最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第135號上 訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 游琦俊 律師被 上訴 人 黃美珍訴訟代理人 蔡譯智 律師輔助參加人 陳志仲
陳嘉汶上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國110年12月16日臺中高等行政法院109年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、○○市○○路00○○○街屋即21、23、25、27號等4連棟街屋（即「東門吳汝祥4連棟街屋」或「彰化東門街松竹堂四開間連棟街屋」，下稱系爭建物）於民國105年3月25日經由上訴人核發105府建管建字第0061150號建造執照（併案第0061151號拆除執照）。105年9月26日，上訴人所屬文化局（下稱文化局）於經由民意信箱通報系爭建物及其坐落土地（○○縣○○市○○段701、701-1、702、702-1、703、703-1、704-1、705、705-1、708地號土地，面積185平方公尺）正在進行圍籬工程，文化局當日派員瞭解情況，後經邀請3位專家委員現勘，於105年12月1日作成暫不予列冊追蹤之決議。民眾王思雯等12人分別於106年1月16日、17日、18日提報系爭建物登錄為歷史建築，因系爭建物有拆除工程施作，請文化局依法盡速執行暫定古蹟，經上訴人以106年1月17日府授文資字第0000000000號函（下稱106年1月17日函）知系爭建物所有權人及彰化縣文化資產審議會委員，自斯日起啟動暫定古蹟之審查程序，並訂於106年1月24日辦理暫定古蹟處理小組現勘及審議。現勘當日，與會者除系爭建物所有權人外，尚有委員黃俊熹、賴志彰及文化局人員，審議決議認為系爭建物遭受局部拆除，符合暫定古蹟條件及程序辦法第2條第1款規定，建議列暫定古蹟，並應於進入「彰化縣有形文化資產審議委員會」（下稱文資審議委員會）審議前作初步調查，始有更多資料足以支撐其重要性。嗣文化局簽請首長核定後，上訴人以106年1月25日府授文資字第0000000000號函通知系爭建物所有權人及彰化縣文化資產審議會委員，系爭建物自即日起逕列為暫定古蹟，期限為6個月。106年4月5日，上訴人再接獲蔣敏全提報系爭建物登錄為歷史建築，旋於106年5月10日召開文資審議委員會106年度第2次會議決議通過將系爭建物登錄為歷史建築。上訴人遂以106年7月10日府授文資字第0000000000號公告（下稱原處分或系爭公告）登錄系爭建物為歷史建築，並於同日以府授文資字第00000000000號函通知被上訴人（被上訴人為系爭建物25、27號之所有權人，輔助參加人陳志仲為系爭建物21號所有權人，輔助參加人陳嘉汶為系爭建物23號所有權人）。被上訴人不服系爭公告，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分，經臺中高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第52號判決（下稱原審前判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起上訴，經本院109年度判字第565號判決（下稱發回判決）廢棄原審前判決，發回原審。嗣原審以109年度訴更一字第24號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷後，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；上開廢棄部分，被上訴人於第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依文化資產保存法（下稱文資法）第14條第1項、104年9月3
日修正（即行為時，下略）同法施行細則第8條第1項規定，主管機關對於提報歷史建築作成是否「列冊追蹤」決定前，須辦理現場勘查或訪查。系爭建物曾於105年9月26日經民意信箱通報是否屬文化局列冊追蹤案件，經文化局於105年10月7日、同年11月2日邀請3位專家學者現場會勘後，於105年12月1日開會討論並決議不予列冊追蹤。是以，105年間民眾通報系爭建物是否列冊追蹤案件乙事，業因前開會議決議不予列冊追蹤而完結文資法第14條規定之審查程序。
㈡依文資法第20條第2項、96年12月4日修正（即行為時，下略
）暫定古蹟條件及程序辦法第2條、第3條、第4條規定，及改制前行政院文化建設委員會95年7月26日文中二字第000000000000號函釋：「二、依暫定古蹟條件及程序辦法第4條規定：『……』依本條規定，地方主管機關發現或接獲緊急情況通報時，應即召開暫定古蹟小組會議，認定有前揭辦法第2條緊急情況者，即可簽請機關首長核定逕列之，其目的在因應緊急情況所採取之暫時保全措施，故審查程序必須迅速，此與『文化資產保存法施行細則』第8條所定法定程序無涉。」可知，原處分作成前應適用之暫定古蹟條件及程序辦法相關規定，並未要求逕列暫定古蹟前應行現場勘查，惟若暫定古蹟處理小組決定辦理現場勘查，亦僅係為保全程序所為，以供決定是否逕列暫定古蹟，與文資法施行細則第8條所定列冊追蹤前之現場勘查，或進入審議程序之現場勘查，毫不相涉。查系爭建物遭被上訴人拆除期間，經民眾分別於106年1月16日、17日、18日提報為歷史建築，所提報表均述及1月16日發現現場拆除工程，認有緊急情況而請求文化局依法盡速執行暫定古蹟，是本次民眾提報案件已非前開文資法第14條所定是否依法列冊追蹤、是否依同法施行細則第8條第1項規定辦理之情形，而應適用文資法第20條第2項及行為時暫定古蹟條件及程序辦法，審查是否「逕列為暫定古蹟」乙事。
㈢上訴人接獲前開民眾提報表後，雖於106年1月17日函主旨欄
載以：「……自本（106）年1月17日起逕列為暫定古蹟，期限至106年7月16日止」等語，似已將系爭建物列為暫定古蹟，然該函說明三另稱：「……本府基於保存文化資產之責，即日起啟動『暫定古蹟之審查程序』，並於106年1月24日下午2時至前揭地點辦理暫定古蹟處理小組現勘及審議……」等語，嗣於106年1月24日經文化局會同黃俊熹委員、賴志彰委員及建物所有權人現場勘查後，審議紀錄決議復載：「一、……符合暫定古蹟條件及處理辦法第2條第1項第1款……建議列暫定古蹟。二、應於進入『彰化縣有形文化資產審議委員會』審議前做初步調查……。」可知，該次現場勘查後之決議亦認該次場勘程序尚未進入歷史建築之文資審議會「指定登錄審議程序」；參以上訴人106年1月25日府授文資字第0000000000號函主旨載以：「為保存本縣轄內文化資產，『松竹堂4連棟街屋』（○○市○○路21、23、25、27號）自即日起逕列為暫定古蹟，期限為6個月」，顯然106年1月17日函文所指僅是啟動審查系爭建物是否符合文資法第20條第2項所定緊急情況得逕列暫定古蹟之程序。從而，106年1月24日所為現場勘查作為，係為審查系爭建物當時之狀態是否符合文資法第20條第2項及同條第5項授權訂定之暫定古蹟條件及程序辦法所定相關暫定古蹟要件，僅屬因應緊急情況為決定是否採取暫時保全措施前之一環。
㈣依文資法第18條第1項、第5項、第20條規定可知，相關建物
必是尚未進入文資法第17條至第19條審議程序者，始有適用文資法第20條第2項規定「逕列暫定古蹟」之可能，而同條第1項規定就「暫定古蹟」之概念，則界定為「進入第17條至第19條審議程序者」。又文資法第20條第2項因緊急情況而逕列暫定古蹟，與依同法第17條至第19條進入審議程序，二者之階段目的與審查密度並不相同，程序行為尚不能代換。是以，依第20條第2項規定逕列暫定古蹟之建物，也必須回歸同條第1項規定，於逕列暫定古蹟之時，應接續「進入第17條至第19條之審議程序者」，系爭建物既係經提報為歷史建築，自應適用文資法第18條規定為審議。再者，依文資法第18條第5項授權訂定之95年1月12日修正（即行為時，下略）歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法（106年7月27日變更名稱：歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法，下稱輔助辦法）第3條規定：「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）登錄者，報中央主管機關備查。」及文化部105年8月18日文授資局綜字第0000000000號函：「按文化資產保存法第20條第2項規定：『未進入前項審議程序……』係指未進入同法第1項『進入第17條至第19條所稱之審議程序』而言，其第1項審議程序之起始點則係以主管機關召開『現場勘查』會議通知書送達之日起算；至於第2項『未進入前項審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人』所指逕列為暫定古蹟，應依暫定古蹟條件及程序辦法第4條規定『地方主管機關主動發現或接獲緊急情況通報時，應立即召集前條暫定古蹟處理小組，經審議通過後，簽請首長核定，逕列為暫定古蹟，並以書面或言詞通知所有人、使用人或管理人。』辦理之。」意旨所示，足知主管機關於105年7月27日現行文資法修正後，有關歷史建築於進入文資法第18條之審議程序，其指定或登錄「審議程序」之起始點係以主管機關召開「現場勘查」會議通知書送達之日起算。倘機關未依前開輔助辦法規定及文化部函釋所指將現場勘查會議通知書送達，即無從起算「進入指定或登錄審議程序」，則其嗣後所為之審議程序及指定登錄公告，即有重大程序瑕疵，應屬違法。
㈤系爭建物於106年1月25日逕列暫定古蹟及106年7月10日公告
為歷史建築，於原處分作成後，文化部所為108年7月12日文授資局綜字第0000000000號函及108年7月8日文授資局綜字第0000000000號函對於本件行為時應適用之文資法第17條至第19條審議程序之起始，仍重申「始於現場勘查」之規範意旨。從而，縱使本件行為時尚未新增現行文資法施行細則第18條第1項規定，就行為時母法即現行文資法第17條至第19條審議程序起始之解釋上，併參酌母法授權訂定之輔助辦法及相關文化部函釋，仍以通知「現場勘查」為準。故無論列冊追蹤及逕列暫定古蹟所為之審查程序（現場勘查），均不能充當「依文資法第17條至第19條規定進入指定或登錄之審查程序（現場勘查）」。經查，原處分作成前之行政程序開啟，始於民眾王思雯等12人之提報單，上訴人雖召集暫定古蹟處理小組於106年1月24日進行現場勘查，並於106年1月25日將系爭建物逕列暫定古蹟，然此後上訴人並未再依文資法第18條、第20條第1項、輔助辦法第3條規定，再辦理現場勘查及將勘查會議通知書送達被上訴人及輔助參加人等節，為上訴人所不爭執，依前揭說明，106年1月24日為決定是否逕列暫定古蹟所為之現場勘查，不能視為文資法第18條規定進入指定或登錄審查程序之現場勘查程序，是本件於106年1月24日之後，並未再有踐行現場勘查程序之事實，即無從認定已合法進入文資法第18條所定指定或登錄審議程序。況上訴人所提文資審議委員會第6屆委員之任期始於106年4月1日，則106年1月24日逕列暫定古蹟前之現場勘查委員，與原處分作成前之文資審議委員會屆次不同，文資審議委員會之組成人員既有變動，更突顯第6屆委員依前開規定前往系爭建物現場勘查之重要性，故第6屆文資審議委員會組成後，既未踐行現場勘查程序，後續於106年5月10日召開審議委員會106年度第2次會議決議通過系爭建物登錄為歷史建物，其審議程序自始即有重大瑕疵，上訴人進而以原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築，即屬違法。
㈥系爭建物於106年1月25日經上訴人將之逕列暫定古蹟後，文
資審議委員會於106年5月10日會議審定前，並未依文資法第18條所定，以「現場勘查」為審議程序之起始，致文資審議委員會於106年5月10日到會之13位委員中，除黃俊熹委員、文化局代表林靖文委員曾於暫定古蹟程序至現場勘查外，其餘11位委員均未曾至現場勘查，且原處分作成前，上訴人亦未依行為時文化資產審議委員會組織準則第9條規定，組成專案小組就系爭建物進行評估以提出文化資產評估報告，或由專案小組現場勘查、訪查並研擬意見以供會議參考等行政作為，反之，上訴人自承於106年5月10日文資審議委員會決議系爭建物應登錄歷史建築所據，僅為106年1月24日暫定古蹟處理小組現勘及審議紀錄、上訴人文資審議委員會106年5月10日106年度第2次會議紀錄、蔣敏全之簡報資料，惟106年1月24日之現場勘查不得替代文資法第18條所定審議程序之現場勘查程序，上訴人自不得以該日現場勘查紀錄作為文資審議委員會106年5月10日之「建物現況」審定依據，又文資審議委員會作成系爭建物登錄歷史建築之會議紀錄，其中關於「後續調查研究及規劃設計，請著重歷史考證及故事性」乙節，復經上訴人自承：「此部分要比對吳汝祥及其後代相關日治時期原始資料，以確認建物之歷來所有權人及後續所有權變更，所需時間、人力無法於審議的6個月內完成」等語，可知文資審議委員會於上開會議作成決議前，實未進行系爭建物之調查研究及規劃設計，難認已踐行審議決定前之評估調查等行政程序。縱文資審議委員會就系爭建物未及於逕列暫定古蹟後6個月之審議期間內完成審議，尚得依文資法第20條第3項規定延長審議期間1次，然上訴人並未依法延長審議期間，即由文資審議委員會作成決議並由上訴人將系爭建物公告登錄歷史建築，其原處分之作成經過尚嫌草率，實難以審議期間不足為由而正當化原處分。
㈦由上訴人所提證19之文資審議委員會上開會議錄影光碟內容
可知，上訴人召開上揭文資審議委員會現場供委員審議之資料僅提報人之提報表及蔣敏全之簡報，而蔣敏全既稱簡報內容為其20多年來所作之田野調查，而其餘提報表更無相關歷史考據出處，則上訴人就所有提報表及蔣敏全之簡報內容作何歷史考證以審查民眾提報表及簡報內容之真實性，均未見上訴人提出相關調查研究報告或評估報告，又上訴人主張證15蔣敏全所提簡報內容第3頁右下方松竹堂字樣、第4頁左上方租賃契約出租人吳森森是吳汝祥長子，來確認系爭建築之歷史價值，然上開兩張簡報內容仍未能確認系爭建物與「吳汝祥」相關之歷史價值。綜上，原處分作成前之文化資產審議過程，難認已具備判斷基礎之資訊完足性、忠實踐履相關之程序規範，是本件文化資產審議過程就歷史文獻考據、現況紀錄均付諸闕如，在判斷資訊不完足之前提下，即便原處分載稱：「五、登錄理由：㈠具歷史文化價值：為曾任○○縣○○○區長，彰化銀行常務取締役吳汝祥所建，建築年代約為昭和2（1927）年左右，四連棟建築位於○○市○○街，東門街為○○縣○○○○○街市，見證彰化市街改正的變遷歷史，具有代表性。㈡表現地域風貌或民間藝術特色：為日治時期街屋之典型。㈢具建築史或技術史之價值：為○○市○○○○○○街屋，屬於昭和時期現代化建築，裝飾藝術風格山牆，三個牛眼窗及洗石子立面保存完整。㈣其他具歷史價值：四連棟街屋為吳汝祥所建，昭和時期分別出租給各行業經營店鋪，分別有和洋菓子麵包店『松竹堂』、飲食店『山陽食堂』、『辻化妝品店』、『旭日履物店』、『穗田榻榻米店』等東門街最繁華的地段，見證日治時代常民生活品味與時代風華」等語，然未有完足資訊作基礎之登錄理由，仍難認已就系爭建物之現況與歷史文獻相連結之文化資產價值評價方面附有專業判斷說明。
㈧上訴人於作成原處分後之107年6月27日以限制性招標公告「
彰化縣歷史建築東門吳汝祥4連棟街屋修復及再利用計畫」之採購，歷經數次流標後，於108年5月17日決標予朝陽科技大學，並於同年6月17日簽約，經上訴人於本案審理中提出「彰化縣歷史建築東門吳汝祥4連棟街屋修復及再利用計畫」，該計畫書之完成日期未明，僅可見附錄八期末審查會議紀錄回覆所示之會議時間為109年5月13日。依該計畫書第二章歷史沿革與興建背景，雖載述：「……本案建築物以取得戶籍及興建年代而論，由吳汝祥興建之可能性大……」（計畫書第2-46頁），可知上開計畫結論係由戶籍資料推測系爭建物之興建人為吳汝祥，惟戶籍登記與建物之興建或所有權人是否有必然關係，尚非無疑，況計畫書所載建物坐落土地於日治時期之所有權人至多僅查得吳森森（計畫書第2-51頁以下），尚無吳汝祥登記為所有權人之資料，且計畫執行所調取之日治時期土地登記資料是否載有吳森森取得土地之原因為繼承自吳汝祥，亦未見說明，又依被上訴人起訴所提證物三彰化縣建物平面圖、證物六系爭25號、27號建物登記謄本所示，建物之建築日期為「26年3月10日」，惟計畫書關於建物完成日期卻記載為「民國前26年（明治19（1886）年3月10日」（計畫書第2-58、2-61頁），建築完成日期顯有出入，則系爭建物是否為吳汝祥興建、究與吳汝祥有何實質關聯等節，由該計畫書所載仍難認明確。再者，關於系爭建物之原有形貌如何，除建物立面之外，系爭建物歷經多次增改建，已無足夠資料得認定系爭建物之原始建築形貌等節，復為上訴人所不爭執，上開計畫書亦未能釐清建物之原有形貌，則原有形貌難以釐清之情況下，如何進行後續之「修復」原有形貌？且因系爭建物23號至27號取得拆除執照後曾進行拆除工程，相關拆除廢棄物也運至棄土場（計畫書第附8-11頁），是否仍有足夠之原材料進行修復，亦非無疑問。且於計畫書之期末審查會議紀錄，仍有王貞富委員審查意見認「第五章文化資產價值之論述仍過於模糊，如依此標準，恐怕彰化市、鹿港鎮、田中鎮、溪湖鎮之老街街屋，都要登錄為歷史建築。」（計畫書第附9-3頁），則關於文化資產價值存否乙事，確實亟待文化局透過個案之實質審議，匯集專家之多元意見，累積有關文化資產不確定法律概念之判斷標準，又姑不論原處分作成時，尚無上開計畫書之調查研究內容可供文資審議委員會進行審議，即便依前開計畫書之調查研究結果，是否即得為上訴人所作原處分關於系爭建物歷史性、文化資產價值、修復可能性等認定之有利依據，亦非無疑。㈨上訴人於前審雖提出文資審議委員會進行審議所參考資料有
關歷史建築登錄及修復流程相關資料，然上揭修復流程資料僅係文化局於104年3月委託雲林科技大學所研擬及訂定「文化資產保存計畫範本」，為通案古蹟之修復流程。又上訴人雖於本件更審時提出吳汝祥人物志等資料，惟此資料是臺南市政府文化局於107年出版之人物志，亦在原處分公告之後，上訴人應未及於106年文資審議委員會提供參考。綜上，系爭建物是否具歷史性、地方性及特殊性之文化價值，於上訴人作成原處分或文資審議委員會審定前，除王思雯等人、蔣敏全之提報單及簡報資料外，並無其他歷史文獻資料佐證。又系爭建物經拆除後之現實狀態，因上訴人文資審議委員會審議前，並未再次辦理現場勘查或作成評估報告，而106年1月24日現勘紀錄僅簡要載明「系爭建物經局部拆除」及檢附6張照片，無法完整呈現系爭建物拆除後現實狀態，及系爭建物立面已不完整之事實，則在13位出席審議會之委員中，有11位審議委員均未曾至現場勘查之情況下，該次會議並無充足之資訊以供審議委員會判斷系爭建物之歷史價值，及是否能透過修補回復系爭建物之原有形貌。故上訴人文資審議委員會106年度第2次會議決議通過登錄系爭建物為歷史建築，其據以判斷之基礎事實應有資訊顯不完足，並難認已就系爭建物之現況與歷史文獻相連結之文化資產價值評價方面附有專業判斷說明之情事，而上訴人依該次會議決議認系爭建物符合行為時輔助辦法第2條評定基準所為之登錄理由，即有判斷恣意濫用之違法。
㈩依上訴人105年12月1日會議紀錄、106年1月24日會勘意見、1
06年5月10日於文資審議委員會會議之提請審議說明，以及原處分登錄系爭建物為歷史建築公告內容之文字紀錄可知，上訴人對於系爭建物登錄為歷史建築主要著重於建物之立面及松竹堂字樣，而非4連棟整體建物，然上訴人於本案訴訟中則主張原處分所公告之範圍應為建物全部，而不止建物立面等語，則依原處分公告之內容實難認已明確特定登錄歷史建築之範圍係包含系爭建物整體，又登錄之範圍面積、位置復未經實際測量，原處分所為登錄歷史建築有違行政處分之明確性，且系爭建物23至27號歷經拆除工程，已拆毀之部分亦難再經系爭公告予以保留，又若原處分僅公告保存系爭立面，上訴人認為在技術上似亦可行，則上訴人以原處分將系爭建物定著土地地號及面積約185平方公尺，均公告登錄為歷史建築，亦有違比例原則。
綜上，系爭建物於逕列暫定古蹟後，未曾依審議程序辦理現
場勘查，審議程序已有重大瑕疵，且文資審議委員會對系爭建物本身是否具登錄歷史建築之理由，亦有前開所述資訊不完足情形，其審議決定即有出於恣意判斷之違法，上訴人依文資審議委員會決議，作成登錄系爭建物為歷史建築之處分，自有違誤，訴願決定予以維持，自有未合。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠按文資法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷
史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……（二）歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。……」行為時輔助辦法第2條規定：「（第1項）歷史建築之登錄，依下列基準為之：一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。四、其他具歷史建築價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」衡諸歷史建築登錄基準所謂「具歷史文化價值」、「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具建築史或技術史之價值」或「其他具歷史建築價值」等不確定法律概念，乃涉及文化價值之判斷，且文資法第6條第1項暨依該條第2項授權訂定之文化資產審議會組織及運作辦法第3條、第4條第1項、第2項亦明定各類文化資產之指定、登錄，均應由主管機關組成專業審議會進行審議決定。足認歷史建築登錄之決定具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政法院對於行政機關所為之決定，固應尊重其有專業判斷餘地；然就不涉及價值取捨之事實認定、法律適用及有關程序等非屬專業判斷領域等事項，仍應予以審查。換言之，行政法院就行政機關所為歷史建築登錄公告之適法性，仍須審查其決定有無：1.出於錯誤或不完全之資訊為事實認定。2.法律概念涉及事實關係之涵攝明顯錯誤。
3.對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.違反一般公認之價值判斷標準。5.出於與事物無關之考量，即違反不當聯結之禁止。6.違反法定之正當程序。7.判斷機關之組織合法且具權限。8.違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等違法情事。
㈡文資法第6條第1項規定：「主管機關為審議各類文化資產之
指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。」第14條規定：「（第1項）主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。（第2項）依前項由個人、團體提報者，主管機關應於6個月內辦理審議。（第3項）經第1項列冊追蹤者，主管機關得依第17條至第19條所定審查程序辦理。」第18條第1項、第5項規定：「歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。」「歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第20條第1項、第2項、第5項規定：「進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。」「未進入前項審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。」「第2項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」綜合上開規定意旨，可知「古蹟」、「歷史建築」與「聚落建築」因其屬性、特質有所不同，在文資法之規範體系中，分屬不同類型之文化資產，就其指定或登錄之基準、程序，各訂有不同之法規依據。未進入「古蹟」、「歷史建築」與「聚落建築」審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關另定之。準此，文資法係為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化之目的而制定，除具有保存文化資產並將其文化利益歸屬社會全體之制度功能外，亦作為國家對私有文化資產為財產權限制之法律依據。故文資法及其明確授權訂定之法規命令，對於各類文化資產之指定、登錄程序，有關須由專家委員組成之適當組織審議，並須踐行特別行政程序之規定，自屬主管機關於作成指定、登錄各類文化資產行政處分時，所應遵守之正當行政程序，倘有不符合法定行政程序之要求，即構成行政處分之瑕疵，應予撤銷。再按文資法第18條第5項明確授權所訂定之輔助辦法第3條規定：「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。
四、直轄市、縣（市）登錄者，報中央主管機關備查。」行為時文資法施行細則第8條亦明定，主管機關普查或接受個人、團體提報具歷史建築者，其法定審查程序為：1.現場勘查或訪查。2.作成是否列冊追蹤之決定。是以，登錄歷史建築之審查，必須遵守上開法定程序，且依其所列順序，須先踐行現場勘查後，才能進行審議並作成登錄處分，如此始符合正當行政程序之要求。蓋建造物是否具備歷史建築登錄基準，例如具歷史文化價值、表現地域風貌或民間藝術特色、具建築史或技術史之價值或其他具歷史建築價值等，均須由專家學者透過建造物本體之直接觀察、分析，經實地實物調查所蒐集之資訊，才能提供審議會較正確之會議資料。是以，在登錄歷史建築處分之行政程序中，除須由適當組織審議外，基於正當行政程序之要求，依明確授權之法規命令所定，主管機關尚須踐行現場勘查之特別行政程序，始得作成准否登錄之行政處分，故倘未依規定踐行現場勘查之法定程序者，所為登錄處分即有不符正當行政程序之違誤。
㈢經查，本件原處分作成前之行政程序開啟，始於民眾王思雯
等12人之提報單，上訴人雖召集暫定古蹟處理小組於106年1月24日進行現場勘查，並於106年1月25日將系爭建物逕列暫定古蹟，然此後上訴人迄於106年5月10日文資審議委員會作成登錄系爭建物為歷史建築之決議時，期間未再依文資法第18條、行為時輔助辦法第3條規定踐行現場勘查之法定程序等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，原判決以上訴人依此決議據以作成之原處分，即有未遵照法定行政程序之違法，而將原處分予以撤銷，自無違誤。上訴意旨雖主張暫定古蹟處理小組於106年1月24日所進行「現場勘查」之「審議」程序，與文資審議委員會所為「審議」屬同一審議程序，且該次「現場勘查」所為「審議」資料得作為文資審議委員會「審議」時之依據，文資審議委員會已於「審議」前踐行「現場勘查」，無悖於行為時文資法施行細則第8條規定云云。惟查，依文資法第20條第2項、第3項規定，主管機關對於具文化資產潛力價值之個案，在未進入「歷史建築」審議程序前遇有即將進行拆除、工程施工、發生災害或其他重大危險等緊急情況時，應依文資法第20條第5項授權訂定之行為時暫定古蹟條件及程序辦法規定之程序評估是否作成逕列為暫定古蹟之處分。至於逕列暫定古蹟之個案，主管機關則應自逕列暫定古蹟之日起6個月內（必要時得延長一次），依行為時輔助辦法所規定之程序，包括辦理現場勘查、經審議會審議及作成登錄歷史建築之處分，以符合文資法及正當行政程序規定之要求（文化部111年5月5日文授資局綜字第1113004714號函亦同此見解）。由上可知，暫定古蹟與歷史建築之屬性、特質確有所差異，兩者之登錄基準大有不同，並分以不同之法規命令規範其登錄基準及程序，則暫定古蹟與登錄歷史建築之現場勘查重點，自有不盡相同之處，彼此間應無相互取代或包含之關係。行為時暫定古蹟條件及程序辦法並未要求逕列暫定古蹟前應行現場勘查，惟若暫定古蹟處理小組決定辦理現場勘查，亦僅係為保全程序所為，以供決定是否逕列暫定古蹟，與行為時文資法施行細則第8條所定進入審議程序之現場勘查，或行為時輔助辦法第3條所定歷史建築之登錄應為現場勘查程序等，毫不相涉。再者，上訴人於106年1月24日就系爭建物現場勘查時，登錄歷史建築程序尚未開始，實不可能期待於現場勘查時即有預見將來發生之登錄歷史建築案，而能預先依其登錄基準為相關資料之調查蒐集。故上訴人於106年1月24日就「暫定古蹟」所為現場勘查，不能充當作成登錄歷史建築之決議前，依法所應踐行之法定程序。況上訴人有形文化資產審議委員會第6屆委員名單，任期始於106年4月1日，106年1月24日逕列暫定古蹟前之現場勘查委員，已與原處分作成前之文資審議委員會屆次有所不同等情，為原審依法確定之事實，從而文資審議委員會之組成人員既有變動，更突顯第6屆委員依前開規定前往系爭建物現場勘查之重要性，則上訴人第6屆文資審議委員會組成後，既未踐行現場勘查程序，後續於106年5月10日召開文資審議委員會決議通過系爭建物登錄為歷史建物，其審議程序自始即有重大瑕疵，上訴人進而以原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築，即應屬違法，原判決撤銷原處分，自於法有據。上訴人前開主張，自無足採憑。又行為後之106年7月27日修正暫定古蹟條件及程序辦法第4條第1項及第2項規定將暫定古蹟所應踐行之程序增列為「前往現場勘查」及「文化資產價值評估」，並於立法理由載明現行條文規定核定逕列暫定古蹟前須經處理小組「審議通過」，為與文化資產審議會就指定古蹟個案之「審議」有所區別，爰修正其應踐行之程序為「前往現場勘查」及「文化資產價值評估」，僅係在闡釋文資法原有之規定，自難以此解為修正前即行為時逕列暫定古蹟處理小組所為「審議」與文化資產審議會之「審議」並無區別，具有延續性、同一性，此觀文化部111年5月5日文授資局綜字第1113004714號函之意旨，即可明兩者程序係有不同，不能流用。上訴意旨主張依106年7月27日修正暫定古蹟條件及程序辦法第4條規定之立法意旨，足知修正前暫定古蹟處理小組所為「審議」與文資審議委員會所為「審議」並無區別，二者所為「審議」程序具有延續性、同一性，上訴人暫定古蹟處理小組於修正前之106年1月24日所進行「現場勘查」之「審議」程序，應認與文資審議委員會所為「審議」屬同一審議程序，且該次「現場勘查」所為「審議」資料得作為文資審議委員會「審議」時之依據，原判決所為體系解釋適用之法律不僅時序錯亂，判決理由所憑之論理法則亦有衝突，有判決理由矛盾之違法云云，核係上訴人以其主觀一己之法律見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。㈣行政法院對「適用判斷餘地理論之法律涵攝」事項，所得行
使之有限度法律審查，其審查內容不外是「判斷基礎之資訊完足性是否具備」，以及「判斷過程中相關之程序規範（正當法律程序規範）是否曾被忠實踐履」以及「判斷有無附上可供專業論辯之必要判斷理由說明」。依文資法第30條第2項規定準用同法第24條第1項規定，歷史建築應保存原有形貌，因此對文化資產中「歷史建築」之法律涵攝，相關既有文獻資訊乃反應建物之歷史面貌，而現場履勘及紀錄則確定建物之現實狀態。此二者間能否連結，而能透過修補，在建物整體結構不變之情況下，回復建物之舊有外觀及功能。因此，歷史文獻與現狀紀錄涉及判斷餘地理論中之「資訊完足性」，而建物現狀能與歷史文獻相連結之說理則是前述「可供專業論辯之必要判斷理由說明」，倘主管機關出於不完全之資訊為事實認定，進而為「歷史建築」之法律涵攝，所為認定即有判斷恣意濫用之違法。經查，系爭建物並未經上訴人文資審議委員會於106年5月10日會議審定前開啟現場勘查程序，業如前述，上訴人文資審議委員會於106年5月10日到會之13位委員中，除黃俊熹委員、文化局代表林靖文委員曾於暫定古蹟程序至現場勘查外，其餘11位委員均未曾至現場勘查，上訴人亦未依行為時之文化資產審議委員會組織準則第9條規定，組成專案小組就系爭建物進行評估提出文化資產評估報告，或由專案小組現場勘查、訪查並研擬意見，上訴人文資審議委員會決議系爭建物應登錄歷史建築所依據之證據僅為106年1月24日暫定古蹟處理小組現勘及審議紀錄、上訴人文資審議委員會106年5月10日106年度第2次會議紀錄、蔣敏全之簡報資料等情，為原審依法確定之事實，則上訴人106年1月24日之現場勘查不得替代文資法第18條所定審議程序之現場勘查程序，已如前述，本件歷史建築之審查程序自欠缺現場勘查資料供審議委員審查，原處分所為「系爭建物屬歷史建築」之專業判斷資訊完足性，顯有不足。再者，蔣敏全簡報內容並無相關歷史考據出處，上訴人未就蔣敏全之簡報內容之真實性，提出相關調查研究報告或評估報告以供審議委員審查，難認已具備判斷基礎之資訊完足性、忠實踐履相關之程序規範。原判決以上訴人於文化資產審議過程就歷史文獻考據、現況紀錄均付諸闕如，在判斷資訊不完足之前提下，作成未有完足資訊為基礎之登錄理由，難認已就系爭建物之現況與歷史文獻相連結之文化資產價值評價方面附有專業判斷說明，即有判斷恣意濫用之違誤，因而撤銷原處分，於法並無不合。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無判決違背法令之情形。上訴意旨主張文資審議委員會作成審議決定既經提報人蔣敏全提出相關參考資料，由專業及獨立行使職權成員組成委員會，於該次審查會議前已獲悉相關資料，依據各委員專業充分準備、研究系爭建物之歷史價值，並依循法定程序予被上訴人列席並表示意見，核定系爭建物歷史價值乃屬文資審議委員會享有行政裁量之「判斷餘地」，原判決未尊重專家學者組成審議委員會之判斷餘地，逕認法院就歷史、文化資產判斷較專家學者組成審議委員會更為縝密，顯已僭越司法審查權限，原判決所憑之論理不僅未依卷內事證，亦未盡其調查證據之義務，有判決不備理由之違法云云，無非係上訴人以其主觀一己之法律見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
㈤綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決並無上訴人所指違
背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
書記官 張 玉 純