表及前國防部總務局（下稱前總務局）85年11月30日（85）崇嵂字第6163號簡便行文表（下稱85年6163號簡便行文表）內容，已敘明同意上訴人納入眷村改建戶數，並通知上訴人參加國軍老舊眷村改建說明會，已足使上訴人產生其所請核配眷舍業經被上訴人所屬權責機關同意之信賴基礎及信賴表現，上訴人無信賴不值得保護之情形，將第1次處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。
㈡被上訴人重為處分，於102年5月21日以國政眷服字第0000000
000號函上訴人（下稱第2次處分），以前中影製片廠非權責機關，該廠同意上訴人自費興建房舍，係未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，且缺乏事務權限，為自始無效之行政處分。上訴人於82、83年間收到前總務局兩度函知違法占建之事實，已獲悉未認定具有原眷戶身分，故無信賴基礎及顯有信賴不值得保護情形，又前總政戰部85年簡便行文表僅為觀念通知，非就上訴人是否具有眷戶身分為審核認定之行政處分，且上訴人亦未因該函文而另為其他財產之處分，無信賴表現，所陳符合原眷戶資格請求配售眷舍一節，無法配合辦理。上訴人仍不服，訴經行政院102年10月17日院臺訴字第0000000000號訴願決定（即第2次訴願決定），以被上訴人第2次處分與第1次訴願決定認定之法律見解未合，被上訴人並未依第1次訴願決定意旨為之，有違訴願法第96條訴願決定拘束力之規定，將第2次處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。
㈢被上訴人再重為處分，於103年6月26日以國政眷服字第00000
00000號函上訴人（下稱第3次處分），以依57年5月27日及62年8月14日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法（86年1月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止）規定，被上訴人眷舍分配權責為前總務局，前總政戰部85年簡便行文表有違行政程序法第111條第6款規定，為自始無效之行政處分，爰依同法第117條規定撤銷。上訴人於82、83年間收到前總務局兩度函知違法占建之事實，已獲悉未認定具有原眷戶身分，另其仍現居原址，亦未有任何安排生活及處置財產，故無信賴基礎及無信賴表現，且顯有信賴不值得保護情形，請求配售眷舍一節，無法配合辦理。上訴人仍未甘服，訴經行政院103年10月22日院臺訴字第0000000000號訴願決定（即第3次訴願決定），以被上訴人未依行政程序法第120條規定就上訴人因信賴前總政戰部85年簡便行文表致遭受財產上損失給予合理補償，自難謂合法，將第3次處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。
㈣被上訴人於104年2月3日以國政眷服字第0000000000號函請上
訴人就被上訴人撤銷前總政戰部85年簡便行文表所遭受之損失，依項目、金額（含佐證資料），於104年2月11日前提出合理補償條件憑辦。上訴人於104年2月9日具請求函，請被上訴人作成核配其重三新村眷舍之合法處分。被上訴人提經104年5月13日國軍老舊眷村改建推行委員會第24次委員會會議決議（下稱104年5月13日眷改推行委員會決議），認定本案確屬特殊個案，同意給予補償，請被上訴人與上訴人協商信賴補償方式，乃請上訴人就撤銷前總政戰部85年簡便行文表所遭受之損失，依項目、金額及佐證資料於104年7月31日前提出合理補償條件憑辦，並依行政程序法第111條第6款規定，以前總政戰部85年簡便行文表為未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，且缺乏事務權限之違法行政處分，於104年6月16日以國政眷服字第0000000000號函（下稱104年6月16日函）復上訴人，撤銷前總政戰部85年簡便行文表，及否准上訴人101年8月5日陳請補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍（另上訴人對被上訴人104年6月16日函提起訴願，經行政院106年12月13日院臺訴字第0000000000號決定駁回，嗣起訴請求：「訴願決定及原處分關於⒈撤銷前總政戰部85年簡便行文表、⒉否准上訴人關於補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍之申請均撤銷。被上訴人應依上訴人104年2月9日之申請，作成准予分配臺北市北投重三新村眷舍乙戶予上訴人之行政處分。」經臺北高等行政法院於108年11月21日以107年度訴字第185號判決，認定被上訴人撤銷前總政戰部85年簡便行文表，已經逾越2年之撤銷權行使期間乃屬違法，而撤銷該部分訴願決定及關於被上訴人撤銷前總政戰部85年簡便行文表部分，並駁回上訴人其餘之訴即被上訴人104年6月16日函關於否准上訴人請求補建原眷戶身分及配予改建之眷舍部分，再上訴經本院於109年12月10日以109年度判字第640號判決駁回兩造上訴而告確定）。㈤上訴人復於104年7月10日具請求函致被上訴人，請被上訴人
依原眷戶身分核配其重三新村眷舍，並於104年7月28日具請求補償函致被上訴人，及檢附其原列管○○市○○區○○○村獲分配○○市○○社區○○○○眷村改建房價參考資料，請被上訴人補償新臺幣（下同）5,280萬元作為違法剝奪其分配眷村改建權利之損失，並委任律師以104年8月14日函致被上訴人，本案履行利益初估至少500萬元以上，請參照行政程序法第36條、第43條及類推適用行政訴訟法第189條第2項規定審酌給予上訴人合理補償。
㈥案經被上訴人於105年4月19日以國政眷服字第1050003796號函（下稱105年4月19日函）復上訴人，上訴人未具原眷戶身分，請求核配重三新村眷舍於法無據，且其請求損失補償金額5,280萬元，與實際原眷戶及違占建戶享有權益差距甚大，所請礙難同意等語。上訴人不服，提起訴願，經行政院105年9月21日院臺訴字第1050177484號訴願決定（下稱系爭訴願決定）不受理，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈先位聲明：⑴被上訴人105年4月19日函及系爭訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應將位於臺北市北投區已完成改建之「重三新村」分配眷舍乙戶予上訴人，⒉備位聲明：⑴被上訴人105年4月19日函及系爭訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應給付上訴人5,280萬元，及自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。經臺北高等行政法院於106年2月24日以105年度訴字第1655號裁定（下稱原裁定）駁回。所持理由為105年4月19日函僅係重申被上訴人104年6月16日函之意旨，並非另一獨立之行政處分，上訴人對之起訴所為先位聲明為不合法；又撤銷訴訟既非合法，則其附帶請求被上訴人賠償部分即失所附麗，亦不應准許等。嗣經上訴人抗告，本院於106年8月17日以106年度裁字第1521號裁定（下稱發回裁定）廢棄原裁定，應由臺北高等行政法院更為裁判；再以本院106年度裁正字第5號裁定將發回裁定主文更正為原裁定關於備位聲明部分廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判；其餘抗告駁回。即發回裁定係廢棄前原裁定關於備位聲明部分，並發回更為裁定。所持理由為被上訴人104年6月16日函具備行政處分之性質，被上訴人105年4月19日函既以：「……損失補償金額，與實際原眷戶及違占建戶享有權益差距甚大，所請礙難同意……」則本件顯係授予利益之違法行政處分經撤銷後，關於補償之爭議及補償之金額，上訴人有所不服，自應允許上訴人依行政程序法第120條第3項規定提起一般給付訴訟，原審應就備位聲明為實體審理。嗣上訴人於更審時聲明：被上訴人應給付上訴人5,280萬元，及自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。經臺北高等行政法院106年度訴更一字第71號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
三、上訴意旨略謂：㈠按臺北高等行政法院107年度訴字第185號判決及鈞院109年度
判字第640號判決，前總政戰部85年簡便行文表因無法撤銷而實質上存在，故被上訴人既已無法撤銷前總政戰部85年簡便行文表之行政處分，且其先前通知上訴人攜帶國軍眷舍居住憑證參與改建說明會後，亦作成應分配眷舍予上訴人之決議，然被上訴人由始至終均拒絕依前總政戰部85年簡便行文表及改建說明會作成之決議，核配眷舍予上訴人，被上訴人此舉實際上已達成撤銷或廢止前總政戰部85年簡便行文表及改建說明會做成決議之效果，為維護上訴人之權益及其對客觀法秩序的信賴，本件自應類推適用信賴保護原則之規定。原判決逕認本件與行政程序法第120條第1項所定違法授益處分經撤銷後得請求信賴補償之法定要件不符，顯有不適用法規或適用不當之違背法令。
㈡行政院前3次訴願決定，均已認定前總政戰部85年簡便行文表
及前總務局85年6163號簡便行文表，均屬眷改條例第3條第2項所稱之被上訴人所屬權責機關核發之國軍眷舍居住公文書，且被上訴人已同意將上訴人納入眷村改建戶數，並通知上訴人參加眷改說明會，亦明確指摘被上訴人以上訴人無信賴基礎及無信賴值得保護之情形，否准上訴人請求核配眷舍之論據，與訴願決定認定之法律見解未合，即該訴願決定並非指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被上訴人調查事證另為處分，而係指摘其適用法律之見解有違誤，則被上訴人原則上即應以該訴願決定所為撤銷理由之法律上判斷為其處分基礎，亦即應受該訴願決定之拘束。上訴人於原審時主張該3次訴願決定均認上訴人有信賴保護原則適用之情形，故據此請求被上訴人應給予合理之補償，核非全然無據，惟原判決未依職權查明該3次訴願決定何以均為相同之認定，亦未就上訴人此一重要之攻擊防禦方法，敘明何以不足採之理由，即遽認本件與行政程序法第120條第1項所定違法授益處分經撤銷後得請求信賴補償之法定要件不符，核有未盡依職權調查義務及不備理由之違誤。
㈢被上訴人前以前總政戰部85年簡便行文表，作成「同意將上
訴人納入眷村改建戶數」之行政處分，嗣前總務局乃據之而有後續之85年6163號簡便行文表，通知上訴人攜帶國軍眷舍居住憑證參與改建說明會，會後並作成應分配「重三新村」眷舍予上訴人之決議，足見上訴人已取得原眷戶之資格，改建說明會方作成應分配「重三新村」眷舍予上訴人之決議，故被上訴人是否以行政處分同意將上訴人納入改建戶數後，並已作成眷舍分配之具體決定，此部分事實，應經由調查相關證據，並詢兩造表示意見後，始足判斷該事實之真偽。惟原判決遽以前總政戰部85年簡便行文表所彰顯之效力僅為「同意納入眷村改建戶數」，非作成核配眷舍之決定，又前總務局以85年6163號簡便行文表通知上訴人參與改建說明會，並囑其攜帶國軍眷舍居住憑證，其意僅在通知參加說明會，而該說明會之進行仍在有無原眷戶資格之清查階段，亦尚未形成核配眷舍之法律關係，換言之，前總政戰部85年簡便行文表僅係同意上訴人進入辦理眷舍改建之行政作業程序階段，並非准予上訴人取得原眷戶資格，或准予納入重三新村改建，更非以參加說明會開會通知或調查意願書取得原眷戶資格或准予核配眷舍云云，即採為不利於上訴人認定之依據，核有未盡依職權調查義務及不備理由之違誤等語，為此請求廢棄原判決，且被上訴人應給付上訴人5,280萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
四、本院查：㈠原判決理由已論明：
⒈前總政戰部85年簡便行文表之內容為：「奉交下，榮民章良
順陳請分配眷舍安置案，本部同意納入眷村改建戶數，請貴局提供章員房舍使用營地之相關資料，俾利管制辦理。」並以副本行文上訴人，核其內容及形式，係就上訴人請求分配眷舍此一具體事件，作成「同意納入眷村改建戶數」之決定，並對外通知，已具備行政處分之要件，因而前總務局乃據之而有後續之85年6163號簡便行文表，通知上訴人攜帶國軍眷舍居住憑證參與改建說明會；惟此一行政處分僅係同意納入改建戶數，尚非作成眷舍分配之具體決定，復因前總政戰部欠缺分配眷舍之職權，其以85年簡便行文表作成同意納入改建戶數之決定，同屬欠缺職權之違法。被上訴人接續於第2次、第3次處分予以撤銷，惟又經訴願決定撤銷而失其效力，迄至被上訴人104年6月16日函之行政處分再為撤銷處分，則顯已逾行政程序法第121條所定之2年除斥期間而違法，臺北高等行政法院以107年度訴字第185號判決將之撤銷，於法並無不合等情，業經本院109年度判字第640號判決認定在案。
⒉前總政戰部85年簡便行文表既因已逾除斥期間而不得撤銷，
被上訴人104年6月16日函將之撤銷為不合法，則該85年簡便行文表所彰顯「同意納入眷村改建戶數」之效力繼續存在。從而，上訴人因前總政戰部85年簡便行文表仍存續未發生撤銷之法秩序的變動，自與行政程序法第120條第1項所定違法授益處分經撤銷後得請求信賴補償之法定要件不符，則上訴人持此請求被上訴人應予補償自前總政戰部85年簡便行文表作成至被上訴人104年6月16日函期間之信賴補償，為無理由，應予駁回。
⒊上訴人雖主張前總政戰部85年簡便行文表因無法撤銷而形式
上存在，惟被上訴人由始至終均拒絕依該簡便行文表對上訴人作成核配眷舍之處分，被上訴人此舉實際上已達成撤銷或廢止該簡便行文表之效果，為維護上訴人對客觀法秩序的信賴，本件自應類推適用信賴保護原則云云。惟前總政戰部85年簡便行文表所彰顯之效力僅為「同意納入眷村改建戶數」，非作成核配眷舍之決定，又前總務局以85年6163號簡便行文表通知上訴人參與改建說明會，並囑其攜帶國軍眷舍居住憑證，其意僅在通知參加說明會，而該說明會之進行仍在有無原眷戶資格之清查階段，亦尚未形成核配眷舍之法律關係，換言之，前總政戰部85年簡便行文表僅係同意上訴人進入辦理眷舍改建之行政作業程序階段，並非准予上訴人取得原眷戶資格，或准予納入重三新村改建，更非以參加說明會開會通知或調查意願書取得原眷戶資格或准予核配眷舍，嗣被上訴人拒絕核配眷舍非因前總政戰部85年簡便行文表遭撤銷之故，則上訴人無從因信賴前總政戰部85年簡便行文表內容，而信賴取得核配眷舍之法律效果，故上訴人主張本件應類推適用信賴保護原則，即屬無據。況被上訴人興建新式眷宅供價購，係在安置並照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，並非提供原眷戶轉手房屋獲取收益，上訴人以其受有以附近房價計算之相當於買賣眷舍價金之財產上損失，難認有稽。至被上訴人曾以104年2月3日國政眷服字第1040001442號函及104年6月16日函請上訴人就該部撤銷前總政戰部85年簡便行文表所遭受之損失，依項目、金額（含佐證資料），提出合理補償條件憑辦。僅係被上訴人與上訴人就補償金額所為之協議程序，此由被上訴人105年4月19日函指出：「一、依104年5月13日眷改推行委員會決議辦理。
二、案內會議決議事項請本部與臺端協商信賴補償之方式……」亦可得知，是尚難以此即認被上訴人已為准予補償之決定，上訴人據此主張被上訴人應予信賴補償，尚非有據等語，判決駁回上訴人於原審之訴。
㈡經核原判決已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何
以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非就原審所為論斷或不採納其主張之理由，再為爭執，而對原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷或論斷不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 11 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君法官 張 國 勳法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 11 月 6 日
書記官 高 玉 潔