最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第596號上 訴 人 李錦德訴訟代理人 蘇清水 律師
黃郁庭 律師蘇國欽 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師王文廷 律師上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國111年6月8日高雄高等行政法院110年度訴更一字第25號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：上訴人非法容留他人所聘僱之越南社會主義共和國（下稱越南）籍之外國人VU DUC CUONG（護照號碼：B0000000，下稱V1君）、NGUYEN DANG PHUONG（護照號碼：N0000000，下稱N1君）、VO VAN DUNG（護照號碼：B0000000，下稱V2君）及NGUYEN VAN DUC（護照號碼：B0000000，下稱N2君）等4人（下合稱V1君等4人），於其管領之臺南市○○區農會附近農田（下稱系爭農田）從事採收美生菜工作，經內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊（下稱臺南市專勤隊）於民國107年1月6日上午12時30分許當場查獲。案移被上訴人審認屬實，依就業服務法第44條、第63條第1項前段及行政罰法第18條第1項等規定，作成107年11月13日府勞條字第1071267671號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）60萬元罰鍰。上訴人不服，循序向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：原處分及訴願決定均撤銷。經原審以108年度訴字第290號判決（下稱前判決）撤銷訴願決定及原處分。被上訴人不服提起上訴，經本院以109年度上字第285號判決將原審前判決廢棄，發回原審更為審理。經原審以110年度訴更一字第25號判決（下稱原判決）駁回上訴人在原審之訴後，上訴人不服，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠揆諸就業服務法第44條及第57條規定於91年1月21日修正理由
及歷程，立法者為避免許多人以與該外國人間無聘僱關係，據以解免當時違反就業服務法之刑事責任，遂於同法第57條之外，另定第44條概括規範非法容留外國人從事工作之類型，明確課予場所主人負有確實查核出入人員有無工作許可之行政法上義務，藉此禁止任何場所主人得以默認、容許或積極促使未經聘僱許可、許可失效、或他人所申請聘僱之外國人在其管領之場所內工作，並使其不法程度由全部刑事不法，降以行政不法之處罰方式為主。至其評價非法容留者與非法雇用者之違法程度相當，乃因後者之違規行為經常為前者所庇護或隱匿，如場所主人能切實杜絕非法容留行為，也就不容易發生非法雇用行為。是以就業服務法第44條規定有其特別之行政立法目的，而課予人民一定之行政法上義務，並對該義務之違反施以行政罰。
㈡觀諸上訴人與V1君等4人為臺南市專勤隊107年1月6日上午12
時30分許查獲時之陳述，可知上訴人係先與V1君聯繫採收美生菜事宜，再由V1君帶同V2君、N1君、N2君前往，後由上訴人親赴南科火車站接送V1君等4人至工寮換工作服，繼之指派V1君等4人應進行何種農務作業，則上訴人容許V1君等4人在其所管領之系爭農田從事採摘美生菜作業之事實，為兩造不爭執，堪予認定。雖上訴人未實際給予V1君等4人工作之薪資報酬，仍無礙其行為該當違反就業服務法第44條規定。上訴人主張其僅有請V1君採收，不知為何V1君另攜不認識之V2君、N1君、N2君幫忙，其發現後亦有阻止V1君以外3名越南籍移工繼續工作，不具容留外國人從事工作之故意乙節，已與其等於107年1月6日所為供證情節相左，且上訴人若真有阻止V2君、N1君、N2君等3人繼續工作，又何以容任該3名外籍移工亦得至工寮換裝以服農務。上訴人既已承認V1君等4人均非其向主管機關申請許可入境之外籍移工，卻容任其等在系爭農田從事農務，足見上訴人對V1君等4人非其申請許可入境之外籍移工，而在系爭農田採摘美生菜工作之客觀事實已有清楚認識，且此事實之實現並不違背其本意，應成立故意之構成要件。從而，原處分認定上訴人故意違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1項前段規定予以裁罰，尚屬適法。
㈢原處分於「理由及法令依據」欄載明：「受處分人自南科車
站接送前揭4名越南籍移工至工作場所，且提供工作用具給渠等移工使用，又提供便當供其工作後食用，顯係故意容留渠等移工為受處分人提供勞務，縱無故意，亦係幾近於故意之重大過失。又渠等移工提供之勞務對受處分人亦屬營利行為，故受處分人可非難程度較重大，經審酌受處分人容留V君等4名越南籍移工從事採收美生菜之工作，爰依法裁處罰鍰新臺幣60萬元，就其處分之方法與目的間，應稱均衡，且本案已於客觀上本諸對於裁處案件事物本質差異性而為合理之差別待遇，準此，本案處分業已考量比例原則及平等原則併此說明……。」等語，可見被上訴人已衡量上訴人係首次違規，惟因其非法容留行為之可責性為故意，且人數高達4人，應受責難程度非輕，從而綜合審酌其應受責難程度、所生影響等因素，在法定罰鍰額度內，決定裁罰60萬元，核與行政罰法第18條第1項規定尚無明顯違反，難認有構成裁量怠惰或濫用等違法情事。
四、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再補充論述如下：
㈠按就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未
經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」第57條第1款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」第63條第1項規定：「違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。」㈡次按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何，
事實審法院有認定判斷之權限。苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則者，不能因其取捨證據與當事人所希冀者不同，致所認定之事實異於當事人之主張者，即謂有違背法令之情形。再者，原判決認定事實及法律之判斷，若無不應適用而誤為適用之情形，自不構成行政訴訟法第243條第1項所稱適用法規不當之違背法令情形。又同條第2項第6款所謂判決不備理由，乃判決有未載理由，或所載理由不完備或不明瞭等情形；而判決理由矛盾則指其理由前後牴觸，或判決主文與理由不符，足以影響裁判結果之情形而言。如判決已將其判斷事實所調查證據之結果及斟酌辯論意旨等項，記明於判決，可勾稽認定事實之證據基礎，並足以明瞭其調查證據及取捨原因，證據與應證事實間之關聯性，事實真偽之判斷，合於經驗法則與論理法則者，即難謂有違背法令之情形。
㈢上訴意旨雖主張：上訴人不認識N1君、V2君、N2君等3人，且
其對V1君等4人均無指揮監督關係，無使其等完成一定勞務或處理事務，亦無給予薪資或相當報酬，不符合就業服務法第44條規定之情形；再者，VI君係基於朋友關係與其友人協助上訴人採摘農田裡種植之美生菜，係基於社會關係參與農事，性質上屬於行政院農業委員會111年4月22日農輔字第1110022791號函（下稱農委會111年4月22日函）所稱農事體驗活動，係自願參與農事，尚難認上訴人有非法雇用外籍移工之違規情事，不得繩以就業服務法第44條及第57條第1款規定。原判決僅以V1君等4人有於系爭農田從事勞務之外觀，即逕認定屬於就業服務法第44條所規範之工作，有適用法規不當之處等語。惟：
⒈查原判決參酌上訴人及V1君等4人於查獲時在臺南市專勤隊
之陳述、V1君等4人居留資料查詢檔等證據資料，憑以認定上訴人係先與V1君聯繫採摘美生菜事宜，再由V1君帶同V2君、N1君、N2君至南科火車站與上訴人會合，而由上訴人駕車接送V1君等4人至工寮更換工作服後，再將V1君等4人載至系爭農田指派其等從事農務作業，而容許V1君等4人在其管領之系爭農田工作等事實，核與卷內證據資料相符，並無認定事實不憑證據或違反經驗法則、論理法則之情形，自得為本院判決基礎。
⒉揆諸就業服務法第44條規定之意旨，無論自然人或法人只
要有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，而私自容留外國人從事工作之情事，即違反上開規定，並不以其有給付薪資報酬或指揮監督該外國人工作為要件。倘若容留者與未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人有約定勞務與報酬或指揮監督關係之客觀事實者，因雙方成立聘僱關係，則屬違反同法第57條第1款雇主行為限制之規定，而非同法第44條所規範之行為態樣。換言之，就業服務法第44條之立法原意本係就無聘僱關係之非法容留外國人從事工作之情形為規範，自不能以容留者與外國人間無指揮監督關係或未給予薪資報酬為由，憑為其未違反該規定之論據。
⒊經核上訴人上開未經申請許可，駕車載送V1君等4位外國人
至其管領之系爭農田裡從事採收美生菜工作之情事，明顯符合就業服務法第44條規定之非法容留外國人從事工作之情形，其故意違反上開規定之行為，即該當同法第63條第1項前段規定之處罰要件。則被上訴人認定上訴人故意違反就業服務法第44條規定，依據同法第63條第1項前段規定予以裁罰，自屬適法有據。是以，上訴意旨仍以其無給付薪資或報酬予V1君等4人，雙方間無指揮監督之聘僱關係為由，主張其行為非屬就業服務法第44條規定之非法容留外國人從事工作云云，自非可採。
⒋至於上訴意旨援引農委會111年4月22日函主張V1君等4人協
助上訴人採收美生菜，性質上屬農事體驗活動，難認屬非法僱用外籍移工之違規行為乙節（見本院卷第39至41頁）。觀諸上開函文意旨係農委會為促進農村農產業國際文化交流，於111年4月22日函請各級農會輔導農民以農事休閒體驗或產業文化交流為主，非為境內任何人提供勞務為目的之外籍移工農事體驗活動，有該函附於本院卷可稽（見本院卷第43頁）。衡諸本件上訴人係在農委會推出上開措施前4年，私自於107年1月間容留V1君等4人在其管領之農田裡從事採收美生菜之工作，殊難認上訴人有促進農村農產業國際文化交流而為外籍移工舉辦農事體驗活動之主觀意思及客觀事實，自無從比附上開函文，以排除就業服務法第44條及第63條第1項前段規定之適用。
㈣關於上訴意旨指摘原判決論斷原處分無裁量怠惰或濫用之情形，構成判決理由矛盾、及適用法規不當之違反法令部分：
⒈按行政機關行使裁罰權應遵循法律授權之目的及範圍，實
踐具體個案正義，俾符合法律適用一致性及實質平等原則。故法律既明定罰鍰額度，授權主管機關本於專業上判斷，得視個案違規具體情節為適切裁罰，如其裁量未逾越權限或濫用權力之情形，自具合法性（行政訴訟法第201條參照）。又行政罰法第18條第1項規定裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及所得之利益及考量受處罰者之資力，其目的在求處罰允當，切合規範意旨。故主管機關為裁處時，尤須綜合考量所適用法律保護之法益性質及種類、具體違法行為態樣、對法益危害程度等一切情狀，整體評價違規行為人之可非難性，以符合規範目的。換言之，主管機關裁量行為人違規行為之罰責，若符合規範意旨及目的，無違反平等原則、比例原則等一般法律原則，未見罰責不相當之情形，即不能謂其行使裁量權有逾越權限、濫用或怠惰之違法情事。
⒉衡諸非法容留外國人工作乃助長其逃逸不受入境管制之重
要成因，而外國人入境後一旦行蹤不明不但影響社會治安，更潛藏國家安全隱憂。再觀諸就業服務法第63條為遏止違反同法第44條規定之行為，對於初犯者採取行政罰，其於5年內再犯者，則予以刑罰制裁（按：對於違反第57條第1款及第2款之非法聘僱外國人工作，亦適用此規定為相同處遇）。可見非法容留外國人工作所生之危害，不只妨礙本國人之就業機會、勞動條件，不利國民經濟發展外，更危害社會安定與國家安全，其嚴重性不容輕忽。則被上訴人審酌上訴人上開非法容留外國人工作係出於故意，容留人數達4人，且屬營利行為等情節，於法定罰鍰額度內裁處60萬元之罰鍰，並無悖離就業服務法第44條及第63條第1項前段之規範目的，亦無牴觸行政罰法第18條第1項規定之意旨，致違反罰責相當原則、比例原則或平等原則之情形，難謂原處分有裁量怠惰或濫用之違法情形。又經稽之原處分所載事實（見原處分卷第48頁），顯見被上訴人係以上訴人容留他人聘僱之外國人於系爭農田從事採收美生菜作為裁罰之基礎事實。則上訴意旨援引被上訴人作成原處分後，始於111年6月17日發布施行之「臺南市政府勞工局處理違反就業服務法第四十四條第五十七條第一款事件統一裁量基準」第1點及第2點規定，主張：V1君等4人皆係合法引進之廠工，於查獲時都有其雇主，被上訴人裁罰時未考量此因素，有裁量怠惰之違法云云，自非可採。㈤是故，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，已於原判決
詳予敘明上訴人上開違規行為係故意違反就業服務法第44條規定，成立同法第63條第1項規定處罰要件之理由，並論駁上訴人於原審主張原處分有裁量怠惰之違法一節，經核於法並無不合，難認有上訴所指適用法規不當及理由不備、矛盾等情形。
五、綜上所述，原判決維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，並無不合。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 7 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 7 月 13 日
書記官 莊 子 誼