最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第138號上 訴 人 聿民實業有限公司代 表 人 杜宜仁訴訟代理人 陳韋含 律師
吳蕙蓉 律師被 上訴 人 臺北市政府環境保護局代 表 人 吳盛忠訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年12月9日臺北高等行政法院110年度訴字第611號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人之代表人由劉銘龍變更為吳盛忠，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：
(一)上訴人經營廢棄物清除業，領有被上訴人所核發民國107臺北市廢丙清字第0138號廢棄物清除許可證（下稱系爭許可證），許可期限至112年10月31日止，可從業之廢棄物清除車輛之車牌號碼分別為0000-00、000-0000、000-0000、0000-
00、000-0000、000-00、000-00等（下合稱系爭車輛）。因被上訴人查驗臺北市政府工務局衛生下水道工程處所檢送，系爭車輛自108年9月2日至109年6月2日期間（下稱系爭期間）之「丙級廢棄物清除許可機構清運水肥（化糞池）清除紀錄表（委託清運契約書）」（下稱清除紀錄表）共8件，發現系爭車輛載運水肥至迪化污水處理廠進行投肥作業所提交的清除紀錄表，其上記載坐落臺北市轄區內的抽取地點，經勾稽比對系爭車輛的GPS車行軌跡紀錄，並未顯示系爭車輛有停留在該等抽取地點之紀錄，研判上述提交清除紀錄表時所運送之水肥，應自其他地點抽取而來，但上訴人並未依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱機構許可管理辦法）第20條第1項規定，與實際抽取水肥地點之廢棄物清除處理委託人訂定委託清運契約書，即違反廢棄物清理法（下稱廢清法）第42條所定管理辦法，被上訴人便依廢清法第55條第1款規定予以舉發。其間，被上訴人以上訴人上述情節，另有未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物的情事，涉及違反廢清法第46條第4款規定之犯罪嫌疑，依刑事優先原則，移送臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）偵辦。經士林地檢署偵查終結而於110年5月9日以110年度偵字第2328號緩起訴處分書，處分緩起訴1年，並須於緩起訴處分確定日起6個月內向公庫支付新臺幣3萬元在案。
(二)被上訴人審認上訴人8次違反機構許可管理辦法第20條第1項規定，於109年3月9日至109年6月23日間，經以如臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第611號判決（下稱原判決）附表所示8次舉發並依廢清法第55條第1款規定裁處罰鍰後，以109年7月29日北市環廢字第1093050668號函，通知上訴人就可能依機構許可管理辦法第27條第1項規定廢止系爭許可證一事，陳述其意見。經上訴人書面陳述意見後，被上訴人以上訴人上開違反規定經依法舉發8次，未依要求確實改善，連續違反機構許可管理辦法第20條第1項規定，情節重大為由，依同辦法第27條第1項第5款規定，以109年8月17日北市環廢字第1093019317號函（下稱原處分），廢止系爭許可證。上訴人不服原處分，提起訴願，經訴願決定改依同辦法第27條第1項第1款及第3款規定維持原處分而駁回其訴願，遂提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審以原判決駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷，或發回原審重新審理。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依行政程序法第114條第1項第2款、第2項、訴願法第79條第2項等規定可知，行政處分之理由，包括作成處分之法律上依據等，容許原處分機關於訴願程序終結前補充變更之。行政程序法第102條係為落實聽審權，以維護法治國原則對正當行政程序保障要求。至於未給予陳述意見機會之程序瑕疵在訴願程序終結前之事後補正，經訴願管轄機關為事實及法律全盤重新省察，並予陳述意見機會，進而決定原處分是否因此程序瑕疵應予撤銷，應視為該程序瑕疵已事後補正。又改制前行政院環境保護署（現改制為環境部，下稱環保署）依廢清法第42條規定授權訂定機構許可管理辦法，其中第20條第1項、第27條規定，未逾越廢清法第42條之授權範圍，亦未牴觸法律規定，合於法律保留及法律優越原則要求，應得為執法機關援用。機構許可管理辦法第27條第1項第1款至第4款為環保署認定違法情節重大之具體事由，而得逕以撤廢許可，第5款概括條款則須經地方主管機關個案具體審認違法情事是否情節重大，才得撤廢許可。另依地方制度法第18條第6款第4目、第9款第1目規定，臺北市就直轄市下水道管理、衛生管理等事項，屬直轄市自治事項，定有臺北市下水道管理自治條例，其第15條第3項授權定有「臺北市水肥投入站水肥或高濃度污水水質標準及管理辦法」。經核對上訴人所屬系爭車輛在系爭期間的GPS車行軌跡紀錄所整理之原始資料列表及地圖影本，確實顯示系爭車輛並無停留在該等抽取地點的行車紀錄，且上訴人在原處分作成前，即於109年6月24日、7月31日，以陳述意見書或發函，向被上訴人自承其因迪化污水處理廠限制投肥區域只限臺北市，而無法在清除紀錄表上據實填寫其他縣市收取水肥之情事。而該等清除紀錄表是經營水肥清除業務之廢棄物清除機構，在臺北市轄區內依法執行水肥廢棄物清除業務時，須製作填載之文書，且有助水肥之廢棄物清除、處理事務的主管機關即被上訴人監督瞭解水肥清除狀況之文書，上訴人在此等業務上文書為虛偽記載，已該當機構許可管理辦法第27條第1項第1款事由，無須逐案審酌情節是否重大，即得廢止系爭許可證。
(二)原處分是以上訴人違反機構許可管理辦法第20條第1項規定且情節重大為由，依同辦法第27條第1項第5款規定作成廢止系爭許可證，至訴願程序才追補上訴人在清除紀錄表之業務上文書虛偽記載，該當同辦法第27條第1項第1款廢止系爭許可證之情事等。然在訴願程序終結前之理由追補，不受法所限制，原審自得依此追補理由審究原處分之合法性。又原處分作成前，上訴人分別於109年6月24日、7月31日，以陳述意見書或發函之形式，向被上訴人陳明其因迪化污水處理廠限制投肥區域只限臺北市，故無法在清除紀錄表上據實填寫其他縣市收取水肥，且該陳述意見函係因被上訴人準備作成廢止系爭許可證，於109年7月29日通知上訴人後，上訴人才提出，顯見上訴人就被上訴人訴願程序中所追補理由，早於原處分作成前就已履踐其聽審權，訴願機關也審酌後才作成訴願決定。
(三)即使臺北市議會曾作成臺北市轄區內污水處理廠或水肥投入站不收受外縣市水肥的決議，並要求迪化污水處理廠遵行辦理，此情或有違反廢清法第70條規定之可能。但上訴人為領有系爭許可證而應依法辦理廢棄物清除業務之機構，應就遭受違法拒絕收受水肥侵害其權利，循合法爭訟途徑，包括提起本案訴訟或暫時權利保護，即得遵法經營業務，是實難謂上訴人因新北市轄區內水肥已無水肥投入站可收受，臺北市水肥投入站又僅限轄區水肥，上訴人就不具遵法的期待可能性，而得脫免其虛偽記載業務上清除紀錄表而應遭廢止許可證之行政責任。又本件撤銷訴訟僅在審查原處分之合法性，至於其他水肥清除事業是否與上訴人有類似之業務上文書虛偽記載情節，非審查標的，況人民亦不得主張不法之平等。又被上訴人雖自承就上訴人違反機構許可管理辦法第20條第1項規定，只以舉發函令其立即改善，未曾另定明確期限命改善，上訴人不該當機構許可管理辦法第27條第1項第3款事由等語，然此不妨礙已該當第1款事由。至於上訴人是否另構成第5款事由，已無影響原處分合法性，不另予審究等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決結論尚無違誤，茲就上訴理由再補充論述如下：
(一)為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，制定有廢清法，行為時該法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣 (市) 環境保護局及鄉(鎮、市) 公所。」第41條第1項本文規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」第42條規定：「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」環保署依此授權訂定之機構許可管理辦法，其行為時第20條第1項規定：「清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，應事先與委託人訂定契約書，並保存3年，以備主管機關查驗。……」第27條第1項規定：「清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一，核發機關得撤銷或廢止其許可證：一、申請許可文件，或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。二、喪失從事業務能力者。三、未依第6條、第7條、第16條至前條規定辦理，經限期改善，屆期仍未完成改善者。四、未依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理，經限期改善，屆期仍未完成改善者。五、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」準此，公民營廢棄物清除機構於取得主管機關核發之廢棄物清除許可證（下稱清除許可證）後，應依廢清法及其相關規定暨審查通過之申請文件內容辦理廢棄物清除業務。其中清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，應事先與委託人訂定契約書，若申報文件時明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者，主管機關得撤銷或廢止其清除許可證。
(二)另臺北市為建設、改善維護及管理該市下水道，定有臺北市下水道管理自治條例，其第15條第3項規定：「投入公共污水下水道附設水肥投入站之水肥或高濃度污水，水質標準及管理辦法，由市政府定之。」臺北市政府依此授權訂定之行為時臺北市水肥投入站水肥或高濃度污水水質標準及管理辦法，其中第3條規定：「本辦法用詞定義如下：一、水肥投入站（以下簡稱投入站）：指臺北市供水肥或高濃度污水投入之污水下水道附屬設施。二、水肥：以糞坑、化糞池或建築物污水處理設施集存之廢棄物。……」第4條規定：「投入投入站之水肥，其水質不得超過下列標準：……」第9條規定：「載運水肥之車輛須備有效之投肥證及廢棄物清除機構核發之清運建築物污水處理設施清除紀錄表，始得進入投入站。」是前往由臺北市水肥投入站投肥之車輛，須依實際載運地點分別逐一填具清除紀錄表（委託清運契約書），始得進入水肥投入站，以供主管機關審查其委託清除狀況（含建築物名稱、地址、種類、清除量及清運車輛號碼等資料）。水肥廢棄物清除機構若在此等業務上作成之文書為虛偽記載者，已該當機構許可管理辦法第27條第1項第1款之事由，得予撤銷或廢止其清除許可證。經查，上訴人有在清除水肥之廢棄物業務所須填載、申報之清除紀錄表上為虛偽記載之行為，已經原審依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據相符。原判決業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無判決違背法令之情形。
(三)行政程序法第114條第1項第2款規定係「行政處分之補記理由」，指書面行政處分未附理由，包括完全欠缺理由或理由不完全（例如：未說明裁量之依據）之情形，用以治癒行政處分未附理由之形式要件瑕疵。至於「行政機關之追補理由」，係行政處分於形式上已記明理由，惟並不充分（實質要件瑕疵），基於訴訟程序經濟原則，在維持行政處分同一性不變，屬裁判基準時已存在之理由，無礙當事人之攻擊防禦及須由行政機關自行追補理由之前提下，於訴訟中補充或更換事實上或法律上理由，以達到維持原處分之目的。又前述理由之追補，在訴願階段可以為之，並無限制。蓋訴願制度係作為行政自我審查之機制，故訴願程序具有行政程序之延長的性質，訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」原處分機關據此得於訴願程序，在不喪失行政處分同一性範圍內，追補（變更）使原處分正當之理由。至於行政處分是否同一，應就個案情形，斟酌其行政目的、規制內容、事實關係、法規基礎等是否變更，以及是否給予當事人程序保障等因素綜合判斷之。本件被上訴人以原處分廢止上訴人系爭許可證，於原處分作成時，雖援引機構許可管理辦法第27條第1項「第5款」規定，而其記載之事實係「上訴人未事前與委託人訂定契約書且未改善」；至訴願決定援引同條第1項「第1款」及「第3款」規定，而其記載之事實係「上訴人記載不實之清除紀錄表（委託清運契約書）」，看似不同，實則是「上訴人未依機構許可管理辦法第20條第1項規定，與實際抽取水肥地點之委託人訂定委託清運契約書，其系爭車輛進入迪化水肥投入站所遞交之清除紀錄表卻填載其他已有簽約之委託相關資料」此一基礎事實之前後階段，應屬同一基礎事實，兩者所欲審理標的之規制內容係屬相同。換言之，後者補提理由仍為作成處分規制內容之基礎事實所涵蓋。再者，機構許可管理辦法第27條第1項第1款至第4款是核發機關得以撤銷或廢止許可證之具體事由，至同條項第5款則是補充性質之概括條款，兩者具有優先及補充之適用關係。況且，上訴人在原處分作成前，於109年6月24日及同年7月31日，向被上訴人陳明其因迪化污水處理廠限制投肥區域只限臺北市，所以無法在清除紀錄表上據實填寫其他縣市收取水肥之情事，致遭被上訴人告發涉及明知為不實事項而申報不實，或於業務上作成之文書係虛偽不實的違法情事（見原處分卷第3至4頁），益徵上訴人主觀上知悉原處分依機構許可管理辦法第27條第1項「第5款」處罰，與訴願決定援引同條項「第1款」及「第3款」所爭執者是同一件事，且上訴人已依法陳述意見，並未損害其程序保障權益，揆諸前述說明，應認被上訴人在作成原處分後，於訴願階段補充、更換其理由，並未變更原處分之本質。上訴意旨主張被上訴人於訴願程序中，以不同構成要件事實及法律依據作成另一新的行政處分，取代原處分，顯已變更原處分之性質，非屬同一處分，原處分不因理由追補而合法云云，容有誤會，自不足採。原判決對此雖論明被上訴人在訴願程序終結前之理由追補，並不受法所限制，自得追補其理由而審究原處分之合法性；另就被上訴人訴願程序中所為理由之追補，並未有侵害上訴人聽審權之行政程序瑕疵，上訴人主張不得於訴願程序中追補理由，且其追補侵害其聽審權，並不可採等語。然就上訴人於原審爭執原處分須在同一性並未變更之前提下始得為理由追補乙節，未為論述，尚有未洽，惟不影響判決之結論。
(四)又凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，前述行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性」原則，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。上訴意旨雖主張被上訴人因臺北市議會曾作成臺北市轄區內污水處理廠或水肥投入站不收受外縣市水肥之決議，因此拒絕上訴人載送臺北市以外之水肥至迪化污水處理廠投肥，已違反廢清法第70條規定；而上訴人將水肥載送至迪化污水處理廠，目的是為避免水肥遭棄置致環境遭受危害，故上訴人行為實與廢清法之立法目的至為相符等陳述。惟廢清法第70條規定：「執行機關、公民營廢棄物清除處理機構、共同清除處理機構處理或依第29條第1項提供處理設施之事業，得清理轄區以外之廢棄物，直轄市、縣 (市) 主管機關不得限制之。」其規範對象是直轄市、縣(市）主管機關，該機關若確有未遵循法令之情，應承擔違法失職之責。而上訴人係受託從事廢棄物清理業務，應受委託人之指示處理委託事務，其受指示「不得」清理臺北市轄區以外之廢棄物，尚不影響其本即清理臺北市轄內廢棄物之業務，此與受託人經指示僅能處理違法業務，在受託執行與依法處理兩相衝突致生期待可能性之情有間。上訴人若認臺北市議會決議或被上訴人依此決議所為之指示違反廢清法第70條規定，應循陳述意見（陳情）或訴訟等合法管道表達其意見，而非暗自虛報不實紀錄以達其目的。惟上訴人因上開違章行為，經被上訴人處以如原判決附表所示之8件裁罰，然依卷附資料，未見其於訴願程序提及被上訴人違反廢清法第70條規定之情事，亦未執此事由提起行政救濟。是上訴人主張其考量被上訴人違反廢清法第70條規定在先，因基於公益理由始載運臺北市以外之廢棄物乙節，猶有可疑，自難以此為由而合理化其違章行為。原判決對此亦採相同見解，論明：在本得期待上訴人循合法途徑救濟權利之前提下，實難謂上訴人因新北市轄區內水肥已無水肥投入站可收受清除，臺北市水肥投入站又限制只收該市轄區內水肥等考量，就不具期待上訴人遵法的期待可能性，而得脫免其虛偽記載清除紀錄表之業務上文書，妨礙主管機關就水肥廢棄物清理監控，以致系爭許可證應遭廢止的行政責任等語，經核並無違誤。上訴人主張原判決率認被上訴人違反廢清法第70條規定，拒絕收受上訴人等清除業者之水肥，上訴人應先尋求救濟，其認定事實顯已違背論理法則、經驗法則，自有違背法令；另原判決未採納上訴人就機構許可管理辦法第27條第1項第1款規定應為目的性限縮解釋之主張，亦未說明其不予採納之理由，自有不備理由之違法等陳述，核係其一己主觀之見解，自不足採。
(五)又行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即，人民不得主張「不法之平等」。又「信賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。原判決雖就上訴人於原審主張被上訴人未對其他類似違法情節之廢棄物清除機構廢止其許可證，故原處分違反平等原則及裁量怠惰情形乙節，論以：人民不得主張不法的平等，亦無基於信賴保護原則主張不法平等之餘地，故上訴人不能以被上訴人未對其他業者廢止清除許可證，而主張原處分有違反平等原則或裁量怠惰之情形。惟被上訴人對於上訴人或其他業者如上所述違章行為，是否廢止其許可證屬於裁量權行使之範疇，並非前述「不法平等」之問題（蓋未廢止許可證非即表示不法），原判決就此部分之論述，固未盡允當，惟不影響判決之結論（詳如下述）。在裁量處分，行政機關經法律之授權，於法律構成要件實現時，得決定有關之法律效果是否發生，或發生何種法律效果。行政機關有關裁量權之行使，除不得逾越法定裁量範圍外，並應符合比例原則、平等原則及法規授權之目的（行政程序法第6條、第7條及第10條參照）。
至裁量怠惰亦屬裁量瑕疵之一種，係指行政機關依法享有裁量權，卻因故意、過失或出於錯誤，而不行使其裁量權而言。又行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照）。被上訴人發布之「臺北市政府環境保護局辦理公民營廢棄物清除處理業者違反廢棄物清理法暨相關法規撤銷或廢止許可證裁罰原則」，其項次3明定「管制項目：申請許可文件或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者」「法令依據：公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第24條第1項第3款（按：即現行第27條第1項第1款）」「裁罰原則：經查屬實並限期說明無正當理由者，予以廢止許可證」。查被上訴人通知上訴人陳述意見後，審酌上訴人未依機構許可管理辦法第20條第1項規定，事先與實際抽取處所之委託人訂定契約書，違法在廢棄物清除之業務文書上為虛偽記載，構成該辦法第27條第1項第1款規定之事由，經被上訴人先後8次舉發、裁處。且上訴人收受被上訴人開立之舉發通知書及裁處書後，猶繼續為相同之違章行為，已屬情節重大，以原處分廢止上訴人之系爭許可證，屬被上訴人裁量權之行使範圍，並未違反比例原則、平等原則，自不能遽認為違法。上訴人主張原判決未考量原處分僅因上訴人有登載不實即廢止系爭許可證，其手段與廢清法第1條「改善環境衛生，維護國民健康」之立法目的顯然相違，欠缺妥當性、必要性及手段與目的間之衡平性，形同將原處分視為羈束處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法；另未於判決理由中具體審查原處分是否違反比例原則，顯有理由不備之違誤等語，亦屬其一己主觀之見解，核無足採。
(六)綜上所述，原判決為上訴人敗訴之判決，核無違誤，並無上訴人所指違背法令之情形。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 曹 瑞 卿
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 12 月 14 日
書記官 蕭 君 卉