最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第420號上 訴 人 社團法人中國國民黨代 表 人 朱立倫訴訟代理人 陳學驊 律師被 上訴 人 國家發展委員會(承受原促進轉型正義委員會業務)代 表 人 龔明鑫訴訟代理人 魏潮宗 律師上列當事人間促進轉型正義條例事件，上訴人對於中華民國111年3月24日臺北高等行政法院110年度訴字第40號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、本件是於修正行政訴訟法施行前繫屬於本院，而於修正行政訴訟法施行後尚未終結的事件，依行政訴訟法施行法第19條規定，應由本院依舊法即民國112年8月15日修正施行前的行政訴訟法（下稱「行政訴訟法」）規定審理。又原被上訴人促進轉型正義委員會（下稱促轉會）已於111年5月30日依法解散，關於其審定政治檔案及移歸為國家檔案之相關業務依政治檔案條例第2條第1項、第6條第3項規定，由被上訴人國家發展委員會（下稱國發會）承受辦理，並具狀承受訴訟，核無不合。
二、促轉會為辦理有關政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案審定事宜，前以107年8月8日促轉一字第1075100075號函請上訴人通報所持有之政治檔案，經上訴人以107年10月5日（107）文字第20號函，通報其持有之政治檔案計達43,095筆。促轉會採分階段審查，第二階段以108年11月27日第38次委員會議審定4,286筆檔案為政治檔案，並以108年12月3日促轉一字第1085100461號函（下稱前處分）命上訴人於文到次日起30日內將該檔案原件移歸國發會檔案管理局（下稱檔案局）。上訴人遂於109年3月30日將檔案運至檔案局簽收暫存，經點收結果發現其中有18筆檔案(即原處分附件序號63至80)並非前處分命移歸範圍，亦未經上訴人通報，另發現有62筆檔案(即原處分序號1至62)未經上訴人通報，經促轉會通知上訴人表示意見後，以109年8月26日第56次委員會議（下稱系爭委員會議）決議審定，並依處分時促進轉型正義條例(下稱促轉條例)第3條、第18條規定以109年9月4日促轉一字第1095100281號函（下稱原處分）通知上訴人原處分附件所列80筆檔案(下稱系爭檔案)經系爭委員會議決議審定為政治檔案，並命上訴人於文到次日起30日內，將原處分序號1至62之檔案原件移歸檔案局，序號63至80之檔案自原處分作成之日起移歸檔案局。上訴人不服，申請復查經決定駁回，提起本件行政訴訟，聲明：原處分及復查決定均撤銷。經原審判決駁回，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠系爭檔案屬於總裁批簽類的檔案，都是蔣中正身為上訴人總
裁，自39年8月中央改造委員會成立至64年4月5日病逝為止期間，對黨秘書長或秘書長與相關單位主管聯名簽呈之批示，作成時間在促轉條例所稱威權統治時期。促轉會考量檔案完整性即保留歷史文獻之脈絡，應以上訴人原已建立之類別為單位進行審定，基於完整還原動員戡亂體制、戒嚴體制之運作主導、威權統治時期樣貌與相關史實，系爭檔案是當時政策確定的重要史料，是理解動員戡亂體制、戒嚴體制運作的重要檔案等情，將系爭檔案審定為政治檔案，經核並無認定事實或適用法律錯誤的情形，且依檔案保存價值鑑定規範第2點規定，可知促轉會基於完整原則，認為總裁批簽類的資料應遵循全宗原則，實屬有據。
㈡上訴人雖主張原處分違反明確性原則、比例原則，然原處分
主旨、事實、理由及其法令依據均詳為記載，並無違反明確性原則。又系爭檔案經審定為政治檔案後，依促轉條例第18條第4項規定應以移歸原件為原則，原件應是最真實的史料，可以直接反映當時情形，況上訴人就是促轉條例所適用的對象之一，由上訴人持有原件，一方面與法律規定不符，另一方面有可能難以達成促轉條例、政治檔案條例的立法目的。故上訴人主張不足採。
㈢系爭檔案經審定為政治檔案後應有助於了解還原動員戡亂體
制、戒嚴體制時期的史實，上訴人因此負有移歸為國家檔案之義務，上訴人試圖美化系爭檔案所代表的是值得讚揚緬懷的事情與人物，認為系爭檔案移歸國家檔案是上訴人受到特別犧牲，但真正犧牲的是在戒嚴體制、威權體制年代基本權利遭到迫害的人民，促轉會命上訴人將系爭檔案移歸國家，也只是最基礎的取得史料的工作，上訴人仍然留有系爭檔案的數位檔，還是可以自行依法運用數位檔案，此與特別犧牲法理難以相提並論，上訴人的主張全無可採等語，為其判斷基礎。
五、本院查：㈠依行政訴訟法第125條第1項至第3項規定，行政法院應依職權
調查事實關係，不受當事人主張之拘束，審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，並應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。如有應依職權調查而未予調查之情形，或對當事人之主張不予調查，即有未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定之不當。再由行政訴訟法第1條、第133條及第189條第1項、第3項等規定意旨觀之，行政訴訟具有確保國家行政權之合法行使，維護公益之目的，行政法院應依職權調查證據，為判決時應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，其判決即屬違背法令，並因調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，亦有判決不備理由之違法瑕疵。
㈡再按促轉條例第2條第2項第1款規定：「促轉會隸屬於行政院
，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：一、開放政治檔案。……」第3條第1款至第3款規定：「本條例用語定義如下：一、威權統治時期，指自中華民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款所稱者。」第18條第1項、第3項、第4項、第5項及第6項規定：「（第1項）政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案。……（第3項）促轉會得主動調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經審定後命移歸為國家檔案。（第4項）政黨、附隨組織或黨營機構移歸政治檔案以原件為原則。(第5項)政黨、附隨組織或黨營機構拒絕將促轉會審定之政治檔案移歸為國家檔案者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。（第6項）政治檔案之徵集、彙整、保存、開放應用、研究及教育等事項，除本條例有規定外，另以法律定之。」又政治檔案條例乃為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，辦理政治檔案之徵集、整理、保存、開放應用、研究及教育而制定（同條例第1條規定參照）。同條例第2條第2項規定：「政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之；……」第6條第1項規定：「政黨、附隨組織及黨營機構持有政治檔案，經促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會）審定為國家檔案者，應於該會指定期限內移歸檔案局管理，並由該會、檔案局及持有檔案之政黨、附隨組織及黨營機構依審定清冊作成紀錄。」可知，為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，政黨、附隨組織或黨營機構持有於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，應依促轉條例第18條第1項規定通報促轉會，促轉會亦得依同條第3項規定依職權主動調查其持有情形，經促轉會審定者，應移歸為國家檔案由檔案局管理，若拒絕移歸可處新臺幣(下同)100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。準此，政黨就其持有之檔案、各類紀錄及文件，僅就符合「政治檔案」定義者始有移歸之義務，而所謂政治檔案，除作成時間為34年8月15日起至81年11月6日外，尚須其內容與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關始足當之。促轉會審定政黨持有之檔案是否為政治檔案，應就檔案實質內容加以審認，若檔案內容單純僅為上訴人黨內事務或一般通常事務，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制毫無關聯，即不得審定為政治檔案命移歸為國家檔案。
㈢經查，系爭檔案是蔣中正身為上訴人總裁，自39年8月中央改
造委員會成立至64年4月5日病逝為止期間，對黨秘書長或秘書長與相關單位主管聯名簽呈之批示，作成時間在促轉條例所稱威權統治時期等情，為原審所認定。系爭檔案雖為總裁批簽類檔案，然其作成時間橫跨20多年，數量有80筆，而上訴人黨內事務繁多，黨務種類不一而足，蔣中正以上訴人總裁身分對黨內主管簽呈之批示，是否均與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關，仍應就檔案實質內容予以調查審認始能判斷。觀諸原處分附件內容摘要欄所示，有些檔案是否單純僅為上訴人黨內事務或一般通常事務不無疑義，例如序號11「胡毅生在港因腦充血住院就醫，頃接胡親筆來函謂，病已將痊癒，惟右肢尚未復原，下肢尤甚，非扶掖不能舉步，已出院返家居住，繼續療治。」序號40「呈12月分中委會正副主管同志保舉人才表……。」等，則系爭檔案是否確實全部均與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制有關，尚非無疑。又檔案保存價值鑑定規範第2點雖規定：「各機關檔案有檔案法施行細則第13條第1項情形，應辦理檔案保存價值鑑定。」第3點規定：「三、辦理檔案保存價值鑑定應遵守下列原則：……（四）完整原則：遵循全宗原則，衡量檔案原有機關層級或檔案之重要性、獨特性、代表性，擇選具完整性之檔案，避免重複。……」乃在規範機關檔案辦理保存價值鑑定時應遵守之原則，核與判斷檔案是否與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關無涉，自無從以該鑑定規範所揭櫫之完整原則、全宗原則，作為審定是否為政治檔案之判斷標準。原審未就系爭檔案內容詳加調查審認，且誤引檔案保存價值鑑定規範有關完整原則、全宗原則之規定，逕以系爭檔案為蔣中正以上訴人總裁身分所批簽，且依檔案保存價值鑑定規範第2點規定總裁批簽類的資料應遵循全宗原則，遽認原處分審定系爭檔案為政治檔案並無違誤，不免速斷，自有判決不適用法規、適用不當及不備理由之違背法令情事。
㈣綜上所述，原判決有前述違背法令之情事，上訴意旨求予廢
棄，為有理由，惟因此部分事證有待原審再予調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。
六、結論：本件上訴為有理由。中 華 民 國 112 年 11 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 陳 文 燦法官 蔡 如 琪以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 11 月 16 日
書記官 林 郁 芳