最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第378號上 訴 人 巫宜霖訴訟代理人 王翼升 律師被 上訴 人 國防部軍醫局代 表 人 陳建同訴訟代理人 周志良
吳旭洲 律師林譽恆 律師上列當事人間陸海空軍軍官士官服役條例事件，上訴人對於中華民國111年3月31日臺北高等行政法院109年度訴字第1512號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人依國防部90學年度軍事學校正期班專科班聯合招生簡章（下稱90年招生簡章）就讀國防醫學院醫學系，於民國97年7月1日畢業任官，自97年7月1日至111年7月1日止，應服現役14年，並因上訴人自100年7月1日赴林口長庚醫院接受急診醫學科專科5年，其役期管制延長至116年6月30日；嗣上訴人於109年7月10日申請志願提前自110年2月1日退伍，經被上訴人於109年9月28日召開未服滿法定役期申請志願提前退伍人事評審會議（下稱人評會）審議，認上訴人不同意簽立「軍官士官未服滿最少服役年限因其他事故停役或志願退伍償還賠償金額切結書」（下稱系爭切結書），與法定申請提前退伍要件不合，遂於109年10月5日以國醫管理字第1090214292號令（下稱原處分），予以不受理。嗣上訴人不服提起訴願，經被上訴人以原處分之人評會決議程序有瑕疵為由，於同年11月27日以國醫管理字第1090254546號函，將原處分予以撤銷；俟國防部乃以原處分已不存在為由，於109年12月13日以109年決字第267號訴願決定，訴願不受理；然上訴人猶不服訴願決定，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，先位聲明請求被上訴人作成准其退伍申請之行政處分，備位聲明請求被上訴人在其給付新臺幣（下同）3,188,109元後作成准其退伍申請之行政處分。經原審以109年度訴字第1512號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均援引原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人既係依國防部90年招生簡章就讀國防醫學院醫學系，
復於97年7月1日畢業任官，就應服現役最少年限期間，另可否未服滿法定役期申請志願提前退伍等事項，俱應依上訴人從軍時簽訂之行政契約暨有關法令規章辦理，方屬適法。參酌上訴人就讀國防醫學院醫學系時，90年招生簡章載明國防醫學院醫學系男、女生畢業後服常備軍官現役14年，並無有關可否志願提前退伍之約定；現上訴人役期管制延長至116年6月30日，尚未屆滿，其逕自於109年7月10日申請志願提前自110年2月1日退伍，顯不合於90年招生簡章之約定。故上訴人既未達90年招生簡章之服現役最少年限期間，被上訴人當無依此行政契約作成准許上訴人志願提前退伍之義務，其可否申請志願提前退伍，應視有無其他法令規章可資遵循；今陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）已於107年6月21日增訂第15條第1項第10款，賦予任官服現役滿1年，經人事評審會審定者，得予以退伍，並依同條第3項規定，未依招生簡章服滿役期者，應予賠償，另授權國防部訂定相關賠償辦法，此屬上訴人從軍行政契約之有關法令規章，當遵循該等規定辦理，以判斷其可否志願提前退伍。是依陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法（下稱退賠辦法）第5條第1項規定，未依招生簡章服滿役期申請退伍者，應填具記載自願受強制執行還款切結書；則上訴人於109年7月10日申請志願提前退伍時，未依規定填具系爭切結書，有違退賠辦法第5條第1項之程式規範，其據予請求被上訴人作成，抑或於給付3,188,109元之同時，准予上訴人志願申請退伍之行政處分，皆與法不合，礙難准許。
㈡退賠辦法第5條第1項規定提前退伍申請人應填具退賠切結書
，有助於避免軍事機關日後可能因提起訴訟所造成之勞力耗費，而達到迅速獲償，早日實現公益之目的，申請人亦可無須先行提出賠償後始能辦理提前退伍，於申請人而言，同屬有利，此乃兼顧維持國軍戰力與申請人職涯選擇之兩全作法，核屬賠償程序之規定，未逾服役條例第15條第3項之授權範圍，自無上訴人所指侵害其憲法所保障之權益，暨有關行政法上之基本原則情形。上訴人雖以退賠辦法係於107年11月29日發布施行，為上訴人90年報考軍事學校時所不能預見，應不得拘束上訴人云云。然107年6月21日增訂之服役條例第15條第3項，暨退賠辦法第5條第1項等規定，本質上屬上訴人從軍行政契約之有關法令規章，雖該等規定在上訴人從軍任官之後，但此一申請志願提前退伍之規範，本係上訴人從軍任官當時所無，為額外賦予申請志願提前退伍之權，並無限制、剝奪其從軍服公職權益，充其量僅上訴人因不同意該增訂規範，而應回歸原先90年招生簡章所定服常備軍官現役14年之約定，當不能解釋為上訴人可片面適用志願提前退伍之規範，得不予出具系爭切結書。
㈢至上訴人援引其他行政機關法規，與因不適服現役予以退伍
，致未能服滿招生簡章所訂之現役最少年限者，未有相類之須簽具自願接受強制執行切結書始能申請退伍規範，且對軍醫官科人員與非軍醫官科人員為不同賠償倍數之差別待遇，有違平等原則，復屬不當限制；但核上訴人從軍任官當時，既無申請志願提前退伍之規範，當恪遵90年招生簡章所定服常備軍官現役14年之行政契約，並無容認一方在無特別事由情形下，得予提前退伍，自無關乎其他行政機關之法規內容不同，抑或因不適服現役予以退伍等節，得予逕適用於本件情形。況各行政機關是否要求「申請解消身分關係之人」，須先簽立「自願受強制執行切結書」後，始能提出「解消身分關係」之申請，涉及各行政機關人員進用管道、職務性質、業務可替代性、培訓費用等不同考量，事物本質不同，自無違反平等原則之可言；倘上訴人係對軍醫官科人員與非軍醫官科人員為不同賠償倍數有所爭執，而不願出具系爭切結書，但依退賠辦法第5條第2項規定，尚有申請分期賠償或免予賠償程序，申請人若不服免予賠償申請之審定結果，當得依法提起訴願，尋求行政救濟，此與上訴人應否出具系爭切結書，係屬二事，其亦無由因此而免除出具系爭切結書之程序，或逕依上訴人單方意思，於給付3,188,109元之同時，准予提前退伍。
㈣綜上所述，上訴人依90年招生簡章約定，應服常備軍官現役1
4年，並無得予提前退伍之約定，現其未達服現役最少年限期間，且未依退賠辦法第5條第1項規定出具系爭切結書，有違程式規範，被上訴人無從准予上訴人志願提前退伍，亦無由於上訴人給付3,188,109元之同時，准予提前退伍。從而，上訴人訴請撤銷訴願決定，復請求被上訴人依其109年7月10日之志願退伍申請，抑或於給付3,188,109元之同時，作成准予上訴人志願申請退伍之行政處分，為無理由，應予駁回。
四、上訴人上訴意旨略以：㈠招生簡章服滿役期者之「賠償事由、範圍、程序、分期賠償
事項」，已涉及其財產權及工作權，且非技術性與細節性之補充規定，應以法律加以規定，方符司法院釋字第491號解釋意旨。縱認其屬技術性與細節性之補充規定，立法者對服役條例第15條第3項規定訂定之議題核心僅為「提供欲退伍者申請之管道，同時令其自行負擔培訓成本」，對於「後續如何簡便強制執行」則無授權，退賠辦法第5條第1項要求須先填具切結書始能申請退伍，亦顯然逸脫服役條例第15條第3項之授權範圍。另服役條例第15條第3項賠償事由、範圍、程序、分期賠償事項之授權規定，除造成上訴人身分受有直接得喪變更之重大影響外，就賠償數額之計算亦屬對財產法益重大侵害，該授權顯違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決泛認其屬授權範圍而無違憲云云，實屬判決理由不備之違法。
㈡90年招生簡章及契約，未見兩造對提前退伍者所應負之賠償
數額有所合意，惟此賠償屬違約金性質，須經兩造意思表示合致，始得拘束雙方，自難認被上訴人得片面援引新增訂之法規命令，遽認兩造就此已有意思表示合致而為契約之一部。被上訴人依退賠辦法第5條第1項規定，迫使上訴人簽署系爭切結書，以換取退伍之處分，除違反行政法上誠信原則，亦與實務上所認行政契約法律關係，不容機關片面以嗣後制定之法規更易兩造間法律效果適用之見解有悖。又為了便利後續追償節省時間、勞力、費用之目的，以「強令簽署高額賠償金之切結書，事先放棄救濟之機會」為手段，使有意轉職者於財產權與工作權間形成兩難，除違比例原則外，將導致得以一方高權片面調整契約內容，而免於司法審查之可能，非現代法治國理念所能容許，原判決竟謂適法，顯有判決適用法規不當之違法。
㈢被上訴人既已選定依行政契約之方式與上訴人建構法律關係
，對於被上訴人所欲進行之規制，即喪失使用他種行為形式之權限，被上訴人依退賠辦法第5條第1項要求上訴人填具系爭切結書，即構成行為形式之濫用。況揆諸我國其他行政機關及相關法規，未見有「須簽立自願受強制執行還款切結書」後始能「解消一定身分法律關係」之規範，退賠辦法第5條第1項要求申請人應先填具系爭切結書，亦顯違反法平等原則，原判決不察，顯屬適用法規不當之判決違背法令。
㈣立法者賦予軍費生有一合理退場機制，本質係屬軍費生權利
，至於應賠償多少數額、如何請求及執行乙節之性質係屬責任，不應倒果為因。被上訴人以不簽立系爭切結書即不准退伍，顯悖於禁止不當聯結禁止之法治國要求。況於實際上亦無被上訴人所稱有大量離退情形，且各軍醫院之民聘醫師多亦有執行相關醫療業務、支援災害與演訓，軍醫官之不可取代性非如被上訴人所述。被上訴人以高額賠償數額變相關閉自願退伍之大門，使無意再服役者僅能透過其他違法或不合理之行為達到退伍之目的，此顯非立法者於制定之初所樂見。又服役條例第15條第1項第10款揆諸其立法歷程既係參考日本立法例而來，惟日本法就其自衛隊軍醫官科於未依招生簡章服滿役期者，並未訂有如我國退賠辦法之不合理倍率，顯見退賠辦法第3條第1項但書係違反立法者之立法目的。況對於何以「軍醫官科人員」須以「按招生簡章所定役期以年為倍數單位」計算賠償金額，而「非軍醫官科人員」卻係固定以2為倍數，作為計算賠償金額的基數，並未見立法理由說明其關聯性。退賠辦法第3條第1項但書規定中，役期若干與賠償範圍間顯欠缺合理關聯性，其顯違反不當聯結禁止原則及禁止恣意原則。另所稱軍醫官科亦包含公共衛生學系，惟於訂立退賠辦法時公共衛生學系並無證照可供考取，足徵被上訴人泛謂退賠辦法第3條第1項但書係以有無證照取得作為差別待遇之理由，顯屬無據。縱被上訴人確係參考衛生福利部（下稱衛福部）公費醫師法律關係，始制定退賠辦法，惟公費醫師係要求服役6年、賠償4倍否則予以扣照，本件上訴人在業服役年限遠高於6年，於此比附援引情形下，再要求上訴人須負擔高額賠償費用始能退伍，即有違個案平衡性。況於退賠辦法之制度操作下，將使「107年（含）以前入學之軍醫官科人員，仍在學或畢業後任官正在服役但尚未服滿年限」之人，幾無使用退賠辦法退伍之可能，此將使立法者制訂志願提前退伍機制及其立意蕩然無存。原判決就退賠辦法第3條第1項但書規定之適法性未為任何說明，徒以上訴人有違程式規範，即為不利上訴人之認定，有判決不備理由之違法。
㈤依實務最新見解，軍費行政契約關於畢業任官後因故未服滿
招生簡章所訂最少服務年限時，所應負擔之違約金數額，應以入學時之法律規範為基礎。本件上訴人入學時之法規範係國防部88年6月9日（88）鐸錮字第07685號令、91年12月26日修正發布之「國軍各軍事學校轉學退學開除學生賠償費用辦法」及93年7月27日修正發布之「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」，其均未設有畢業任官後應服滿招生簡章所定現役最少年限之行為義務及賠償責任，被上訴人無由以嗣後之法規命令增訂，強加諸上訴人增加原行政契約所未能預見之行為義務及責任。原判決雖稱「應依上訴人從軍時簽訂之行政契約暨有關法令規章辦理」，惟原判決所引用者係上訴人從軍任官後之退賠辦法，並未具體指明其所稱之「從軍時有關法令規章」為何，有判決不適用法規及判決不備理由之違法。縱認90年招生簡章訂有上訴人應於畢業任官後，應服招生簡章所訂之現役最少年限之行為義務，惟針對此行為義務違反之法律效果，亦應適用軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法第7條第3款及第8條規定，不容被上訴人片面修改金額及計算方法。而縱認軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法未明文定有得志願申請提前退伍之機制，惟該賠償辦法設有關於經人評會考核不適服現役之賠償數額機制，依舉重以明輕之法理，自應類推適用該辦法第9條第3項之規定計算本件賠償數額，而不應適用退賠辦法不合理之倍率。況比較因遭記過不適任，而遭汰除之軍費生可知，其僅須依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼。反觀上訴人未有遭記過，僅係依法律賦予得提前退伍權能之人，竟因退賠辦法規定須簽立鉅額之切結書始得退伍，此顯有輕重失衡，亦顯增加母法所無之限制等語。
五、本院按：㈠服役條例第11條第1項前段規定：「常備軍官、常備士官服現
役最少年限，除本條例另有規定外，常備軍官不得少於6年，常備士官不得少於4年，由國防部依軍事需要，於招生時明定之。……」第15條第1項第10款、第2項、第3項分別規定：「（第1項）常備軍官、常備士官，有下列情形之一者，予以退伍：……十、任官服現役滿1年提出申請，並經人事評審會審定。（第2項）前項第10款人事評審會之審定，自收受申請書之次日起，應於3個月內為之。（第3項）依第1項第10款提前退伍之人員，未依招生簡章服滿役期者，應予賠償；其賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，由國防部定之。」上開條例第15條於107年6月21日修正前，須服滿現役最少年限始得志願退伍（修正前第15條第1款參照）。惟為尊重常備軍士官繼續服役之個人意願，同時考量國家培育軍士官成本之投入、國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性，立法者乃修法賦予常備軍官、士官在合理賠償下，得申請志願提前退伍之退場機制，其中第15條第1項第10款明定常備軍官、常備士官於任官服現役滿1年後，得提出申請，並經人評會審定後予以退伍；第3項授權國防部訂定未依招生簡章服滿役期而提前退伍人員之賠償辦法。另服役條例施行細則第12條第1項、第5項、第6項分別規定：「（第1項）本條例第14條第1項第8款、第15條第1項第10款所定人事評審會（以下簡稱人評會），由中將編階以上人事權責單位之權責主官，指定所屬副主官、單位主管、人事、相關專業領域人員，並遴聘法學專家及人權團體代表之社會公正人士，共5人至11人組成之評審會。……（第5項）人評會之決議，應有3分之2以上成員出席，出席成員過半數同意行之；同數時，由主席裁決之。（第6項）人評會決議及相關審查資料應層報國防部或各司令部核定。」可知常備軍士官申請志願提前退伍者，應由專業領域人員組成之人評會進行討論後為決議，並應呈權責長官核定後始生效。而主管機關就申請提前退伍准許與否之決定係屬裁量處分，惟其裁量權之行使不得逾越法定之裁量範圍，並符合法規授權之目的。依原審認定之事實，上訴人報考就讀國防醫學院時，90年招生簡章載明醫學院男女生畢業後服常備軍官現役14年（見國防部不可供閱覽卷第41頁），該招生簡章及當時法令並無有關提前退伍之規定。惟上訴人服役期間，服役條例第15條修正如前述，上訴人既依107年6月21日所增訂之股役條例第15條第1項第10款規定申請提前退伍，原則上即應適用新增訂之相關法令，不可割裂適用，任意選擇遵循條文之權利，一方面申請提前退伍，一方面卻適用就學當時尚無志願提前退伍之招生簡章及相關法令規範。
㈡次按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩
序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，此業經司法院釋字第443號、第765號解釋闡釋甚明。
服役條例第15條第3項授權主管機關國防部訂定之退賠辦法第3條規定：「（第1項）軍官、士官依本條例第15條第1項第10款規定退伍，而未依招生簡章服滿役期者，應以就讀預備學校與接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍金額計算後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。但軍醫官科人員，應以接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領之公費待遇、津貼與訓練費用及其合計金額，按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之總金額後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。……（第3項）第1項所稱未依招生簡章服滿役期，指未服滿下列規定之服現役期間：一、各軍事校院班隊招生簡章所定服現役最少年限。二、本條例第56條規定之延長服現役時間。三、其他性質相當於招生簡章之招生計畫、召（受）訓規定或甄選簡章所定應服現役年限。（第4項）第1項人員，同時有前項2款以上情形者，應分別依比率計算賠償金額後，合併賠償。（第5項）第1項及前項比率之計算基準，以月為單位，未滿整月者，不列計應賠償範圍。」第5條第1項規定：「軍官、士官未依招生簡章服滿役期申請退伍者，所隸人事權責機關應先調取申請人兵籍資料審查，符合任官服現役滿1年者，通知其就讀之軍事學校及所受訓練之訓練機構查復應賠償公費待遇、津貼、訓練費用及佐證資料後，核算應賠償金額，提報人事評審會參考，並副知申請人填具記載自願受強制執行還款切結書。」服役條例第15條於107年6月21日經立法院修正時，已就提前退伍未依招生簡章服滿役期者，應予賠償之要件予以明定，凡「未依招生簡章服滿役期」者，自得合理預期將依國防部訂定相關辦法賠償後，始得退伍。而觀諸退賠辦法第5條第1項前述規定，乃國防部基於服役條例第15條第3項之授權訂定，而就同條第1項之申請，申請人所屬人事權責機關辦理之程序，及申請人應檢附之文件等為規範，其內容明白規範須副知申請人填具記載「自願受強制執行還款切結書」後，始得依有關規定辦理退伍手續，此均係立法者為建立常備軍、士官合理退場機制，而由國防部以退賠辦法為必要之規範，從授權條款之法律文字及法律整體解釋之關聯意義為判斷，無違憲法第23條法律保留原則及授權明確性之要求。上訴意旨主張招生簡章服滿役期者之「賠償事由、範圍、程序、分期賠償事項」，已涉及其財產權及工作權，且非技術性與細節性之補充規定；而退賠辦法第5條第1項要求須先填具切結書始能申請退伍，亦顯然逸脫服役條例第15條第3項之授權範圍。另服役條例第15條第3項賠償事由、範圍、程序、分期賠償事項之授權規定，除造成上訴人身分受有直接得喪變更之重大影響外，就賠償數額之計算亦屬對財產法益重大侵害，該授權顯違反法律保留原則及授權明確性原則，自無可採。
㈢就退賠辦法第3條第1項但書部分：
⒈退賠辦法第3條第1項分別就「非軍醫官科人員」與「軍醫官
科人員」，明文以不同之倍數計算應賠償之金額。前者係按所受領之公費合計金額之「2倍金額」計算；後者則係依所受領之公費合計金額，按「招生簡章所定役期以年為倍數」單位計算之總金額，至於依上開算式求得應予賠償之金額後，再「依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償」，以確定申請人最終應予賠償之金額，則為兩者所共同。考諸此條項之立法理由為：「……二、依本條例第15條第1項第10款及第3項規定，本辦法規定之賠償對象為軍官、士官任官服現役滿１年，提出退伍申請，並經人事評審會審定核定退伍且未依招生簡章服滿役期之人員。又軍官、士官任官前於預備學校或軍事校院之基礎教育期間，已可獲得國家提供之公費待遇、津貼及相關補助，而於學校教育完結任官後，為使軍官、士官能獲有提升專業職能機會，甚而提供免除勤務之環境及相當待遇，使當事人得以全心投入相關訓練，鑑因國家就軍官、士官之培訓及養成已有相關規劃，為避免當事人未服滿招生簡章所定役期，造成國家資源浪費及影響建軍規劃，且與鼓勵軍官、士官長留久用之政策有違，爰依本條例第15條第3項之授權，於第1項明定是類人員須賠償之事由、項目、範圍。又賠償金額之計算，係考量申請人就讀預備學校與接受基礎教育期間，所耗支國家培訓費用，及申請人任官後未依招生簡章服滿役期，衍生國家需為其提前退伍，所致生專長及任務執行人力之缺口，重行招募新進人員並增加額外培訓費用，故定其賠償金額，以所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍，並按其應服滿與未服滿招生簡章所定役期比率計算後賠償。又所稱基礎教育係指軍事教育條例第5條第1項所定之大學教育、專科教育、中等學校教育及軍事養成教育；分科（專長）教育係指各軍種兵科為培訓所屬適用人力資源所實施之分科（專長）班等相關訓練班隊，例如軍種之飛航專長訓練、軍醫之一般醫學訓練、專科醫師訓練、新進醫事人員訓練與臨床實務及技術訓練等教育。……三、又國防醫學院畢業生為國軍基層醫官人力補充唯一來源，且軍醫人員負有平時提升部隊戰技，戰時維持部隊戰力，及推動各級部隊戰演訓緊急醫療救護等功能，考量軍醫人員之去留對部隊戰力維持影響甚大，且因軍醫人員肩負全天候24小時待命與戰演訓醫療支援等軍事任務特性，短期間尋求人力補充所支付之成本，相較於民間醫院將高上許多，部分人員更難於短期間尋求人力補充，爰參酌衛生福利部對公費醫師之求償作法，於第1項但書明定申請提前退伍之軍醫官科人員，應以所受領之公費待遇、津貼及訓練費用合計之金額，及其合計金額，按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之總金額後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。」業已敘明軍醫官科人員與非軍醫官科人員之賠償倍數，予以差別處理之理由。
⒉另有關服役條例修正之立法過程，參諸107年6月13日立法院
第9屆第5會期黨團協商會議紀錄（見原審卷1第259至272頁），國防部代表回應立法委員之意見略以：「所謂退場機制，軍官、士官也有退場機制，但是非常嚴苛，因為軍、士官的教育成本、訓練資源及後來擔任的任務不同，所以不能等同於士兵的退場。……」「我們為什麼會將軍官、士官及常備役，在法條中會訂定最少服役的年限，除了剛才講的投入成本之外，另外，如果國防部也開放3個月常備軍官士官可以退場，那我們培養的飛行員所投入兩千多萬的資源，但任官3個月後無條件就說不適應要退場，或是軍醫人員也是任官3個月要退場，這對國防的基層戰力及部隊穩定性都會造成非常大的影響，因此軍官及士官的退場才會比較嚴苛。」等語。另參酌立法委員之發言：「剛才又講到軍官、士官的培訓成本很高，我當然知道他們的成本比士兵來得高，因為軍階不同，所要付出的培養成本當然就會有所不同。我們也沒有就讓他走，還是要求他要付出代價，所以我們在第15條修正動議的第2項及第3項就有規定，讓國防部去訂定嚴格的賠償條件與程序，但還是要有一個讓他可以提出申請的途徑……至於你要他賠多少錢？以飛官為例，栽培一個飛官要花很多錢，你覺得他在訓練過程中讀書跟訓練到底花了多少錢？2,000萬元？3,000萬元？那你就設定相對的賠償條件嘛！因為你就怕他後來跑去民間的航空公司上班嘛，你現在就是怕這些訓練出來的飛官跑去……。」另一立法委員：「……部隊畢竟是國家的剛性組織，如果他隨時想走就走，不只是賠錢的問題，像飛官還花了2,000萬元來訓練，結果賠錢就可以走人，這部分我倒覺得那是小事，比較大的問題反而是戰力的維持跟穩定性，因為任何人下部隊、分發、任官3個月之後就可以打報告退伍，則這對部隊來說充滿不確定性，因為永遠無法預估明年餉條要編多少人，所以這個部分就取個平衡點，誠如洪委員所言，他確實沒意願、就是不想做了，硬留人家他也幹不下去，也會形成部隊的拖累，所以基於國家的編制、戰力、剛性組織的穩定性及個人意願等考量……。」等語，可知服役條例建構合理之退場機制，其目的在於尊重常備軍士官繼續服役之個人意願，惟軍士官之退伍必須同時考量國家培育軍士官成本之投入、國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性，並非僅是單純賠償之問題。故合理退賠機制之設計除涉及軍士官培訓成本之計算，同時必須衡量如何為整體人力之分配及預算編列等細節，基於機關最適功能之考量，立法者將賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，授權由主管機關國防部定之。而原判決復就服役條例第15條第3項，暨退賠辦法第5條第1項等規定，本質上屬上訴人從軍行政契約之有關法令規章，雖該等規定在上訴人從軍任官之後，但此一申請志願提前退伍之規範，本係上訴人從軍任官當時所無，為額外依新法之規定賦予申請志願提前退伍之權，並無限制、剝奪其從軍服公職權益，充其量僅上訴人因不同意該增訂規範，而應回歸原先90年招生簡章所定服常備軍官現役14年之約定，當不能解釋為上訴人可片面適用志願提前退伍之規範，得不予出具系爭切結書。再各行政機關是否要求「申請解消身分關係之人」，須先簽立「自願受強制執行切結書」後，始能提出「解消身分關係」之申請，涉及各行政機關人員進用管道、職務性質、業務可替代性、培訓費用等不同考量，事物本質不同，自無違反平等原則之可言等情甚詳。上訴意旨仍主張被上訴人片面援引新增訂之法規命令，遽認兩造就此已有意思表示合致而為契約之一部，迫使上訴人簽署系爭切結書，以換取退伍之處分，除違反行政法上誠信原則，亦與實務上所認行政契約法律關係，不容機關片面以嗣後制定之法規更易兩造間法律效果適用之見解有悖。又我國其他行政機關及相關法規，未見有「須簽立自願受強制執行還款切結書」後始能「解消一定身分法律關係」之規範，退賠辦法第5條第1項要求申請人應先填具系爭切結書，亦顯違反法平等原則，原判決不察，顯屬適用法規不當之判決違背法令云云，復無足採。
⒊至上訴人復主張服役條例第15條第1項第10款揆諸其立法歷程
既係參考日本立法例而來，惟日本法就其自衛隊軍醫官科於未依招生簡章服滿役期者，並未訂有如我國退賠辦法之不合理倍率，顯見退賠辦法第3條第1項但書係違反立法者之立法目的。況對於何以「軍醫官科人員」須以「按招生簡章所定役期以年為倍數單位」計算賠償金額，而「非軍醫官科人員」卻係固定以2為倍數，作為計算賠償金額的基數，並未見立法理由說明其關聯性。退賠辦法第3條第1項但書規定中，役期若干與賠償範圍間顯欠缺合理關聯性，其顯違反不當聯結禁止原則及禁止恣意原則。另縱被上訴人確係參考衛服部公費醫師法律關係，始制定退賠辦法，惟公費醫師係要求服役6年、賠償4倍否則予以扣照，本件上訴人在業服役年限遠高於6年，於此比附援引情形下，再要求上訴人須負擔高額賠償費用始能退伍，即有違個案平衡性。況於退賠辦法之制度操作下，將使「107年（含）以前入學之軍醫官科人員，仍在學或畢業後任官正在服役但尚未服滿年限」之人，幾無使用退賠辦法退伍之可能，此將使立法者制訂志願提前退伍機制及其立意蕩然無存。原判決徒以上訴人有違程式規範，即為不利上訴人之認定，有判決不備理由之違法。惟查原審於另案（原審109年度訴字第535號）就退賠辦法第3條第1項關於軍醫官科人員賠償倍率以年為倍數單位計算規範，其訂立基礎為何乙節函詢主管機關國防部，據其以109年9月11日國醫管理字第1090182132號函略以：「……㈡軍醫人員賠償倍率基礎參考衛福部、退輔會等政府培育公費醫師之部會單位，其中衛福部公費醫師畢業後服務年數為6年，未履行服務義務者，須賠償就讀期間所受領公費總金額之4倍罰款，並自取得醫師證書後，保管證書至服務年限6年期滿為止，若未履行服務義務，則不歸還證書，在此期間將無法執行醫師業務。㈢參照衛福部賠償辦法之精神在於『未履行義務期間，無法執業』，並考量國防部針對107年前已任官之軍醫人員無法訂定保管醫師證書相關規範，遂建議軍醫官科人員未服滿法定役期者，於『未履行義務期間，應償還其因享受公費待遇而獲取之利得』……㈣考量軍醫官科人員培育成本遠較非軍醫官科人員為高，及後續賠償金額償還能力，爰參酌衛福部對公費醫師之求償作法，以提高軍醫人員賠償倍數作為管制，其賠償金額已遠少於公費醫師未履行義務遭扣照損失金額。……民間設置醫學糸之大專院校計有國立臺灣大學等11所，前述學校畢業生可自由選擇就業醫院，發展醫學職涯；而國防醫學院培育之軍費醫學系畢業生為國軍醫療軍官人力唯一來源，軍費醫學生就學期間即開始支領國家公費待遇及津貼，並非僅以完成醫學教育，獲取優渥薪俸為已足，而是以畢業後應服法定役期之常備兵役為主要目的，且軍人以服從命令為天職，軍醫人員如同非軍醫官兵須全天候待命之工作特性，國家如遭逢突發災變事故，致人民生命重大損傷，軍醫人員均第一時間受命投入醫療搶救，如『八八風災』、『高雄石化氣爆』、『新北八仙塵爆』等重大災難，其中『高雄石化氣爆』及『八仙塵爆』以國軍醫院收治人數最多，其中三軍總醫院救治『八仙塵爆』重度燒傷病患達零死亡，軍醫對於國家安全所付出之無形成本難以量化計算，其全天候待命支援災害醫療、戰演訓任務等影響國家安全、公共利益之程度，實與民間醫師有別及不可取代性。」等語（見原審卷1第247至248頁）。可知上開賠償倍數之設定，除慮及國家所耗支之培訓費用即公費合計費用外，並寓有配合國軍鼓勵軍官長留久用之政策，以免影響建軍規劃之重大公益考量。而軍醫官科人員因來源有限，缺額補充不易，且除平時肩負醫療及戰演訓醫療支援等軍事任務外，戰時尤為維持國軍戰力之重要支柱，上開規定乃將軍醫官科人員與非軍醫官科人員之賠償倍數，予以差別處理，經核其所採取差別倍數之手段，與維持國軍戰力穩定之目的的達成，具有正當合理之關聯，並無違反不當聯結禁止原則。再各國國情不同，尚難以日本規定賠償金額低於本國即可謂退賠辦法第3條第1項但書即有違立法目的。再者有關軍醫人員賠償倍率之規定，國防部係參考衛福部、國軍退除役官兵輔導委員會等政府培育公費醫師之制度，已如前述。依卷附衛福部重點科別培育公費醫學生契約書及保證書影本（見他案原審109年度訴字第535號判決書第20頁並附於該案卷第373至384頁），足見衛福部公費醫師畢業後服務之年數為6年，未履行服務義務者，除醫師證書由衛福部保管，直到完成服務後，始予發還外，並依其未服務之年數除以應服務年數之比例，賠償其在學期間所受領公費總金額之4倍罰款。就衛福部公費醫師制度與本件國防部退賠辦法規定對照以觀，衛福部公費醫師畢業後服務年數及違約賠償倍數雖遠較軍醫官科服役年數及退賠倍數為少，但其「扣留醫師證書，直到完成服務年限後，始予發還」之機制已足以確保自願享受公費待遇之學生於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務。相對而言，軍醫官有全年、全天候隨時待命支援災害醫療、戰時演訓之工作特性，對於國家安全極具重要性。軍醫官科在缺乏前述公費醫師扣照機制下，極可能因外界以高薪或其他利之所趨，或因部隊工作環境、資源不若其他民間醫院，及軍醫官須全天候待命等較辛苦之工作環境等考量下，使軍醫官科人力大量流失，影響軍事醫療之正常運作，無法達成國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性等公益性目的。退賠辦法因此提高違約賠償倍數之替代性手段，以降低軍醫官人員外流之誘因，就確保國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性而論，目的應屬正當，且屬有效之方法，核無不合理之處。另考量上訴人於90年投考軍醫官科時，其招生簡章已載明服役年限，此為上訴人所得預期，故退賠辦法第3條第1項但書規定按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之賠償總金額，難謂毫無所本。從而，退賠辦法關於軍醫官科賠償倍率計算之前揭規定，係立法者於服役條例之授權所制訂，為確保前述公益要求實現所必要，並無顯不合理之處，目的應屬正當，其採取之手段與目的之達成間具合理關聯，核無違反比例原則。又倘符退賠辦法相關規定，自可使軍醫官科人員，於畢業後任官正在服役但尚未服滿年限之人，達到提前退伍之目的，尚非上訴意旨所稱於退賠辦法之制度操作下，將使「107年（含）以前入學之軍醫官科人員，仍在學或畢業後任官正在服役但尚未服滿年限」之人，幾無使用退賠辦法退伍之可能。
⒋又按憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而
係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號解釋參照）。軍事服役於不同官科，或雖相同官科但不同專業類別，其最少服役年限及賠償倍數，究應如何設定，除涉及培訓費用耗支之差異外，亦與國軍之人力需求及維持國軍戰力穩定性之考量，息息相關。且各種不同官科與專業類別於建軍規劃與戰力維持之影響程度，本即難以量化，自應予軍事主管機關較為寬廣之專業判斷空間，如非基於與事務無關之考量或有其他恣意情事，自應予以尊重。依退賠辦法第3條第1項但書規定，軍醫官科固較諸其他非軍醫官科人員應賠償較多金額而形成差別待遇。然其立法目的係考量國家培育軍費醫學系學生所投入之成本、軍醫官工作特性及待遇、後續賠償金額償還能力、軍醫官提前退伍對國軍總體人員配置、戰力維護之影響，故以提高軍醫官科人員賠償倍數作為管制措施，應為有效達成立法目的之手段，且相較衛福部扣留醫師證書方式，對軍醫官科人員衝擊較小，由此足徵其立法選擇之差別待遇，並非出於恣意，且與立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法平等保障之意旨亦無違背。
㈣就退賠辦法第5條第1項部分：
⒈行政程序法第148條第1項規定：「行政契約約定自願接受執
行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。」其立法理由載明：「行政契約當事人一方不履行契約者，不論係行政機關或人民，他方均須提起訴訟，經判決取得執行名義，始得依法定程序強制執行，此與人民違反行政處分所定義務時，行政機關得依行政執行法予以強制執行者不同。……惟為求迅速履行契約，早日實現公益，避免訴訟曠日費時，爰於本條第1項規定，行政契約當事人得約定自願接受執行，於債務人不為給付時，債權人以該契約為強制執行之執行名義，不經法院判決，即得強制執行。」蓋行政契約不若行政處分，並非當然享有執行力，所以當契約一方當事人不履行其契約上之義務時，他方縱使是行政機關，亦須經由訴訟途徑以取得執行名義，以便對他造當事人進行強制執行。從而此項制度之設計，可避免因提起訴訟造成之曠日廢時，除減輕法院負擔外，尚能節省時間、費用，並簡化及加速債權人請求權之貫徹。
⒉主管機關國防部基於服役條例第15條第3項之授權訂定退賠辦
法，其中第5條第1項有關「副知申請人填具記載自願受強制執行還款切結書」之規範（下稱切結書規定)，其立法意旨乃鑑於軍士官申請提前退伍，固以依該法授權國防部訂定之辦法繳納賠償金為前提。惟倘若申請人得與所屬機關約定，日後未如實給付賠償金時，自願接受執行，並簽立切結書，則有助於避免軍事機關日後可能因提起訴訟所造成之勞力耗費，而達到迅速獲償，早日實現公益之目的，申請人亦可無須先行提出賠償後始能辦理提前退伍，於申請人而言，同屬有利，是該規定乃是兼顧維持國軍戰力與申請人職涯選擇之兩全作法。而提前退伍申請人得本諸其意願自由決定是否簽立切結書，是其規範並未額外課予申請人法律所無之義務，反係透過切結書之簽立從寬解釋服役條例第15條第3項「應予賠償」之要件，所採取之手段不僅有助於行政機關執行其職務，亦具有正當合理之關聯性，核屬賠償程序之規定，未逾服役條例第15條第3項之授權範圍，亦與授權意旨無違。
⒊服役條例第15條第3項授權國防部訂定退賠辦法，其中第3條
規定申請提前退伍所應賠償之對象、事由、項目及範圍，第5條則明定受理單位應就賠償金額之核算程序及人評會之審定程序，至該條第1項有關簽具切結書規定，則為申請提前退伍程序規範的要件之一。申請提前退伍所應賠償之範圍及倍數，為退賠辦法第3條第1項所明訂，其金額客觀上明確且可得確定，所餘者僅為申請者是否願意負擔賠償金額而選擇提前退伍之問題，此乃個人生涯規劃之選擇，並無逼迫申請人接受之情。更何況，約定自願接受強制執行，並非捨棄實體上異議之權利，亦非表示執行機關可以不遵守強制執行之相關規定。
㈤又上訴意旨復稱91年12月26日修正發布之「國軍各軍事學校
轉學退學開除學生賠償費用辦法」及93年7月27日修正發布之「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」，其均未設有畢業任官後應服滿招生簡章所定現役最少年限之行為義務及賠償責任，被上訴人無由以嗣後之法規命令增訂，強加諸上訴人增加原行政契約所未能預見之行為義務及責任，且縱上訴人未依招生簡章任滿現役最少年限，亦應依前開辦法所訂較低之賠償云云。惟查上開辦法係以轉學退學開除學生或於任官後，因年度考績丙上以下或個人因素一次受記大過二次者為適用對象，與上訴人係欲提前退伍者而應依退賠辦法予以賠償自有不同，尚難比附援引，附此敘明。
㈥綜上，原判決認事用法並無不當，上訴意旨無非係重述其在
原審業經主張而為原判決所摒棄不採之陳詞，或為其一已之法律見解，自難認原判決有何違背法令或不適用法規之違法，其上訴自無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
書記官 徐 子 嵐