最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第203號上 訴 人 佳福育樂事業股份有限公司代 表 人 陳韻如訴訟代理人 陳冠諭 律師被 上訴 人 勞動部勞工保險局代 表 人 陳琄上列當事人間勞工退休金條例事件，上訴人對於中華民國110年12月30日臺北高等行政法院110年度訴字第380號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由鄧明斌變更為陳琄，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人經營幸福高爾夫球場，訴外人楊玉瑩、葉孟連、向麗琴、陳麗雯、楊秀珍、汪麗紅、許月燕、徐瑞玲、施玉潔、陳寶安、呂佳禧、陳麗玉、李雨純、陳郁涵、陳素玉、陳慧蓉、鍾桂美、胡雪萍、陳湘淇、陳淑娟、楊愫、陳淑哖、陳美娟、許愛文、許雙鳳及王瓊雲（下稱楊玉瑩等26人）為服務於幸福高爾夫球場之桿弟。被上訴人認上訴人為楊玉瑩等26人之雇主，未依規定申報所屬勞工在職期間提繳勞工退休金，違反勞工退休金條例第18條規定，遂以民國106年12月11日保退二字第10660293620號函（下稱106年12月11日函或前處分），命上訴人於107年1月5日前改善。惟上訴人逾期仍未補申報，被上訴人乃依同條例第49條規定，以107年1月29日保退二字第10710003870號裁處書（下稱107年1月29日裁處書）裁處罰鍰新臺幣（下同）2萬元在案（下稱第1次裁罰），上訴人不服，循序提起行政訴訟，前經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）107年度簡字第228號判決（下稱臺北地院前判決）駁回上訴人之訴，上訴後經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度簡上字第120號判決（下稱原審前判決）駁回上訴確定（下稱第1次行政訴訟）。上訴人仍遲未為楊玉瑩等26人申報提繳勞工退休金，迭經被上訴人核處15次罰鍰並公布上訴人名稱及負責人姓名等資訊後仍未改善（連同第1次裁罰共計16次，下同），被上訴人遂以109年7月6日保退二字第10960094031號裁處書（下稱原處分），處上訴人罰鍰10萬元，並公布上訴人名稱及負責人姓名。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，向原審提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審以110年度訴字第380號判決（下稱原判決）駁回，乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷，或發回原審。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人經營幸福高爾夫球場，楊玉瑩等26人為服務於幸福高爾夫球場之桿弟，因被上訴人認上訴人未依規定申報所屬勞工楊玉瑩等26人在職期間提繳勞工退休金，遂於106年12月11日函，命上訴人於107年1月5日前改善，惟上訴人逾期仍未補申報，被上訴人乃以上訴人違反勞工退休金條例第18條規定，依同條例第49條規定，以107年1月29日裁處書處上訴人罰鍰2萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺北地院前判決駁回其訴，並經原審前判決駁回上訴確定。該確定判決，已就楊玉瑩等26人服務於上訴人經營之幸福高爾夫球場，與上訴人之間，具有人格從屬性、親自履行之特性、組織上及經濟上從屬性，且上訴人對於未提繳勞工退休金，主觀上具可非難性及歸責性等節，審認上訴人違規之事實及法律關係，依行政訴訟法第213條規定，依法具有確定力。上訴人之違規事實及法律關係，既經原審前判決所審認確定，當事人及法院均應受其拘束。上訴人猶執前詞，爭執與楊玉瑩等26人間私法關係，復謂不適用勞工退休金條例第18條規定，自無申報提繳勞工退休金之義務云云。惟第1次行政訴訟業已生撤銷訴訟判決既判力之確認效，本件只可續就上訴人嗣後有無改善之事實為調查，尚不能為相反於原審前判決內容之判斷。
(二)上訴人主張其對本件違規行為並無主觀上之故意或過失，惟上訴人因未依規定申報所屬勞工楊玉瑩等26人在職期間提繳勞工退休金及未為改善之違規行為，經被上訴人107年1月29日裁處書裁罰2萬元一案，業經第1次行政訴訟而確定。上訴人猶固執己見，拒不接受主管機關之行政指導，及司法裁判之實體認定，反持一己錯誤見解，不願為楊玉瑩等26人申報提繳勞工退休金，主觀上當足具有可非難性及可歸責性，自應擔負本件行政處罰責任。倘上訴人對其與楊玉瑩等26人契約屬性為何，容有疑問，其處理方式應係向有權解釋之主管機關尋求協助，而非片面採信其他高爾夫球場之作法，抑或直待私法關係裁判確定後再行處理。足見上訴人對其違規行為，顯有違法性之認識，其主張自非可採。
(三)連續處罰之目的，旨在藉由不斷處罰，迫使行為人履行其行政法上義務，其重點非在過去行政法上義務違反之制裁，而是針對將來行政法上義務履行所採取之督促方法。主管機關應先課予人民一定之行政法上義務，並於首次裁罰前，告以不依限履行或改善時將予連續處罰之意旨，而於行為人未依限完成改善時，即得連續處罰，毋庸於後續連續處罰時重複告知。查上訴人已獲被上訴人以106年12月11日函，命於107年1月5日限期改善，其未依限補申報楊玉瑩等26人提繳勞工退休金，被上訴人即得按月連續處罰上訴人，督促使其履行此項行政法上義務。詎上訴人迭經被上訴人16次裁處在案，現被上訴人再於109年7月6日為本件原處分，核無不合，且無違反比例原則，上訴人應依法受罰。
(四)有關上訴人以其與桿弟間仍有臺北地院民事庭107年度重勞訴字第13號、第52號確認僱傭關係之民事訴訟仍在審理為由，尚未終局確定，聲請裁定停止本件訴訟程序部分。惟上訴人所述與楊玉瑩等26人間，是否存在僱傭之民事法律關係，不當然等同本件有無勞動契約關係，應否申報提繳勞工退休金義務之爭議，且此訴訟標的之內容亦經原審以108年度簡上字第120號判決，就第1次裁處為實體裁判認無違法而駁回上訴人之訴確定，已生撤銷訴訟既判力之確認效，尚無裁定停止訴訟程序之必要。
五、本院查：
(一)為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展，制定有勞工退休金條例。該條例第6條規定：「（第1項）雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。（第2項）除本條例另有規定者外，雇主不得以其他自訂之勞工退休金辦法，取代前項規定之勞工退休金制度。」第7條第1項第1款規定：「本條例之適用對象為適用勞動基準法之下列人員，但依私立學校法之規定提撥退休準備金者，不適用之：一、本國籍勞工。……」第16條規定：「勞工退休金自勞工到職之日起提繳至離職當日止。……」第18條規定：「雇主應於勞工到職、離職、復職或死亡之日起7日內，列表通知勞保局，辦理開始或停止提繳手續。」第49條規定：「雇主違反……第18條……規定，未辦理申報提繳、停繳手續……，經限期改善，屆期未改善者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並按月處罰至改正為止。」第53條之1規定：「雇主違反本條例，經主管機關或勞保局處以罰鍰或加徵滯納金者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及處分金額；受委託運用勞工退休基金之機構經依第45條規定處以罰鍰者，亦同。」可知凡適用勞動基準法而具勞動契約關係之勞工，雇主依勞工退休金條例規定，負有按月提繳勞工退休金之義務，以達成保障勞工退休後生存安養之目的。
(二)所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項規定參照）。另限期改善或補辦手續，在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分（本院104年度判字第121號判決參照）。依前揭勞工退休金條例之規定，雇主應於勞工到職之日起7日內，列表通知勞動部勞工保險局，辦理開始提繳手續，如有違反，經主管機關限期命改善即補申報提繳手續，屆期仍未補申報，主管機關即得裁處罰鍰；且為督促處分相對人依期改善，如處分書送達後，雇主仍未遵期完成改善，主管機關得按月連續處罰（本院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議要旨參照）。準此，勞工保險主管機關對於雇主符合提繳手續而未辦理，自應作成行政處分，課予雇主限期補辦提繳之作為義務，於其屆期仍未補申報，主管機關即得裁處罰鍰，並公布雇主名稱及負責人姓名等資訊。依原審確定之事實，上訴人經營幸福高爾夫球場，楊玉瑩等26人為服務於該球場之桿弟，被上訴人認上訴人未依規定申報所屬勞工楊玉瑩等26人在職期間提繳勞工退休金，遂以106年12月11日函請上訴人於107年1月5日前，為楊玉瑩等26人申報在職期間提繳勞工退休金，如逾期未辦理，將依勞工退休金條例第49條規定處以罰鍰。
該函說明欄並載明：「……楊玉瑩等26名係受僱於貴單位從事桿弟工作，兩造間應可認定有勞動契約關係，又據……楊君等26名簽到簿及薪資表等資料（如附員工出勤及領薪紀錄表），經與本局提繳資料核對結果，貴單位迄未申報渠等在職期間提繳勞工退休……」等語（見原處分卷第66至67頁），已認定上訴人與楊玉瑩等26人間具勞動契約關係，通知上訴人於107年1月5日前辦理申報勞工退休金，逾期未辦理提繳，將依法處以罰鍰，對上訴人產生一個限期履行，且其造成之違法狀態未除去前，將受連續處罰之法律效果，核屬行政處分，此不因該函未記載救濟期間之教示條款而影響其性質的判斷。上訴意旨主張被上訴人106年12月11日函並無行政程序法第96條第1項第6款之救濟教示等應記載事項，充其量僅係觀念通知，並非行政處分，對其不生法律效力云云，自不足採。
(三)次按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。又一有效之行政處分，原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。當事人如以後行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟，具有構成要件效力之前行政處分非訴訟客體，其合法性即非受訴行政法院審理之範圍。又如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴。依原審認定之事實，上訴人經營幸福高爾夫球場，楊玉瑩等26人為服務於該球場之桿弟，被上訴人認上訴人未依規定申報所屬勞工楊玉瑩等26人在職期間提繳勞工退休金，遂以前處分命上訴人於107年1月5日前改善在案。上訴人依前處分「限期改善」之下命內容，即負有於期限內申報所屬勞工楊玉瑩等26人提繳勞工退休金之作為義務。而該處分業已發生構成要件效力，上訴人因逾期未改善，被上訴人自得據以為作成原處分（即未限期改善之處罰）之構成要件基礎，依勞工退休金條例第49條規定，先以107年1月29日裁處書裁處罰鍰2萬元（即第1次裁罰）。其後，上訴人仍遲未為楊玉瑩等26人申報提繳勞工退休金，迭經被上訴人按月核處15次罰鍰，並公布上訴人名稱及負責人姓名等資訊後仍未改善（連同第1次裁罰共計16次），被上訴人遂於109年7月6日以原處分處罰鍰10萬元，並公布上訴人名稱及負責人姓名，均係以被上訴人前處分為其前提處分，該前提處分並無無效事由，依照前開說明，在未撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，又因該處分並非本件訴訟客體，即非本件審理範疇，不容上訴人於本件訴訟中再爭執此遵期改善作為義務之存在。上訴人主張其與楊玉瑩等26人間非僱傭契約，且其中陳郁涵等13人對於渠等法律關係不存在僱傭契約並無爭執，亦未請求為渠等提撥退休金。另被上訴人將陳郁涵、陳素玉、王瓊雲等3人核定為自營工作者或無一定雇主之勞工，原審未詳查有利於上訴人之事實，更對上訴人所提之證據恝置不論，復未敘明不採納之理由，於法未合。又楊玉瑩等26人中之部分人員另向民事法庭提起確認僱傭關係存在之訴，經臺北地院民事庭以107年度重勞訴字第13、52號案件審理，其中107年度重勞訴字第13號案件審認兩造間非僱傭契約關係（尚未確定），故原處分確屬無據云云，核係在本件中對前處分合法性所為之指摘，自無可採。上訴意旨另主張本件其與楊玉瑩等26人桿弟間之法律關係，事涉私法上爭議，專屬於民事法院之權責範圍，其既由臺北地院民事庭107年度重勞訴字第13、52號事件審理在案，為上訴人有無提繳勞工退休金義務之先決問題，該事實亦同牽涉本件訴訟之裁判，而有裁定停止訴訟程序之必要云云，亦不足採。至行政訴訟法第213條規定所謂訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力（既判力），原則上僅發生於判決主文所示之請求所為之判斷，不及於判決理由，其作用主要表現在訴訟標的同一或在先決問題之情形。從而，原判決雖援引行政訴訟法第213條規定，認上訴人業經第1次行政訴訟判決確定在案，已生撤銷訴訟既判力之確認效，法院不得為與該確定判決意旨相反判斷之理由，即非妥適，惟與判決結論無影響，原判決仍應維持。
(四)又上訴人負有為楊玉瑩等26人提繳勞工退休金之行政法上義務，其在接獲被上訴人前處分命限期改善後固執己見，不接受主管機關行政指導，依其企業經營體之能力判斷，主觀上已可認識其行為違法，縱其對被上訴人來函有疑，仍應向主管機關尋求協助，而非片面採信其他高爾夫球場作法，故難謂其不具違法性認識，故認上訴人具有可非難性及可歸責性，應負行政處罰責任，業經臺北地院前判決及原審前判決認定在案。原判決因此敘明：上訴人經被上訴人於107年1月29日為第1次裁處，復經第1次行政訴訟於109年3月27日實體裁判確定後，猶固執己見，拒不接受主管機關之行政指導，及司法裁判之實體認定，反持一己錯誤見解，不願為楊玉瑩等26人申報提繳勞工退休金，依上訴人企業經營體之能力判斷，主觀上已可認識其行為違法，卻仍執意為之，主觀上當足具有可非難性及可歸責性，自應擔負本件行政處罰責任。倘上訴人對其與楊玉瑩等26人契約屬性為何，容有疑問，其處理方式應係向有權解釋之主管機關尋求協助，而非片面採信其他高爾夫球場之作法，抑或直待私法關係裁判確定後再行處理，此均非適法之處理方式，無足謂上訴人不具違法性認識，當無從卸免己身違反行政法上義務之責等語（參見原判決第8至9頁），業已敘明判斷之依據及得心證之理由，核無違反論理法則及經驗法則，於法並無違誤。上訴意旨主張其主觀上確信其與桿弟間確實非屬勞動契約關係，並無違反勞工退休金條例第49條之故意或過失，被上訴人率以原審前判決已確定及被上訴人已為16次裁罰處分為由，即遽認上訴人對於違反勞工退休金條例主觀上具可非難性及可歸責性，顯倒果為因，而有理由不備之違背法令云云，核無足採。
(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴論
旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
書記官 蕭 君 卉