最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第481號上 訴 人 臺灣警察專科學校代 表 人 鍾國文訴訟代理人 李漢中 律師
葉曉宜 律師被 上訴 人 王大德上列當事人間聘任事件，上訴人對於中華民國111年4月28日臺北高等行政法院110年度訴更一字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，其中關於不予續聘部分，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭；其餘部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄改判部分，第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
甲、程序部分：按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，並定於112年8月15日施行。行政訴訟法施行法第19條規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。（第2項）前項情形，最高行政法院為發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或第229條規定決定受發回或發交之管轄法院。」準此，本件仍應依修正施行前規定審理，審理結果認應予廢棄發回原審時，則依修正行政訴訟法第104條之1第1項本文：「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。」再依修正行政訴訟法第3條之1前段：「本法所稱高等行政法院，指高等行政法院高等行政訴訟庭」應發回臺北等行政法院高等行政訴訟庭，先予指明。
乙、實體部分：
一、事實概要㈠緣被上訴人係上訴人聘任專任教師，上訴人所屬性別平等教
育委員會（下稱性平會）於100年10月26日接獲檢舉，被上訴人於100年6月至10月間疑似對學生（即申請調查人，下稱甲女）有性騷擾行為，乃於101年1月20日就該疑有違反性別平等教育法（下稱性平法）行為進行調查，結果認定被上訴人行為已構成「違反教師專業倫理」，性騷擾事件成立，上訴人所屬教師評審委員會（下稱教評會）決議被上訴人行為符合101年1月4日修正公布之教師法第14條第1項第7款「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」規定予以解聘，並經主管機關內政部101年7月26日台內密源警字第00000000000號函復同意照辦後，上訴人以101年7月31日警專人字第00000000000號書函通知被上訴人解聘（下稱101年7月31日函）。被上訴人不服，提起申訴，經上訴人所屬教師申訴評議委員會（下稱校申評會）於101年11月22日決議：「申訴有理由」，請上訴人依據性平會之調查報告，審查被上訴人「行為不檢」之情節，是否已達「有損師道」之嚴重程度，另為適法之決定。嗣教評會於101年12月24日召開教評會議，仍維持原解聘處分，報經內政部以102年5月2日內授警字第0000000000號函復略以：教評會並未踐行「專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘案作業流程檢覈表」規定程序，對當事人權利保障未盡完備，請重新召開會議並踐行此項程序後再報部辦理。上訴人乃據以通知被上訴人限期提供書面陳述資料，提交於102年5月16日召開之教評會議審議，補正程序後，再報經內政部以102年7月12日台內密源警字第00000000000號函同意後，再以102年7月24日警專人字第0000000000號書函通知被上訴人予以解聘。被上訴人提起申訴及再申訴，經內政部教師申訴評議委員會為「再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，警專申評會應依本評議書之意旨另為適法之評議決定。」之再申訴評議；校申評會再於103年10月23日審議，決議「申訴有理由」。上訴人復於103年12月23日召開教評會議，仍決議解聘，報經內政部以104年2月9日內授警字第0000000000號函復略以：本案未依102年7月10日修正後教師法第14條第2項後段規定併予審酌情節重大與否及不得聘任為教師之年限，及有違上訴人頒訂之「教師評審委員會組織規程」第9條規定作業程序瑕疵，請上訴人重新召開教評會並補正相關程序後再議。上訴人復於104年3月13日召開教評會議，決議有關被上訴人行為是否達情節重大程度，移請性平會審議。案經性平會於104年3月23日審議評定被上訴人行為屬情節重大，並經教評會於同年4月2日審議，認定被上訴人行為符合103年1月8日修正後教師法第14條第1項第13款之情節，屬情節重大，決議維持原處分，報經內政部以104年5月27日內授密仁警字第0000000000號函請上訴人重新審認後再議。教評會旋於104年6月12日再度召開會議，決議本案依103年1月8日修正後教師法第14條第1項第9款規定予以解聘後，於104年7月28日報部核定。案經內政部於104年10月20日召開教師審議會議審議，決議「104年6月12日召開之教評會，雖僅為程序補正，無涉具體事實之調查或補充，惟該次教評會決議事項涉及教師王大德解聘案適用法條變更，為確保審議程序之周全，請學校就本解聘案再次重新召開教評會，以補正通知當事人到場陳述之程序，並依行政罰法第5條規定，一併檢視適用法條是否妥適後再議。」上訴人乃於104年11月13日再度召開教評會議，會中請被上訴人陳述意見及檢視性平會會議紀錄後，發現性平會對於被上訴人性騷擾行為達情節重大程度之決議程序有瑕疵，爰決議請性平會再次審議後再議；性平會於104年11月27日召開會議重新審議後，認定被上訴人性騷擾行為未達情節重大程度。嗣上訴人以校申評會101年11月22日及103年10月23日決議申訴有理由，惟主文均未明示撤銷教評會之解聘處分，內政部101年7月26日函核定同意該校之解聘處分是否仍維持等疑義，報經內政部警政署轉請教育部以104年12月30日臺教法㈢字第0000000000號函釋疑，內政部警政署據以105年1月11日警署教字第0000000000號函復上訴人，校申評會上開2決議均未明示原解聘處分是否維持，其評議決定本意為何，應由校申評會本於權責認定；另本案既經評議決定申訴有理由，仍於爭訟程序處理中，究應適用102年6月27日修正（按，應為102年7月10日，下同）後教師法第14條或修正前條文，請依行政罰法第5條從新從輕原則予以審認，並依評議決定意旨速為適法之決定。校申評會旋於105年1月15日召開會議，決議：「本會僅不予維持教評會決議，但非撤銷教評會對乙男（即被上訴人）之解聘處分，請教評會重新審議。」上訴人再於105年2月25日召開教評會議，決議：「……2.本案原解聘處分適用102年6月27日教師法修正前條文，仍依教師法（舊法）第14條第1項第7款……解聘。惟本校104年11月27日性平會認定乙男性騷擾行為未達情節重大程度，爰依教師法（新法）第14條第6項……乙男於解聘生效後起算逾4年起得聘任為教師。」報經內政部以105年5月18日台內密仁警字第00000000000號函同意後，復以105年5月23日警專人字第0000000000號函（下稱105年5月23日函）通知被上訴人，被上訴人遂逕提訴願遭駁回後，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱北高行）以106年6月8日105年度訴字第1918號判決：「訴願決定及原處分均撤銷」；並經本院以107年7月5日107年度判字第381號判決：「上訴駁回」確定在案（下稱本院前確定判決），並指明上訴人105年5月23日函處分違法之法律見解有二：⒈被上訴人之行為係發生於100年間，迨教評會至105年2月25日始再行審議重為決議，而教師法第14條已分別於102年7月10日及103年1月8日修正，自應依103年1月8日修正之教師法第14條第1項規定，核實認定該當於何款之規定，方能決定應再依同條第2項至第5項之何款規定，審酌被上訴人之解聘或不續聘期間，如此方能達法律一體適用而非割裂適用之結果。⒉「解聘」係指於聘約存續期間終止聘約關係；而「不續聘」則指聘約期限屆滿後不再續聘之意（參照103年5月9日修正公布教師法施行細則第16條規定），二者間在法律上之意義並不相同。依兩造不爭執之事實，被上訴人之聘約原至101年7月31日即到期，之後上訴人即未再予續聘，則教評會於105年2月25日所為之解聘決議及上訴人以105年5月23日函通知解聘被上訴人，其真意究何所指？欲解何時之「聘」？上訴人105年5月23日函未予論明，於法亦有未合。
㈡嗣上訴人依據本院前確定判決，就被上訴人該等疑涉性騷擾
行為，且其聘約於101年7月31日到期是否續聘等節，再移請教評會審議，於107年9月13日107學年第1學期教評會第1次會議決議：「適用教師法第14條第1項第13款『行為違反相關法令，經有關機關查證屬實』之規定，予以不續聘處分，不得聘任為教師年限為4年（101年8月1日起至105年7月31日止）。」並將上開決議以107年10月15日警專人字第0000000000號函通知被上訴人，並由上訴人報經內政部107年12月5日台內密勇警字第00000000000號函同意照辦，上訴人乃據以107年12月12日警專人字第0000000000號函（下稱107年12月12日函）通知被上訴人略以：「主旨：臺端因違反教師法第14條第1項第13款規定，經本校107年第1學期第1次教師評議委員會會議決議不續聘案，業奉內政部同意照辦，請查照。……」被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分（按，指上訴人將教評會決議以107年10月15日警專人字第0000000000號函通知被上訴人之公函），前經北高行108年度訴字第844號判決駁回其訴，惟經本院109年度上字第67號判決（下稱發回判決）廢棄該判決，並發回更審。
嗣被上訴人於更審時更正聲明為：訴願決定及原處分（即107年12月12日函）均撤銷。經北高行110年度訴更一字第27號判決（下稱原判決）將訴願決定及107年12月12日函均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審撤銷訴願決定及107年12月12日函，係以：㈠上訴人教評會職務在於教師之聘任、升等、停聘、解聘、不
續聘及資遣原因之認定等事項，對教師之聘用程序影響重大，就此個別教師之聘用基本權保障及限制，當應強化教評會之組織正當性，始可謂該組織所為之聘用審議符合判斷餘地。惟依臺灣警察專科學校教師評審委員會組織規程（下稱系爭組織規程）第3條、第4條規定，上訴人107學年度教評會之組織，教育長、主任秘書、教務主任、訓導主任及各科科主任概為當然委員，其餘委員由校長就具有副教授以上資格之教師中遴聘之，較之與上訴人屬性相仿之中央警察大學，該校教評會之非當然委員尚循各系、所、中心推薦之公開程序，再由校長衡平遴聘之，其委員之組成較為多元，可徵上訴人教評會之組成有違正當組織之法律程序。況監察院前於88年11月20日以院台教字第882400374號函，就上訴人教評會之組成方式提出調查意見，認有悖於專科學校教師評審委員會設置辦法參考原則，上訴人教評會委員除當然委員外，其餘委員均由校長遴定，顯不符「選任委員部分應以公開方式產生」之規定等語明確，咸認上訴人教評會有違正當組織之法律程序。益徵上訴人基此所為之107年12月12日函，顯有瑕疵。
㈡又上訴人107年12月12日函僅在主旨敘明：「臺端因違反教師
法第14條第1項第13款規定，經本校107年第1學期第1次教師評議委員會會議決議不續聘案，業奉內政部同意照辦」，未說明被上訴人受不得聘任處分之期間為何，究有無附加期限，為終身？或一定期間？其規範效力為何，俱有未明，顯欠缺行政處分之明確性要求，亦屬違法。上訴人固以107年12月12日函乃源自上訴人107年9月13日107學年度第1學期教評會第1次會議決議，暨107年10月15日警專人字第1070608596號不續聘通知，因前開不續聘通知已於說明記載不得聘任為教師年限為4年（101年8月1日起至105年7月31日止），嗣經內政部107年12月5日台內密勇警字第10708735671號函核准後，上訴人再據予作成107年12月12日函，應可明確知悉不續聘期間為何等語；但觀察上訴人曾為答辯「若縱放原告返回被告學校，將造成如何傷害，殊難想像！是原告所為性騷擾行為確屬情節重大，更有再犯之意圖……」等語，是否意謂被上訴人違反性平法而情節重大？此涉及上訴人是否在未有性平會另行調查之結果下，自行認定被上訴人之違規情節重大，而有悖於性平會104年11月27日重新審議所認定之未達情節重大之基礎事實，107年12月12日函對此未予記載，此關乎行政處分之明確性要求，與法不合。
㈢綜上，上訴人107學年度第1學期教評會委員之組成方式，不
僅有當然委員過多之疑慮，更因其餘委員逕由校長遴聘，不符合專科學校法之教師聘用公平、公正、公開之原則，欠缺正當組織之法律程序，所為之審議結果有悖應遵守之法律程序，構成判斷餘地之違法，且上訴人所為之107年12月12日函亦有前述違反行政行為明確性原則之違法等語，為其論據。
四、本院按：㈠有關公立專科學校通知教師不予續聘，及一定期限不得聘任為教師之司法救濟制度：
⒈教師法初於84年立法通過，依立法資料所載，在草案經教
育部函請銓敘部表示意見時，銓敘部為求慎重，認有必要聲請司法院就教師與公務員間之關係加以解釋釐清，乃提出釋憲聲請（立法院公報第81卷第71期第285、286頁），因而司法院作成釋字第308號解釋文：「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。」理由書並指明：「公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同……」即確立我國公立學校不論其為國小、國中、高中或大專院校，與教師之間存在聘任關係，嗣教師法即遵此旨而立法。依108年6月5日修正前教師法第11條第3項規定：「專科以上學校教師之聘任分別依大學法及專科學校法之規定辦理。」專科學校法第25條第1項前段規定：「專科學校教師之聘任，分為初聘、續聘及長期聘任3種」可知公立專科學校與其教師間具有聘用關係，迨無疑義。參諸憲法法庭111年憲判字第11號判決理由中，對於大學不予續聘教師決定之法律性質所為如下闡示：「大學聘用教師之自主權既受大學自治之保障，是各大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。關於教師不續聘之程序及要件等規範內容，應屬聘約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示」，係在公立大學與教師間具有聘用關係之基礎下所為解釋。而公立專科學校及教師間具有聘約關係，與公立大學及其教師間之基礎法律關係，並無二致，上開憲法法庭判決所持見解係由聘約關係而開展，則於公立專科學校不予續聘其教師時，在同一體系脈絡下，亦應本於前揭憲法法庭判決意旨，依契約法理進行解釋，認不續聘之通知為契約一造之學校，向為教師之他方為一定之意思表示。依103年5月9日修正發布之教師法施行細則第16條第3款之明文定義：「不續聘：指教師經服務學校依規定程序，於聘約期限屆滿時不予續聘」，即不續聘通知為學校依法定程序向教師表示聘約期限屆滿時不予續聘，其內涵即非行政機關單方以高權作用作成行政處分可比。從而，本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議定性學校不予續聘教師為行政處分之見解，應予變更。本件為上訴人依103年1月8日修正公布之（下同）教師法第14條第1項第13款「行為違反相關法令，經有關機關查證屬實」之規定，通知被上訴人不予續聘，所生契約法律關係之爭議，即應按契約法理審究此一單方意思表示之法效，一般通說指被上訴人可以提起確認聘約關係存在之訴，達到救濟之目的。
⒉此外，當教師發生教師法第14條第1項第13款所規定「行為
違反相關法令，經有關機關查證屬實」之情事，並經教評會議決解聘時，同條第2項尚規定，應併審酌情節輕重，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。關於此在一定期間不得聘任為教師之決定，其性質及職權機關，經本院110年度上字第19號有關教師與公立大學間之同類案件受理庭，依大法庭提案程序提具徵詢書徵詢他庭，獲覆各庭同意其所採意見而得一致之見解，認其性質「具有剝奪教師受聘於全國其他各級學校之職業選擇自由而影響其工作權之效力，已非教師與原聘任學校間之聘任契約法律關係範圍內事項，核為單方具有規制效力之行政處分」，「又其中應經學校教評會於解聘事件中併同議決1年至4年不得聘任為教師之程序，乃基於學校對該解聘事實情節最熟知之考量，惟學校於教評會議決後仍應將議決報請主管教育行政機關核准，其旨即因此已非單純屬於原學校與其聘任教師間之聘任法律關係，而是使教師於一定期間內全面退出教師職場，限制教師工作權之重大事項，故賦予主管教育行政機關統籌對學校之議決為實質審查以作成最終決定之權責。是以，主管教育行政機關依教師法第14條第2項規定對公立大學教評會議決教師於一定期間不得聘任為教師之核准，始對該教師產生於一定期間內不得聘任為教師之規制效果。從而，公立大學將教育部對此作成之核准決定轉知教師知悉，教師對該1年不得聘任為教師之處分，循序提起行政訴訟，應以核准之主管教育行政機關教育部為被告」。本件關於不得聘任處分（兩造對於此一處分是否附有期限，有所爭執，詳後述）與該案為同類爭議，雖係存在於公立專科學校與教師之間，惟法理與公立大學與教師之間並無不同，自應依照前揭已經本院統一之見解，依警察法第3條第1項規定：「警察……教育……及其他全國性警察法制，由中央立法並執行之，或交由直轄市、縣 (市) 執行之。」第4條規定：「內政部掌理全國警察行政，並指導監督各直轄市警政、警衛及縣 (市) 警衛之實施。」以內政部為上訴人之教育主管機關，為本件關於不得聘任處分之作成機關。被上訴人應以之為被告提起行政訴訟，以為救濟。
㈡被上訴人原為上訴人所聘任之專任教師，疑於100年6月至10
月間對學生甲女有性騷擾行為，經上訴人依教師涉有性騷擾行為檢舉事件之相關規定，即當時有效之性平法等規定處理後，上訴人所屬教評會以被上訴人行為符合當時教師法第14條第1項第7款「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」規定予以解聘，並經內政部函復同意照辦後，被上訴人以101年7月31日函通知解聘被上訴人；之後迭經申訴、再申訴、訴願等救濟程序，其間司法院釋字第702號解釋以98年11月25日修正公布之教師法第14條第3項（即101年1月4日修正公布之同條第3項，意旨相同）前段使具有第14條第1項第6款（即101年1月4日修正公布之同條第1項第7款）所定「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」者不得聘任為教師之規定部分，與憲法第23條比例原則有違，而宣告違憲，立法院乃於102年7月10日修正教師法。嗣教師法又再於103年1月8日修正。本件因法律適用上之疑義及違誤，擺盪於性平會、校申評會、教評會、內政部，嗣經上訴人重新作成解聘決定，及經內政部作成4年期間不得聘任被上訴人為教師之行政處分，上訴人乃以105年5月23日函通知被上訴人。惟又經訴願、行政訴訟，最後經本院前確定判決維持北高行判決撤銷訴願決定及105年5月23日函，並對被上訴人之行為應如何正確適用法律予以評價一節，表示：「足見該次（按指102年7月10日）修正係因應司法院釋字第702號解釋而為，經與101年1月4日修正之教師法第14條內容比照觀之，可知102年7月10日教師法第14條第1項修正時，係以第9款『經學校性別平等教育委員會或依法組成之相關委員會調查確認有性騷擾或性霸凌行為，且情節重大』第11款『體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害』及第12款『行為違反相關法令，經有關機關查證屬實。』之規定，取代修法前『行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者』之規定，因性騷擾及性霸凌行為僅為『行為不檢有損師道』之態樣之一，為確保師生權益之平衡，乃將性騷擾及性霸凌行為情節重大者單獨列款規定，一經性平會或依法組成之相關委員會調查確認，經服務學校調查屬實者，即報主管教育行政機關核准後，予以解聘，且不得再聘為教師；至性騷擾或性霸凌行為情節尚非重大之情形，既不符第14條第1項第9款之要件，即無從適用該款規定處置，而應適用第12款『行為違反相關法令，經有關機關查證屬實』之規定處理，……103年1月8日修正教師法第14條時，其第1項僅增列第11款……而已，其餘則順延款次，故第12款順延為第13款，內容亦均未改變，故應為相同解釋。又參諸102年7月10日教師法第14條規定修正之立法意旨及精神可知，若教師之行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，而遭為解聘或不續聘之處分，該處分於行政救濟程序中，適逢教師法第14條為修正，則處分機關即應將教師之行為具體涵攝於當時有效之規定，自不待言。」即指明應適用103年1月8日修正公布教師法第14條之規定。上訴人遂於107年9月13日再召開教評會，決議適用103年1月8日修正公布教師法第14條第1項第13款、第2項規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十三、行為違反相關法令，經有關機關查證屬實。……（第2項）教師有前項第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員三分之二以上之審議通過；其有第13款規定之情事，經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。……」作成不予續聘及4年期間不得聘任被上訴人為教師之決議，經呈報內政部核准後，以107年12月12日函通知被上訴人。
㈢本院發回判決作成於前揭憲法法庭111年憲判字第11號判決前
，仍按以往本院所採以不予續聘為行政處分之理路，指出上訴人所屬教評會之決議內容為不予續聘及4年期限不得聘任被上訴人為教師，經呈報內政部核准後，上訴人107年12月12日函略為「臺端因違反教師法第14條第1項第13款規定，經本校107年第1學期第1次教師評議委員會會議決議不續聘案，業奉內政部同意照辦，請查照。……」上訴人於原審亦答辯稱「若縱放原告返回被告學校，將造成如何傷害，殊難想像！是原告所為性騷擾行為確屬情節重大，更有再犯之意圖…」似以情節重大為由而予以無限期之不得聘任決定；又原處分乃經上訴人呈報經內政部核准之107年12月12日函，惟被上訴人起訴請求撤銷者及上訴人答辯內容之意旨，似均以上訴人將教評會決議內容通知被上訴人之107年10月15日警專人字第0000000000號函為程序標的，原審未加辨明上訴人107年12月12日函之規制內容，及未向被上訴人闡明應爭訟之程序標的；復指明被上訴人於前審主張決議不予續聘之上訴人教評會有組織不合法之違誤，惟前審就此關係上訴人決定不予續聘之意思形成，是否經由正當組織之決議而符合正當行政程序之要求，未予調查論斷等節，因生判決違背法令之結果，而發回原審調查究明。
㈣原審更為審理後，仍按撤銷訴訟之類型准許被上訴人更正訴
之聲明，以107年12月12日函為程序標的訴請撤銷，惟被上訴人主張該函之不予聘任處分未附有期限；上訴人則陳明107年12月12日函之主旨過於簡略，從後續訴願程序往來文書可知，107年12月12日函尚包括4年不得聘任被上訴人為教師之規範效力等語。從而，依兩造於原審之更正、陳述，可資確定兩造爭執之具體內容可分為二，包括上訴人向被上訴人表示不予續聘之意思，及向被上訴人轉知內政部作成不得聘任被上訴人為教師之行政處分；至內政部作成不得聘任被上訴人為教師有無框限期限，而為兩造所爭執。茲由上開二部分予以分述之。
⒈上訴人不予續聘之意思表示部分：
⑴本件原審認定上訴人採認性平會決議有關被上訴人成立
性騷擾之事實認定，洵屬有據；惟以系爭組織規程所規定教評會組織，不符多元及公開之原則而為不合法之組織，因認經組織不合法之教評會所作成之決議，亦屬違法。又以上訴人於前審答辯指被上訴人之性騷擾行為屬情節重大，有悖於性平會104年11月27日重新審議所認定之未達情節重大之基礎事實，對此原處分未予記載，此關乎行政處分之明確性要求，與法不合。
⑵按現行有效之系爭組織規程第1條規定：「本校依專科學校法第24條規定設教師評審委員會（下稱本委員會）。
」第3條規定：「本委員會置委員15至19人，除主任秘書、教務主任、訓導主任及各科科主任為當然委員外，餘由校長就本校具有副教授以上資格之教師中遴聘之，聘期1年，期滿得續聘。其在任期內因故出缺時，得另行改聘委員補足任期。」第4條規定：「本委員會置主任委員、副主任委員及執行秘書各1人，分別由教育長、主任秘書及人事主任兼任之。」考其制定之基礎，為93年1月14日修正前專科教師法第24條：「專科學校設教師評審委員會……；其組織規程，由學校擬訂，報請教育部核備。」之規定。上訴人前於83年間報請教育部核備系爭組織規程時，因教育部對於其中規定委員遴聘部分，質疑除當然委員外，其餘委員未以公開方式產生，主任秘書、人事主任等列為當然委員等，與當時專科學校教師評審委員會組織原則不符一節，以上訴人84年6月23日警專人字第31308號函復，略以：上訴人非屬單純教育機關，尚具有警察機關性質。嗣教育部審核後，以84年7月22日教育部台(84)技035715號函核備，此有上訴人於原審提出系爭組織規程制定核備之相關文件足憑（見原審卷第227至257頁）。可知上訴人乃考慮其學校屬性之特殊，而有不同於一般學校教評會遴選委員來源及方式之規範。參之109年6月28日修正發布前教師法施行細則第3條規定：「軍警學校依教育人員任用條例規定聘任之專任教師，除法律另有規定者外，適用本法。」（現行法已提升為法律位階，規定於現行教師法第3條第2項），即容許軍警學校依其特性需要，就其與聘任專任教師間之法律關係，另定不同於教師法之規定。
上訴人83年制定系爭組織規程之初，既有法律為憑，亦基於其學校性質之特殊性，而裁量訂定由校長遴選教評會委員及其來源之規範，難謂有何不當。原審對於上訴人已經陳明其制定系爭組織規程之考量，未予審酌論證，即遽以監察院調查結果及援引比較與中央警察大學之規定有所不同，論斷依系爭組織規程而組成之教評會不具正當性，所作成之決議自屬違法云云，乃有適用法規不當及理由不備之違誤。又上訴人107年12月12日函記載「臺端因違反教師法第14條第1項第13款規定，經本校107年第1學期第1次教師評議委員會會議決議不續聘案，業奉內政部同意照辦」之旨，兩造均不爭執上訴人107年12月12日函業已明白表示上訴人在被上訴人聘期屆滿後將不予續聘之意思，至其中包括不得聘任之處分是否附有期限，則屬於被上訴人應以內政部為被告之爭訟所應審究之問題，與上訴人已表示不續聘被上訴人之爭議無涉。原審未及依契約法理，依教師法之規定論斷上訴人107年12月12日函所表示之意思並無違法，亦有適用法規不當之違誤。
⑶按公立學校與教師間之聘約關係，其訂約目的在聘請適
任者到校園執教，為莘莘學子傳道授業解惑，滿足人民依憲法第21條受教權之保障，一般通說認為其性質應屬行政契約。依行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」再依民法第95條第1項本文規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。」意謂表意人所欲發生之法律效果於到達相對人時發生，自此表意人受其所表示意思之拘束。乃依上訴人之主張，其不予續聘被上訴人之意思，經以107年12月12日函送達於被上訴人所發生之效力，為101年7月31日被上訴人聘期屆滿後，上訴人即不續聘被上訴人，兩造間自101年8月1日起無聘任關係。具體而言，上訴人不予續聘之意思實際上發生溯及之結果，與意思表示效力發生之法理顯有未合。惟教師與學校間既有行政契約，彼等間關於教師法之適用或其他解消聘約關係之效力發生，如另有其他約定而未違反強制規定，仍得依約定內容以定之。原審就此關係兩造間聘約得否溯及解消及聘約存在與否之重要爭點，因未及適用契約法理而未予以調查判斷，亦有應予調查之事項未予調查而生理由未備之違誤。
⒉不得聘任被上訴人為教師之行政處分部分：
⑴關於此部分之有效爭訟途徑，應以核准上訴人呈報教評
會決議之主管教育行政機關內政部為被告，其法律上之理由，業經敘明於前。從而，本件被上訴人不服不得聘任其為教師之行政處分，以上訴人為被告提起撤銷訴訟，自屬被告不適格，原審未及依行政訴訟法第107條第1項、第2項：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用前項之規定。」之規定，向被上訴人闡明使其補正內政部為被告，並曉諭被上訴人就此部分撤銷之標的為適當之聲明，而仍依被上訴人之聲明及所列被告為判決，自有違誤。
⑵又行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，
原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……（第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。……」另依108年6月5日修正公布前教師法第29條第1項規定：
「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」第31條第2項規定：「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」準此，教師不服主管教育行政機關對其個人之措施，應踐行申訴、再申訴或訴願之先行程序後，提起行政訴訟請求救濟。查本件訴願機關應為行政院，被上訴人向內政部提出訴願，顯未完成訴願程序。被上訴人以上訴人為原處分機關，其被告為不適格，已如前述。本件縱發回原審闡明被上訴人依前述行政訴訟法第107條第1項、第2項規定變更被告為內政部，惟本件既尚未完成訴願程序，依上述行政訴訟法第111條第4項規定，縱發回原審更為審理，被上訴人亦不得追加或變更被告，自無發回之必要。從而，被上訴人起訴前未踐行合法之先行程序，其起訴不合法，本院爰就原判決關於被上訴人受不得聘任為教師之處分，自為判決，將原判決此部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
㈤綜上，原判決關於上訴人不予續聘之意思表示部分，既有上
開可議之處，上訴意旨雖未指摘及此，仍應認上訴為有理由；又上訴人不予續聘之意思表示是否發生溯及效果，關係兩造間之聘約關係存在與否，及存在之起迄期間，又依被上訴人於原審陳明其訴訟之利益在請求補發本俸（見原審卷第201頁），凡此均相關於被上訴人之教師權益保障，原審未及適用聘約關係予以審理，本件自有發回原審調查審認，命上訴人提出關於其以107年12月12日函表示不予續聘被上訴人之意思，得發生溯及結果之事證及法律上之依據，並闡明被上訴人變更適當之聲明以獲得有效之救濟。爰將原判決廢棄，發回原審，另為妥適之裁判。至關於被上訴人受不得聘任為教師之處分部分，被上訴人起訴不合法，本院爰自為判決，將原判決此部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。原處分機關內政部如認被上訴人已就不得聘任處分提出訴願，自應依訴願法第58條第2項規定：「原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」辦理，併予指明。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、修正前第259條第1款、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君法官 張 國 勳法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
書記官 高 玉 潔