最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第597號上 訴 人 王境棋（即被選定人）
吳圳興廖偉晴許榮金黃秋雄共 同訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師被 上訴 人 中華民國代 表 人 蔡英文被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲被 上訴 人 行政院農業委員會農田水利署代 表 人 蔡昇甫上列當事人間有關農田水利事務事件，上訴人對於中華民國111年5月4日臺北高等行政法院109年度訴字第1132號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、程序部分按行政訴訟法第30條第1項規定：「多數有共同利益之人於選定當事人或由行政法院依職權指定當事人後，得經全體當事人之同意更換或增減之。」第34條規定：「訴訟當事人之選定及其更換、增減，應以文書證之。」經核如原判決附表所列王萬輝等人於起訴時選定上訴人王境棋、吳圳興、廖偉晴、黃秋雄及許榮金為被選定當事人，其他人脫離訴訟。嗣於本件上訴後，上訴人之一黃秋雄陳報無意繼續擔任本件被選定人，惟依首揭規定，被選定人之資格應得全體當事人之同意，始得改變，並應以書面證之，乃未據上訴人黃秋雄提出書面證明全體當事人同意終止此一授與訴訟實施權之選定，自無卸其為被選定人之地位。又按，選定當事人之制度係為簡化訴訟程序之進行而設，有認此為訴訟法上之信託行為，經由全體當事人之選定，由被選定人為全體實施訴訟，判決效力及於全體選定人，被選定人應本於信託目的為全體當事人之利益而進行訴訟，乃有行政訴訟法第33條前段「被選定人非得全體之同意，不得為捨棄、認諾、撤回或和解。」之明文。故如容許數被選定人之訴訟行為不一致，將影響訴訟之進行，並有損及全體選定人權益之虞，即悖於選定當事人制度之設立目的。如有數被選定人之訴訟行為不一致之情形發生時，基於被選定人乃源於訴訟上有共同利益之全體當事人之選定（行政訴訟法第29條第1項參照），訴訟就此「共同利益」之審理認定，於被選定人之間即不應相歧而應有合一確定之性質。故為全體當事人之利益計，應參酌行政訴訟法第39條之規定，認被選定人之訴訟行為有利於全體時，其效力及於被選定人全體；不利益時，對於全體不生效力。從而，上訴人除黃秋雄以外之4人均已合法上訴並委任訴訟代理人，均屬有利於全體當事人之行為，其效力自及於上訴人黃秋雄，首予指明。
貳、實體部分
一、緣上訴人及如原判決附表所示王萬輝等人均為前臺灣雲林農田水利會（下稱雲林農田水利會）會員。行政院前為推動農田水利會改制為行政機關，擬具農田水利法草案，於民國109年7月2日經立法院三讀通過，總統於109年7月22日以華總一經字第10900083031號令公布，並經行政院以109年9月9日院臺農字第1090029805號令發布定自109年10月1日施行。上訴人認為農田水利法使全國17個農田水利會視同消滅，且農田水利會之資產由國家承受，並交由被上訴人行政院農業委員會（下稱被上訴人農委會）新設之「行政院農業委員會農田水利署」（下稱被上訴人農田水利署）管理，形同被國家強制沒收，造成上訴人原得享有之農業用水權、灌溉受益權被剝奪，違法違憲，侵害上訴人受憲法上保障之財產權，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈請求確認上訴人所屬之雲林農田水利會之法人格存在。⒉請求確認被上訴人中華民國並無承受雲林農田水利會資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）之權利。如被上訴人中華民國已經承受雲林農田水利會之資產，應依被上訴人農委會製作之已承受資產財產清冊，返還予雲林農田水利會。⒊請求確認被上訴人農委會、被上訴人農田水利署及其所屬之雲林管理處並無佔領、使用、收益雲林農田水利會資產（含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）之權利。其已佔領、使用、收益雲林農田水利會之資產，應返還予雲林農田水利會。⒋請求撤銷被上訴人農委會違法依「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」所設立之被上訴人農田水利署以及違法依「灌溉管理組織設置辦法」所設立之雲林管理處。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：按農田水利法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」是以，農田水利會乃因此改制納入中央行政機關，被上訴人農委會依農田水利法授權設立被上訴人農田水利署，雲林農田水利會則改制為被上訴人農田水利署所屬之雲林管理處。而雲林農田水利會個別會員與雲林農田水利會間，實為不同的權利義務主體，雲林農田水利會之資產及負債並非其會員所共有或共同負擔之資產或負債。又依農田水利法第23條第1項規定，雲林農田水利會改制後，其資產及負債既由國家「概括承受」，並納入依農田水利法第22條第1項規定所設置之農田水利事業作業基金管理，顯然已基於法律明文，使雲林農田水利會之資產及負債直接發生歸屬於國家之效力，縱使被上訴人使雲林農田水利會之法人格消滅，使其改制為行政機關，並將其資產及負債歸屬於國家，然此純屬雲林農田水利會基於公法人地位與被上訴人間所生公法上爭議，要與上訴人權利無涉，已難認上訴人有何主觀公權利受損害之情事。況雲林農田水利會法人格是否存在一事，僅係單純的事實狀態，並非特定具體之權利義務，亦不得作為確認訴訟之訴訟標的。遑論雲林農田水利會之資產及負債既係基於法律規定直接發生歸屬於國家之效力，亦無從以法院對於被上訴人之確認判決予以除去。從而，上訴人起訴請求確認雲林農田水利會之法人格存在、被上訴人中華民國並無承受雲林農田水利會資產之權利、被上訴人農委會、被上訴人農田水利署及其所屬之雲林管理處並無佔領、使用、收益雲林農田水利會資產之權利，以及請求被上訴人將雲林農田水利會之資產返還予雲林農田水利會等部分，不僅核無確認利益，且上訴人亦非適格之當事人。至於上訴人訴請撤銷被上訴人農田水利署及其所屬雲林管理處部分，因被上訴人農委會是否設置被上訴人農田水利署及雲林管理處等機關，純屬被上訴人農委會之組織權限，上訴人並不因被上訴人農委會設置該等機關而受有何種主觀公權利之損害，自不具備訴訟權能，亦難認具當事人適格。綜上，上訴人基於原係雲林農田水利會會員地位所為本件訴訟，不僅欠缺確認利益，且上訴人亦非適格之當事人，並不具備權利保護必要，在法律上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之等語。
四、上訴意旨略謂：㈠按民法第42條、第44條、農田水利會組織通則第9條及人民團
體法第27條規定，法人格必須經法定程序解散並清算完成之後始消滅。而且法人團體之解散或廢止，係屬對人民權利之重大干預行為，依憲法第23條規定，必須有法律明文規定，方得為之。農田水利會本質上為農民組成的人民團體，必須經過會員做成決議解散，或是經過法定程序進行清算，才會消滅。本件在未經會員做成決議、未進行法律規定的清算程序前，即以農田水利法第23條第1項前段「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受」之規定，宣告本質為人民團體的農田水利會，改制為公務機關，無異於未經法定程序，強制消滅此一人民團體，實是侵害憲法保障人民的結社自由權。則依憲法第16條及司法院釋字第752號解釋闡釋「有權利必有救濟」之意旨，法院即應給予農田水利會會員受到公平、適時、有效的審判，詎原審未辨明農田水利會之本質為農民組成的人民團體乙節，徒以「原告等人亦非適格之當事人」等語，逕予駁回，使結社自由權利遭受侵害的上訴人，無法受到有效的救濟，已違反憲法第16條保障人民訴訟權的誡命。
㈡由農田水利會組成的背景及其歷史脈絡可知，農田水利會之
財產來源，係由農田水利會之會員所積累而成，為會員之財產；賦予農田水利會公法人資格，係為順利推動農田水利灌溉任務所必須賦予其公權力而產生之結果，並不能推論公法人的財產等於公有財產、國有財產，此節業經行政院予以確認；現行司法實務見解亦肯認農田水利會所有資產非國有財產，倘國家有使用需求，應踐行法定程序徵收之。而上訴人為雲林農田水利會之會員，對農田水利會之財產有使用收益的權利，然因農田水利法第23條第1項前段規定之施行，導致會員之財產，將直接登記為國有財產，對會員之財產形成剝奪、沒收的效果，侵害會員之財產權利甚鉅。則依憲法第16條及司法院釋字第752號解釋闡釋「有權利必有救濟」之意旨，法院即應給予農田水利會會員受到公平、適時、有效的審判，詎原審未辨明農田水利會之財產即為會員之財產乙節，徒以「原告非適格之當事人」等語，逕予駁回，使財產遭受剝奪的上訴人，無法受到有效的救濟，已違反憲法第16條保障人民訴訟權的誡命。
㈢倘若農田水利會未經改制，上訴人自然可以透過召開會務委
員會的方式，作成決議，以農田水利會的法人身分提起救濟，然農田水利會已經改制為公務機關，上訴人已無從透過召開會議的方式，由農田水利會提起訴訟，而上訴人的結社自由及財產權確實遭到剝奪，倘認上訴人欠缺訴訟權能，即形成「權利遭到侵害、亦無法提起救濟」的雙重困境，已違反憲法第16條「有權利必有救濟」的核心精神，原判決核為違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並請求如前揭貳、實體部分一、所示之聲明。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲援引相關法規如附表，予以補充論述如下：
㈠按行政訴訟法第1條規定：「行政訴訟以保障人民權益，確保
國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」明示行政訴訟之目的在，藉個案審查來保障人民權益及確保國家行政權之合法行使。同法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」故雖具公法爭議之性質，惟已經其他法律另行規定其審判權者，則非行政法院審判權所及，諸如法律違憲爭議、選舉罷免爭議等，縱有侵害人民權益，亦非行政法院所得審理。綜觀本件上訴人起訴請求之原因事實，無非以109年7月22日經總統公布之農田水利法部分條文違憲違法，實施結果將造成損害，而以前述起訴之4項聲明以阻止實施結果之發生或解消實施之結果。查目前主管機關對於行政訴訟制度之立法裁量，除第二篇第五章「都市計畫審查程序」具有法規範審查之性質外，別無其他容許行政法院進行抽象法規範審查之法律依據，而均以人民公法上權利或法律上利益受到具體之行政行為侵害為救濟目的。經核，原審以農田水利會會員個人與農田水利會，乃不同的權利義務主體，雲林農田水利會雖因農田水利法之實施而改制為行政機關，原有資產負債改由國家概括承受，此為雲林農田水利會與被上訴人間之爭議，原為雲林農田水利會會員之上訴人尚不致因而有主觀公權利之損害，因認上訴人之起訴聲明中，屬於確認訴訟者，為上訴人不具確認利益；其他禁止為一定行為及應為返還之給付訴訟部分，並判命撤銷農田水利署等新設立之行政機關部分，則無當事人適格，而認上訴人之訴為欠缺權利保護必要，乃顯無理由予以駁回，於法並無違誤。上訴意旨固主張農田水利法之規定將農田水利會改制為行政機關，形同消滅農田水利會，侵害會員之結社自由；又逕將農田水利會之財產登記為國有，侵害會員之財產權，基於有權利即有救濟之法理，行政法院應就本件予以裁判，乃原審認上訴人無訴訟權能而予駁回，為判決違背法令云云。惟依上訴人主張此一公法上爭議，實係對於農田水利法進行法規範審查，揆諸前開說明，此非行政法院之審判權所及，如法規範有違憲疑義，應由憲法法庭作成判斷。上訴意旨徒以有權利即有救濟之法理指摘原判決違誤，即難成立。㈡復按，上訴人起訴主張為違法違憲之農田水利法第1條等規定
，已經憲法法庭於原審判決後之111年8月12日以111年憲判字第14號判決各該規定為合憲，其主文如下：「一、農田水利法第1條規定：『為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。』與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題。二、農田水利法第18條第1項規定：『主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：
一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員（以下簡稱農田水利事業人員）之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。』第3項規定：『第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。』及第19條第3項規定：『農田水利事業人員，其甄試、進用、薪給、就職離職、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險與其他權益保障及人事管理事項之辦法，由主管機關定之。』與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，均尚無牴觸。三、農田水利法第23條第1項規定：『農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。』與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題。四、農田水利法第23條第5項規定：『農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。』不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題。五、農田水利法第34條第2項規定：『自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。』不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題，亦不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題。」，附此敘明。
㈢綜上，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
書記官 高 玉 潔