最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第653號上 訴 人 劉恒義
劉文達劉文三劉喜豐劉守恭劉鴻助（兼劉趙壁美之承受訴訟人）劉東訓（兼劉趙壁美之承受訴訟人）劉鴻龍（兼劉趙壁美之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 柯劭臻 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 陳漢洲 律師
張寶軒 律師
參 加 人 臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會代 表 人 李金安訴訟代理人 蔡本勇 律師上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國111年6月16日臺中高等行政法院109年度訴字第263號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、爭訟經過
(一)上訴人共有坐落重劃前臺中市南屯區鎮南段111地號土地，位於臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區(下稱系爭重劃區)範圍，系爭重劃區屬臺中市都市計畫整體開發地區第五單元，前經被上訴人以民國97年10月20日府地劃字第0970250749號函核定其重劃計畫書(下稱原重劃計畫書)准予實施，於97年10月27日起至97年11月27日止公告期滿確定。參加人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第32條第1項規定，提送系爭重劃區公共設施工程設計書圖報核，經被上訴人以99年12月8日府建土字第0990344771號函復同意備查，於100年3月17日申報開工。
(二)嗣因系爭重劃區內「瑞成堂」於100年9月29日經被上訴人公告為市定古蹟，被上訴人辦理都市計畫變更，於101年8月間公告實施「變更臺中市都市計畫主要計畫(不包括大坑風景區)(配合保存瑞成堂)案」；及「變更臺中市都市計畫(整體開發地區單元五)細部計畫(配合保存瑞成堂)案」(下合稱系爭變更都計案)。參加人配合系爭變更都計案內容，於101年9月14日檢送系爭重劃區公共設施工程及公園兼兒童遊樂場(下稱系爭公設工程)第1次變更設計預算書圖，報請被上訴人核定，經被上訴人於105年7月18日以府授地劃一字第1050152941號函准予核定在案。其間，參加人復辦理系爭公設工程第2次變更設計，將第2次變更設計預算書圖報請被上訴人核定，經被上訴人分別以103年11月19日府授地劃一字第1030237676號函核定有關交通工程部分；103年12月5日府授地劃一字第1030250993號函核定有關公園文化景觀部分；103年12月16日府授地劃一字第1030257589號函核定有關道路結構工程部分；104年1月19日府授地劃一字第1040012239號函核定有關水利工程部分(下合稱原4核定處分)。
(三)上訴人對原4核定處分不服，循序提起行政訴訟，經原審法院106年度訴字第83號判決(下稱原審83號判決)以參加人未經召開會員大會修正原重劃計畫書並報請被上訴人核定，即依系爭變更都計案內容，據以提出第2次變更設計預算書圖，因與原重劃計畫書不符，被上訴人准予核定即屬違法，判決撤銷原4核定處分及該訴願決定，經本院108年度判字第510號判決(下稱本院510號判決)駁回上訴確定。參加人依上開確定判決意旨，於106年11月18日召開第2次會員大會審議通過修正原重劃計畫書，並檢送系爭重劃區修正後重劃計畫書圖(下稱修正後重劃計畫書)，報經被上訴人於107年7月6日函復准予核定後，參加人於同年月27日函送系爭重劃區計算負擔總計表等相關文件報請被上訴人核定，經被上訴人以107年10月9日府授地劃一字第1070180441號函准予核定（下稱前核定處分）。
(四)訴外人即系爭重劃區內土地所有權人羅東霖對前核定處分不服，提起訴願，經內政部108年4月30日訴願決定(下稱前訴願決定)以本案修正後重劃計畫書經核定後，依獎勵重劃辦法第32條、第33條規定，被上訴人應將修正後之工程預算書圖送請各工程主管機關核定，並據以核定計算負擔總計表，被上訴人逕依原4核定處分據以核定計算負擔總計表，即與上開規定程序有違，將前核定處分撤銷，命被上訴人另為處分。被上訴人依前訴願決定意旨，將第2次變更設計預算書圖再送交各工程主管機關審查後，以108年10月29日府授地劃一字第1080102861號函(下稱原處分1)准予核定工程費用預算金額新臺幣(下同)1,663,383,280元(含滯洪池剩餘土方價購項目)，並溯及至原4核定處分核定日期生效；續以108年12月2日府授地劃一字第1080290381號函(下稱原處分2，並與原處分1合稱原處分)復參加人所送計算負擔總計表准予核定，並溯及至前核定處分之核定日期107年10月9日生效。
上訴人對原處分不服，循序提起行政訴訟，聲明訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院判決駁回，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明暨參加人之陳述，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)查被上訴人所為原4核定處分、前核定處分因有上開程序上之欠缺，分別經原審83號判決及前訴願決定撤銷，參加人召開會員大會決議通過修正原重劃計畫書並報請被上訴人核定後，被上訴人復將第2次變更設計預算書圖送交所屬臺中市政府交通局、臺中市政府文化局、臺中市政府建設局、臺中市政府水利局(下分稱交通局、文化局、建設局、水利局)審查核定作成原處分1，並以原處分2准予核定計算負擔總計表，經核原處分內容皆未變動原4核定處分及前核定處分之核定內容。故被上訴人基於維護公益，並避免已經進行之重劃作業陷於合法性爭議，有損於重劃區內所有土地權人之利益及延宕重劃推動進程，乃將原處分2分別回溯至原4核定處分及前核定處分之核定日期生效，於法並無不合。
(二)參加人就系爭公設工程第2次變更設計，已依規定委由相關工程技師簽證，並經被上訴人將第2次變更設計預算書圖送請所屬各工程主管機關審查，由參加人依審查意見完成修正後，始作成原4核定處分，足認被上訴人已就第2次變更設計預算書圖為實質審查，業經原審83號判決審認在案。又參加人依原審83號判決意旨，召開第2次會員大會審議通過修正重劃計畫書，並報經被上訴人准予核定；被上訴人於前核定處分經前訴願決定撤銷後，以108年5月21日府授地劃一字第1080117581號函(下稱108年5月21日函)，將第2次變更設計預算書圖再送交各工程主管機關審查無意見，並查與修正後重劃計畫書尚無不合，乃以原處分1為准予核定之處分，其程序及核定內容均無違誤。
(三)依系爭重劃區土地及公共設施用地實測面積，經扣除原公有設施及未登記等抵充土地實測面積，本件公共設施負擔比例
35.81%。另原處分1核定工程費預算金額為1,663,383,280元(含滯洪池剩餘土方項目5,967,300元)，惟此部分實際價購金額6,833,400元，經扣減而核定工程費用為1,662,517,180元；公用事業管線工程及共同管道維護費用，依參加人檢送相關收據核實審查分別為136,538,480元及10,926,393元；土地改良物拆遷補償費，依重劃會章程規定以理事會議決議通過數額為準，經送請被上訴人據以核定為388,974,412元；加計其他重劃費用及貸款利息，本件重劃費用負擔計2,955,386,095元。故被上訴人依修正後重劃書所載土地所有權人重劃負擔比例，僅以28億2,700萬元為費用負擔總額，核算負擔費用比率為14.19%，經核原處分2核定之計算負擔總計表內容，與修正後重劃計畫書內容雖非一致，然未超過修正後重劃計畫書所核定重劃負擔比率，並無影響重劃區內土地所有權人之權益，自難指為違法等由，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)平均地權條例第58條之自辦市地重劃實施制度，係為促進土地利用效益、擴大辦理市地重劃，同時減省由主管機關發動辦理市地重劃之勞費(司法院釋字第232號解釋理由書參照)，而獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃所設，在執行上具有私法自治的特性，惟市地重劃本質上為公行政任務，且涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，主管機關仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家擔保責任。
(二)平均地權條例第60條第1項：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，……。」該條例第58條第2項授權訂定之獎勵重劃辦法第6條：「自辦市地重劃之主要程序如下：……11、計算負擔及分配設計。……。」第32條第1項、第2項：「自辦市地重劃範圍公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。……。」「各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。」第33條：「(第1項)重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。(第2項)重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣(市)主管機關核定。(第3項)前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」準此，參加土地重劃土地所有權人應按其土地受益比例共同負擔公共設施用地及工程費用、重劃費用、貸款利息；重劃會應以經主管機關核定之計算負擔總計表為重劃土地分配之依據，此涉及參與重劃土地所有權人所得分配土地之重要權益，主管機關對於重劃會就重劃範圍公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書圖、工程預算及計算負擔總計表，是否合於相關法令規定，自應為必要之監督，並為實質審查。
(三)市地重劃實施辦法第14條第3項：「……重劃計畫書應記載下列事項：一、重劃地區及其範圍。二、法律依據。三、辦理重劃原因及預期效益。四、重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數。五、重劃地區原公有道路、溝渠、河川及未登記地土地面積。六、土地總面積：……。七、預估公共設施用地負擔：……。八、預估費用負擔：……。九、土地所有權人平均重劃負擔比率概計。十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。十一、財務計畫：……。十
二、預定重劃工作進度表。十三、重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖。」依獎勵重劃辦法第2條規定，於自辦市地重劃準用之。可知，重劃計畫書內容涉及自辦市地重劃範圍全體土地所有權人權益，是以，重劃計畫書草案應經會員大會審議通過，始得向主管機關提出申請核准實施市地重劃，且重劃會應依經核定之重劃計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工，不得擅自變更重劃計畫書(獎勵重劃辦法第25條、第18條、市地重劃實施辦法第39條參照)，以落實執行重劃計畫，維護參與重劃土地所有權人權益。又市地重劃旨在實現都市計畫之目標，其計劃內容固須遵循都市計畫之規範，但都市計畫之核定與重劃計畫書之核定，各有其規制效力，重劃會應依據重劃計畫書執行重劃業務，因此，若因都市計畫變更，致重劃區範圍被列入共同負擔之公共設施用地項目、面積或費用負擔與經核定之重劃計畫書內容不符者，重劃會應辦理重劃計畫書修正，再依修正後重劃計畫書內容辦理公共設施工程變更設計，將變更設計工程預算書圖送請各該工程主管機關核定；各該工程主管機關為核定時，自應審查重劃會提出之變更設計預算書圖，是否依照修正後重劃計畫書所列工程項目為規劃、設計。
(四)經查，系爭重劃區因系爭變更都計案之變更，形成被列入公共設施用地之項目變更及面積增加，然參加人未經修正原重劃計畫書，逕依系爭變更都計案內容，據以提出第2次變更設計預算書圖，因與原重劃計畫書不符，經原審83號判決撤銷被上訴人准予核定之原4核定處分，復經本院510號判決駁回上訴確定。嗣參加人修正原重劃計畫書並報經被上訴人核定後，參加人續檢送計算負擔總計表報請被上訴人核定，經被上訴人以前核定處分准予核定，羅東霖不服，提起訴願，經前訴願決定以修正後重劃計畫書經核定後，被上訴人未將修正後工程預算書圖送請各工程主管機關審查核定，逕依原4核定處分據以核定計算負擔總計表，與獎勵重劃辦法第32條、第33條規定程序不合，將前核定處分撤銷等情，為原審依法確定之事實。足見，原審83號判決及前訴願決定分別撤銷原4核定處分、前核定處分，均是基於上述獎勵重劃辦法、市地重劃實施辦法規定重劃會就重劃範圍公共設施工程之規劃、設計，應符合重劃計畫書內容之規範意旨。故依上開說明，被上訴人於修正後重劃計畫書經核定後，依獎勵重劃辦法第32條規定，將第2次變更設計預算書圖再送請各工程主管機關審查者，非僅形式上補正程序之欠缺，各該工程主管機關應審查確認參加人提送之第2次變更設計預算書圖，是否依照修正後重劃計畫書所列工程項目為規劃、設計；及其預估之工程費用是否合理必要，據以確定系爭重劃區公共設施工程內容及核定工程費用預算金額。
(五)又原判決無非採納被上訴人之主張，以修正後重劃計畫書經核定後，經被上訴人將第2次變更設計預算書圖再送交各工程主管機關審查無意見，認原處分1准予核定第2次變更設計預算書圖，並無違誤。惟查，被上訴人係以108年5月21日函將第2次變更設計預算書圖再送請交通局、文化局、建設局、水利局等工程主管機關審查，觀諸該函說明四記載：為符合法制程序，旨案工程預算書圖需重行踐行核定程序，請貴局惠予審閱並協助辦理(隨文檢附預算書圖)，俾符獎勵重劃辦法第32條規定等語(見原審卷2第119、121頁)，可知，被上訴人並未檢附修正後重劃計畫書送請上開工程主管機關查核確認，則參加人所為系爭公設工程第2次變更設計，是否符合修正後重劃計畫書所列工程項目，即有疑義？再者，交通局、文化局及水利局雖均函復經審查無修正意見，同意辦理等語。惟依被上訴人於原審提出之建設局歷次復函所示，建設局經向主管重劃業務之臺中市政府地政局(下稱地政局)調取原核定工程預算書圖，依該局所提供之第1次變更設計預算書圖與第2次變更設計預算書圖查對審閱後，曾以108年8月22日中市建土字第1080037613號函向地政局提出審查意見略以：本案工程預算有不符一般工程追加慣例、物價調整比例、工程費用重複計算、設備費用略顯偏高等情，並敘明工程圖說部分因無標示或說明各圖說之變更位置與範圍，無法提供審查意見等語(見原審卷2第145、149、151頁)。嗣再以108年9月18日中市建土字第1080041025號函復地政局略以：「旨案經費編列方式涉及影響重劃所有權人分擔比例，請貴局本權責認定卓處，餘工程部分本局無新增意見，同意辦理。」及108年10月28日中市建土字第0000000000號函復被上訴人略以：「為本市高鐵新市鎮自辦市地重劃區工程預算書圖(第2次變更設計)核定1案 ，本局先前已進行實質審查並敬表意見在案，本次無新增其他意見，餘請鈞府地政局逕依法本權責核辦。」等語（見原審卷1第335、337頁)，並副知地政局。足見，建設局就被上訴人上開函送審查之第2次變更設計預算書圖，已提出具體審查意見，依該審查意見內容，參加人辦理系爭公設工程第2次變更設計，是否符合修正後重劃計畫書所列工程項目；及其估列之工程預算金額是否合理、必要，確有疑義？且卷內未見被上訴人有將該審查意見交由參加人查復釋疑或補正設計圖說、修正後重劃計畫書以供建設局查核，而經建設局函復審查無意見；或被上訴人已依職權調查審認第2次變更設計預算書圖符合修正後重劃計畫書及工程預算確屬合理必要之事證，則上訴人質疑被上訴人未實質審查第2次變更設計預算書圖，執以指摘原處分1違法，洵非全然無稽。原審未詳究上情及依職權調查證據，逕採認被上訴人之主張，擷取上開工程主管機關復函之隻字片語，遽論第2次變更設計預算書圖經被上訴人再送請所屬各工程主管機關審查無意見，並查與所依據之修正後重劃計畫書尚無不合，是原處分1應予維持云云，自嫌速斷，並有認定事實違反證據法則、理由不備及不適用法規之違法。
(六)重劃會應以經主管機關核定之計算負擔總計表為重劃土地分配之依據，依獎勵重劃辦法第33條第3項規定，主管機關於重劃會將計算負擔總計表送請核定時，就重劃有關工程費用部分，應以依獎勵重劃辦法第32條第1項規定送經各工程主管機關核定之數額為準，業經論述如前。查參加人辦理系爭公設工程變更設計，依上開獎勵重劃辦法第32條第1項規定，報經被上訴人以原處分1准予核定之第2次變更設計預算書圖，既有上述是否依照修正後重劃計畫書所列工程項目為規劃、設計；及工程預算金額是否合理、必要之疑義？則被上訴人據原處分1核定之工程費用預算金額，而以原處分2就參加人提送計算負擔總計表准予核定，其合法性亦同有疑義？上訴意旨指摘此部分原判決違法，即堪採取。
(七)綜上所述，原判決既有上述違背法令之處，並影響判決結果，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本件事證尚有由原審法院調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院高等行政訟庭再為調查後，另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 李 君 豪法官 林 淑 婷以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
書記官 高 玉 潔