最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第132號上 訴 人 謙有鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 黃結盈訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 周春米訴訟代理人 張訓嘉 律師
賈蓓恩 律師卓威廷上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國110年12月14日高雄高等行政法院109年度訴字第96號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人代表人由潘孟安變更為周春米，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、案件事實：㈠上訴人於民國76年至97年間，在屏東縣○○鄉○○段00之0及00之
0地號土地（下稱系爭土地）上之○○廠（下稱系爭場址）從事基本金屬製造業，而系爭場址前經行政院環境保護署（下稱環保署，現已改制為環境部）委託瑞昶科技股份有限公司及美商傑明工程顧問股份有限公司臺灣分公司執行「土壤及地下水污染潛勢環境場址評估（Phase II）調查計畫（甲、乙）」（下稱污染調查計畫）調查工作，上述公司於106年10月16日及同年月17日派員至系爭場址進行土壤採樣工作，並於107年1月提出「行政院環境保護署土壤及地下水污染潛勢環境場址評估（phase II）調查計畫（甲、乙）調查及查證成果報告──謙有鋼鐵工業股份有限公司內埔廠」（下稱系爭調查報告），該報告認系爭場址之土壤鉛濃度最高為5,570毫克／公斤、鎘濃度最高為70.5毫克／公斤、銅濃度最高為613毫克／公斤，皆超出土壤污染管制標準（鉛2,000毫克／公斤、鎘20毫克／公斤、銅400毫克／公斤）。被上訴人於107年4月18日以屏府環水字第00000000000號函（下稱107年4月18日函）附中環科技事業股份有限公司之土壤檢測報告（下稱土壤檢測報告），請上訴人陳述意見後，依環保署「99年4月廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查調查作業參考指引」（下稱環保署指引）基本金屬製造業相關製程、污染物質（鉛、鉻、鎘、鎳、銅），與上訴人利用加熱爐進行軋鋼作業之運作特性、土壤中之污染物（鉛、鎘、銅）皆具相關聯性，認系爭場址重金屬污染與上訴人原物料使用及製程運作行為相符，土壤污染來源明確且污染途徑有相對關聯性，遂依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條及同法施行細則第10條規定，以107年10月29日屏府環水字第00000000000號公告（下稱107年10月29日公告）劃定系爭土地為土壤污染控制場址及管制區，並公告上訴人為污染行為人，且於107年12月12日以屏府環水字第00000000000號函（下稱107年12月12日函）命上訴人於108年6月11日前提出土壤污染控制計畫送被上訴人審查，惟上訴人未於期限內提出，被上訴人遂以108年9月2日屏府環水字第00000000000號行政裁處書（下稱108年9月2日處分）裁處新臺幣（下同）100萬元，並限期於109年3月1日前補正完成及接受環境講習2小時。上訴人就107年10月29日公告未提起行政救濟。
㈡上訴人於108年8月16日向被上訴人依行政程序法第128條第1
項第2款、第3款規定申請行政處分重新進行並撤銷107年10月29日公告，遭被上訴人以108年8月30日屏府環水字第10870869400號函（下稱108年8月30日處分）否准，上訴人對上開108年8月30日及同年9月2日處分均不服提起訴願，分別遭環保署109年2月11日環署訴字第1080081930號訴願決定（下稱109年2月11日訴願決定）及109年2月12日環署訴字第1080079461號訴願決定（下稱109年2月12日訴願決定）駁回後，上訴人遂合併提起行政訴訟，並聲明：1.109年2月11日訴願決定及被上訴人108年8月30日處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人108年8月19日（收件日期）申請，作成准予重開行政程序之行政處分，並撤銷被上訴人107年10月29日公告中認定上訴人為污染行為人部分。3.109年2月12日訴願決定及被上訴人108年9月2日處分均撤銷。案經高雄高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第96號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.109年2月11日訴願決定及被上訴人108年8月30日處分均撤銷。3.被上訴人應依上訴人108年8月19日申請，作成准予重開行政程序之行政處分，並撤銷被上訴人107年10月29日公告中認定上訴人為污染行為人部分。4.109年2月12日訴願決定及被上訴人108年9月2日處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人以系爭調查報告及發現該報告有變造、竄改環保署指
引內容為由，申請行政程序重開，已逾行政程序法第128條第2項之申請期限。上訴人主張之「系爭調查報告」被上訴人於作成107年10月29日公告前即已斟酌，另「系爭調查報告變造、竄改環保署指引內容」部分，經原審審查後亦無此事實存在，再者「系爭調查報告審查會議紀錄」及「內埔開發資料」經斟酌後亦不能受較有利之認定，是本件107年10月29日公告並無上訴人主張行政訴訟法第273條第1項第13款之適用。被上訴人107年10月29日公告，並無行政程序法第128條第1項第2款及第3款所列之行政程序重開之事由。㈡被上訴人107年10月29日公告控制場址及認定污染行為人之處
分均具備形式及實質之存續力，其內容對於上訴人產生拘束力且不得再為爭執，又107年10月29日公告亦查無行政程序法第128條第1項第2款及第3款所列之行政程序重開之事由，是被上訴人107年12月12日函命上訴人於108年6月11日前提出土壤污染控制計畫送被上訴人審查，自屬適法，上訴人既未於期限內提出系爭場址控制計畫，被上訴人依土污法第13條第1項、第37條及環境教育法第23條第1項第2款規定，裁處上訴人最輕額度100萬元罰鍰，並限期於109年3月1日前補正完成及環境講習2小時，並無不合。㈢綜上，本件並不符合行政程序重開之要件，被上訴人以108年
8月30日處分否准其申請，洵無違誤，環保署109年2月11日訴願決定予以維持，亦無不合。又被上訴人以108年9月2日處分裁處上訴人罰鍰100萬元，並限期於109年3月1日前補正完成及接受環境講習2小時，核無違誤，環保署109年2月12日訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷上開訴願決定及處分，為無理由，應予駁回。
五、本院按：㈠土污法第12條第2項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污
染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」土污法關於土壤污染控制場址之公告，因考量土壤為固定位置之介質，受污染地點固定，故由主管機關對有土壤污染疑慮之場所地點進行調查後，發現該場所地點有土壤污染之情事明確，且污染物濃度達土壤污染管制標準者，即應將該場所地點公告為污染控制場址。
㈡行政程序法第128條第1項第2款、第3款、第2項規定：「行政
處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：……二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」「前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」申請行政程序重開，係使當事人對已不可爭訟之行政處分，在法定事由具備下，得請求行政機關重開行政程序，以決定是否撤銷、廢止或變更原行政處分，以兼顧法安定性及行政合法性，類似訴訟法上的再審程序。行政程序重新進行之決定，可分為2個階段，第1階段應先審查申請重開行政程序是否符合法定事由，如不符合重開行政程序法定事由之要件，行政機關既無從開啟已終結之行政程序，即無進入第2階段續行審究原處分是否具有應予撤銷、廢止或變更情事之必要。
㈢經查，上訴人於108年8月19日就被上訴人107年10月29日公告
為行政程序重開之申請，係執系爭調查報告為其主張之新證據及具行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由。然被上訴人107年10月29日公告於同年11月5日送達上訴人，上訴人最遲應於108年3月11日（星期一）以前申請行政程序重新進行，始為適法。惟上訴人遲至108年8月19日始向被上訴人提出重開程序申請，顯已逾行政程序法第128條第2項所定法定救濟期間經過後3個月期間。上訴人雖主張被上訴人於108年6月26日就另案提出行政訴訟答辯狀檢附系爭調查報告，伊始知悉。惟經原審查得被上訴人以107年4月18日函請上訴人陳述意見時，於該函說明二即載明：「貴公司營運用地（屏東縣○○鄉○○段00-0、00-0地號）經行政院環境保護署執行『土壤及地下水污染潛勢環境場址評估（PhaseΠ）調查計畫（
甲、乙）』進場調查，採樣分析結果土壤中重金屬銅、鎘、鉛濃度超過土壤污染管制標準。」並檢附土壤檢測報告，又被上訴人107年10月29日公告內容中之依據欄亦載明係依環保署執行污染調查計畫之調查結果辦理，復於公告事項9污染物及污染情形亦載明污染數據係引用系爭調查報告，被上訴人107年11月1日函復於說明欄中亦再載明係依環保署執行污染調查計畫之調查結果辦理，依上開函文足證被上訴人早已充分揭露有系爭調查報告，上訴人主張其係於108年6月26日被上訴人提出後，始得檢閱知悉系爭調查報告云云，委無足採。原審認定上訴人為重開程序之申請，已逾行政程序法第128條第2項前段規定之3個月申請期間，並無違誤。㈣110年1月20日修正後行政程序法第128條新增第3項明定：「
第1項之新證據，指處分作成前已存在或成立而未及調查斟酌，及處分作成後始存在或成立之證據。」參照立法理由載謂：「鑑於系爭規定之立法目的既係為加強對人民權利之保護，確保行政之合法性，是凡足以推翻或動搖原行政處分所據以作成事實基礎之證據，皆應屬系爭規定『發現新證據』之適用範圍，自應包括『於行政處分作成後始存在或成立之證據』在內，……」等語，固對於尚在行政訴訟中之事件，亦有適用。然此所謂之新證據無論是處分作成前或後存在或成立者，均係指未經行政機關斟酌過，而可望使相對人或利害關係人獲得較有利之行政處分，始符合申請要件。又所謂證據係指證明待證事實的憑據，至於當事人對行政處分所依憑之證據本身有所爭執，係屬證據評價之層次，並非用以證明待證事實的憑據，顯非行政程序法第128條第1項第2款之新證據。
㈤經查，被上訴人107年10月29日公告之依據欄即載明係依環保
署執行污染調查計畫之調查結果辦理，復於公告事項9污染物及污染情形亦載明污染數據係引用系爭調查報告等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，足證被上訴人係調查及斟酌系爭調查報告後，始作成107年10月29日公告，系爭調查報告既經被上訴人斟酌過，自非屬行政程序法第128條第1項第2款之「新證據」。再者，上訴人主張系爭調查報告有變造、竄改環保署指引係屬新證據，而申請行政程序重開等語。然環保署指引為系爭調查報告所參考，系爭調查報告則為被上訴人作成107年10月29日公告之依據，均經被上訴人於作成上開公告前加以斟酌，上訴人未提出有何「新證據」證明系爭調查報告有變造、竄改環保署指引之情事，徒就系爭調查報告之證明力予以爭執，惟系爭調查報告究有無變造、竄改環保署指引而作成，僅係涉及證據評價層次，非屬行政程序法第128條第1項第2款之新證據。上訴人對系爭調查報告之證明力，縱有所爭執，亦應先符合申請重開行政程序之法定事由，開啟已終結之行政程序後，始能進入第2階段續行審究原處分所依憑之系爭調查報告是否有變造、竄改環保署指引而作成，原處分是否具有應予撤銷之必要。上訴人將證據評價混淆為新證據，據此主張有行政程序重開之事由，自於法不合。
㈥上訴人雖主張本件被上訴人107年10月29日公告有其他具有相
當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者，即有行政訴訟法第273條第1項第13款「當事人發現未經斟酌之證物。」之再審事由云云。然該未經斟酌之證物係以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。所謂如經斟酌可受較有利益之裁判者，係指從證物本身作形式上觀察，足認再審原告可受較有利益之裁判者，且一經斟酌，即可受較有利之裁判者為相當，若該證物在前訴訟程序中已經斟酌，或縱經斟酌，亦不能受較有利之裁判者，即不得據以提起再審之訴。經查，上訴人所主張之「系爭調查報告」，被上訴人於作成107年10月29日公告前即已斟酌，已如前述，另「系爭調查報告變造、竄改環保署指引內容」部分，係涉及證據評價層次，非屬新證據。至上訴人所主張之「審查會議紀錄」及「內埔開發資料」均非屬申請行政程序重開當時所主張之證據，未合於行政程序法第128條第2項之申請要件，況原審經斟酌後，亦認定無法有利於上訴人，已論述甚詳，核無違誤。是本件被上訴人107年10月29日公告亦無行政訴訟法第273條第1項第13款之適用亦明。原判決以上訴人主張之「新證據」不足以符合行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定重新進行行政程序之理由，因認被上訴人以108年8月30日處分否准再開程序，並無違誤等情，其理由雖有贅論，惟其駁回上訴人之訴的結論則無二致，仍應予維持。上訴人仍執系爭調查報告應如何為證據評價之主張，執為有行政程序重開之事由，顯係將證據評價混淆為新證據，原判決雖循此而為贅論，然不論其當否，均不影響原判決此部分之結論，上訴人主張原判決有違背法令云云，自無足採。
㈦土污法第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者
，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」第37條規定：「污染行為人或潛在污染責任人違反第12條第7項、第13條第1項、第22條第1項、第4項或第24條第7項規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」經查，被上訴人107年10月29日公告控制場址及認定污染行為人之處分均具備形式及實質之存續力，其內容對於上訴人產生拘束力且不得再為爭執，又被上訴人107年10月29日公告亦查無行政程序法第128條第1項第2款及第3款所列之行政程序重開之事由，是被上訴人107年12月12日函依土污法第13條第1項規定，命上訴人於108年6月11日前提出土壤污染控制計畫送被上訴人審查，自於法有據。上訴人既未於期限內，提出系爭場址控制計畫，被上訴人依土污法第13條第1項、第37條及環境教育法第23條等規定，而以108年9月2日處分裁處上訴人最輕額度100萬元罰鍰，並限期於109年3月1日前補正完成及環境講習2小時，並無不合。原判決據以維持被上訴人108年9月2日處分而駁回上訴人此部分之訴，於法有據，並無判決違背法令之情形。上訴意旨主張其就被上訴人107年10月29日公告有行政程序法第128條第1項第2款及第3款所列之行政程序重開之事由，據以求為廢棄原判決維持被上訴人108年9月2日處分部分，亦無可採。
㈧綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
書記官 張 玉 純