最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第668號上 訴 人 高雄市政府社會局代 表 人 謝琍琍訴訟代理人 吳芝螢
徐新隆林妤柔被 上訴 人 王○○法定代理人 王○○
江○○上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國111年6月21日高雄高等行政法院110年度訴字第271號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決除確定部分外廢棄。
二、廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
三、廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、被上訴人為身心障礙者，原領有身心障礙者生活補助費，高雄市○○區公所（下稱○○區公所）依身心障礙者生活補助費發給辦法（下稱補助費發給辦法）第10條規定，辦理110年度補助資格重新調查時，認定被上訴人家庭總收入平均分配全家應計算人口後，每人每月平均所得超過高雄市政府民國109年9月28日高市府社救助字第10939006801號公告（下稱高雄市政府109年9月28日公告）規定之新臺幣（下同）33,353元，遂以109年12月25日高市○區社字第10933498800號函通知被上訴人自110年1月起停止補助。被上訴人不服，提出申復，經上訴人重新審核後，認被上訴人家庭總收入之應計算人口為被上訴人及其父、母、姐共4人，依其等最近一年度財稅資料計算結果，家庭總收入平均分配全家人口之金額為33,586元，超過高雄市政府109年9月28日公告規定之33,353元（即超過當年度每人每月最低生活費2.5倍），不符補助費發給辦法第2條第1項第4款第3目第1小目規定，乃以110年2月1日高市社救助字第11030998400號函（下稱原處分）駁回被上訴人之申復。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉上訴人不法蒐集、處理、利用被上訴人家戶個資，請求賠償精神慰撫金王○○、王○○、王○○每人500元。經高雄高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第271號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，被上訴人其餘之訴駁回。上訴人乃提起本件上訴，並聲明：原判決不利於上訴人之部分廢棄，上開不利上訴人之部分改判駁回被上訴人之訴（被上訴人就其敗訴部分並未上訴而告確定)。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審將訴願決定及原處分均撤銷，係以：
(一)○○區公所於109年12月31日以前辦理110年度補助資格重新調查，認與被上訴人同戶籍者有父王○○、母江○○、大哥王○○、二哥王○○及姐王○○。被上訴人二哥00歲屬在學領有公費者，依社會救助法第5條第3項第6款規定，不列入被上訴人家庭應計算人口範圍。另被上訴人00歲，其父、母分別為00歲及00歲，與被上訴人同日生之姐亦為00歲，依社會救助法第5條第1項、補助費發給辦法第14條規定，應列入被上訴人家庭應計算人口範圍。被上訴人大哥未滿25歲（出生日期00年00月00日），於109年大學畢業後成為國立○○大學（下稱○○大學）碩士班自費生，雖其於109學年第1學期入學後即辦理休學參與半年教育實習課程，領有實習期間（109年8月1日至110年1月31日）之實習學生證，惟依教育部111年4月11日臺教師㈣字第1110034649號函、95年3月7日台中㈡字第0950031419號函（分別下稱教育部111年4月11日函釋、95年3月7日函釋），參與教育實習課程之實習生，實習期間身分應定位為實習學生，比照在學學生身分，則應認被上訴人大哥符合補助費發給辦法第14條但書規定16歲以上25歲以下仍在國內就學之自費生，應列入被上訴人家庭人口計算範圍。衛生福利部102年9月30日衛部救字第1020163505號函，記載參加師資培育法施行細則第4條規定「半年之教育實習課程」之實習學生，其年齡25歲，若已取得畢業證書即屬有工作能力人口，然被上訴人大哥未滿25歲，自無得援用該函釋。是被上訴人家庭應計算人口為被上訴人、父、母、姐及大哥，共計5人。
(二)被上訴人及其姐均未滿16歲，屬無工作能力者，108年收入為0元。被上訴人大哥為25歲以下仍在國內就學，依社會救助法第5條之3第1項規定屬無工作能力者，其108年收入為8,800元，則其平均每月收入為733元（8,800元÷12月=733元）。被上訴人父親提供其109年度高雄市立○○○○○○（下稱○○○○）薪資所得總額為1,092,808元，另依被上訴人父親108年度財稅資料顯示，領有○○○○○○○○○○○○○○○（下稱○○○○○○○）薪資所得1,500元、金融業利息140,312元、股利憑單138元，則其平均每月工作收入為102,897元［（1,092,808元+1,500元+140,312元+138元）÷12月=102,897元］。被上訴人母親未提供109年度薪資證明，依其108年度財稅資料顯示，領有薪資所得320,000元、股利憑單6,716元、其他所得50,639元，則其平均每月工作收入為31,447元［（320,000元+6,716元+50,639元）÷12月=31,447元］。故被上訴人家庭總收入平均分配全家應計算人口後，每人每月平均所得為27,015元［（733元+102,897元+31,447元）÷5人=27,015元］，未超過高雄市政府109年9月28日公告規定之33,353元，符合補助費發給辦法第2條第1項第4款第3目第1小目規定之資格。
(三)工作收入之計算，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目規定，依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算，無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。社會救助法第5條之1第1項第2款「動產及不動產之收益」、第3款「其他收入」亦均應為相同解釋始合理公平。本件被上訴人父親已提出109年度實際工作收入並提供薪資證明核算，其動產及不動產之收益、其他收入亦應以109年度核算，依其提出之109年度財稅資料顯示，109年度○○○○薪資所得總額為1,092,808元，另領有○○○○○○○薪資所得1,600元、金融業利息81,892元、股利憑單151元，其平均每月工作收入應為98,037元［（1,092,808元+1,600元+81,892元+151元）÷12月=98,037元］。又被上訴人母親未提供薪資證明，依其108年度財稅資料顯示，領有薪資所得320,000元、股利憑單6,716元、其他所得50,639元，則其平均每月工作收入為31,447元［（320,000元+6,716元+50,639元）÷12月=31,447元］。故縱依上訴人所稱被上訴人大哥不應計入家庭總收入之應計算人口範圍，被上訴人家庭應計算人口為被上訴人及其父、母、姐共計4人計算，被上訴人家庭總收入平均分配全家應計算人口後，每人每月平均所得僅為32,371元［（98,037元+31,447元）÷4人=32,371元］，亦未超過高雄市政府109年9月28日公告規定之33,353元，符合補助費發給辦法第2條第1項第4款第3目第1小目之資格。故原處分通知被上訴人不符補助費發給辦法第2條第1項第4款規定，亦有未合等語，為其論據。
四、本院經核原判決固非無見，惟：
(一)我國憲法第15條揭示人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；同法第155條明文國家對於老弱殘廢應給予適當之扶助與救濟。憲法增修條文第10條第7項則規定國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。為具體落實憲法對於老弱殘廢之人民有「基本人性尊嚴」之生活，維護身心障礙者之權益，保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會，促進其自立及發展，制定有身心障礙者權益保障法（下稱身權法），其第70條第1項規定：「身心障礙者經濟安全保障，採生活補助、日間照顧及住宿式照顧補助、照顧者津貼、年金保險等方式，逐步規劃實施。」第71條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關對轄區內之身心障礙者，應依需求評估結果，提供下列經費補助，並不得有設籍時間之限制：一、生活補助費。……（第2項）前項經費申請資格、條件、程序、補助金額及其他相關事項之辦法，除本法及其他法規另有規定外，由中央主管機關及中央目的事業主管機關分別定之。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理第1項第1款、第2款、第6款、第7款業務，應於會計年度終了前，主動將已核定補助案件相關資料，併同有關機關提供之資料重新審核。但直轄市、縣（市）主管機關於申領人申領資格變更或審核認有必要時，得請申領人提供相關證明文件。……」可知針對經濟弱勢之身心障礙者，身權法定有生活補助及各項費用之補助，而直轄市、縣（市）主管機關應於會計年度終了前，主動將已核定補助案件相關資料，併同有關機關提供之資料重新審核，以求身障者需要與政府財力負擔之平衡。
(二)身權法主管機關依前述該法第71條第2項之授權，訂定補助費發給辦法，其第2條第1項規定：「依法領有身心障礙者手冊或身心障礙證明，並具下列資格者，得請領身心障礙者生活補助費（以下簡稱生活補助費）：……四、符合下列規定之
一：……㈢家庭總收入及財產符合下列基準：1.家庭總收入平均分配全家人口之金額，未達當年度每人每月最低生活費2點5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出1點5倍。……」第10條規定：「直轄市、縣（市）主管機關每年應定期辦理補助資格重新調查，並於每年12月31日以前完成，分類列冊登記，如有異動，應隨時變更；並不得以受補助人未申請為由停止其補助。」第14條規定：「本辦法所定家庭總收入之應計算人口範圍及計算方式，依社會救助法相關規定辦理。但非低收入戶及非中低收入戶之申請人其同一戶籍或共同生活之兄弟姊妹未滿16歲、因身心障礙致不能工作或16歲以上25歲以下仍在國內就學且非空中大學、大學校院以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學之學校者，應列入家庭人口計算範圍。」而社會救助法第5條第1項規定：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。
四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」同條第3項第6款規定：「第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……六、在學領有公費。
」第5條之1第1項規定：「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：㈠已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。㈡有工作能力未就業者，依基本工資核算。……
二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。」又高雄市政府109年9月28日公告「申請身心障礙者生活補助費資格如下：……家庭總收入平均分配全家人口，未達當年度每人每月最低生活費（13,341元）
2.5倍（33,353元），且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出（22,881元）1.5倍（34,322元）。……」經核前述辦法及公告分別係衛生福利部及高雄市政府依前述身權法規定授權訂定，並未逾越授權範圍，與母法規定及立法意旨無違，自得適用。
(三)本件被上訴人戶籍設於高雄市○○區○○路000號0樓之0，與被上訴人同戶籍者有其父王○○、母江○○、大哥王○○、二哥王○○及姐王○○等人。被上訴人原領有身心障礙者生活補助費，○○區公所於109年12月31日以前辦理110年度補助資格重新調查時，被上訴人二哥王○○為00歲屬在學領有公費者，依社會救助法第5條第3項第6款規定，不列入被上訴人家庭應計算人口範圍。另被上訴人00歲，其父、母分別為00歲及00歲，與被上訴人同日生之姐亦為00歲，依社會救助法第5條第1項及補助費發給辦法第14條規定，應列入被上訴人家庭應計算人口範圍。至以上家庭成員之財產狀況，其中被上訴人及其姐姐未滿16歲，屬無工作能力者，其108年收入為0元。而被上訴人父親有提供109年度薪資證明，其109年度○○○○薪資所得總額為1,092,808元，另依被上訴人父親108年度財稅資料顯示，其領有○○○○○○○薪資所得1,500元、金融業利息140,312元、股利憑單138元，則其平均每月工作收入為102,897元［（1,092,808元+1,500元+140,312元+138元）÷12月=102,897元］。被上訴人母親未提供109年度薪資證明，依其108年度財稅資料顯示其領有薪資所得320,000元、股利憑單6,716元、其他所得50,639元，則其平均每月工作收入為31,447元［（320,000元+6,716元+50,639元）÷12月=31,447元］等情，已據原審依法認定在案，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。上訴人以被上訴人大哥王○○於碩士班休學中，已非於學校就學，其僅為單純擔任○○○○，顯不符補助費發給辦法第14條但書列入家庭應計算人口之規定，故被上訴人家庭應計算人口為4人；惟原判決則審認王○○係參與教育實習課程之實習生，實習期間之身分應定位為實習學生，比照在學學生身分，符合補助費發給辦法第14條但書規定16歲以上25歲以下仍在國內就學之自費生，應列入被上訴人家庭人口計算範圍，故被上訴人家庭應計算人口為5人。從而，被上訴人大哥王○○是否符合補助費發給辦法第14條但書列入家庭應計算人口之要件，為本件首應審究之重點。
(四)經查：⒈立法者基於社會政策之考量，得制定法律將福利資源為限定
性之分配。且鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（司法院釋字第485號解釋參照）。觀諸前揭身權法及社會救助法均於第1條所規定之立法目的及其相關條文，可知國家為維護社會上弱勢者之權益，而特別給予保障及補助，係屬給付行政之性質，行政機關得斟酌其財力、資源之有效運用、所欲達成之目的及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定，享有較大之裁量空間，基於社會資源有限之考量，而針對補助之對象、資格、條件、範圍、方式等設有限制標準，以達合理分配資源之目的。
⒉家庭提供個人在社會生活中所必要之心理上、經濟上、教育
上等最重要之支援，故社會救助之收入與資產認定範圍乃是以申請人之家戶為準。社會救助法第5條第1項以親屬關係、戶籍、是否共同生活等要素界定出「家庭人口」之範圍。而依身權法第71條第2項授權訂定之補助費發給辦法，其第14條規定家庭總收入之應計算人口範圍及計算方式，依社會救助法相關規定辦理。同條但書則設有特別規定，對於非低收入戶及非中低收入戶之申請人其同一戶籍或共同生活之兄弟姐妹，列舉「未滿16歲」、「因身心障礙致不能工作」、「16歲以上25歲以下仍在國內就學且非空中大學、大學校院以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學之學校者」等項，基本上屬於尚無自力維持經濟生存基礎之情形，自應列入家庭人口計算範圍。依原審認定之事實，被上訴人大哥王○○已成年但未滿25歲（出生日期為00年00月00日），於109年大學畢業後成為○○大學碩士班自費生，於109學年第1學期入學後即辦理休學，參與半年教育實習課程（實習期間為109年8月1日至110年1月31日），至109學年第2學期即110年2月1日始復學（見訴願卷第84頁）。可知被上訴人大哥王○○雖就讀碩士班，惟其於109學年第1學期入學後即辦理休學，縱有保留學籍，然在休學期間並無實際學習課程，難認符合「就學」之要件。又參諸社會救助法第5條之3第1項第1款規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。」可知補助費發給辦法第14條但書已針對「16歲以上25歲以下仍在國內就學」與「未滿16歲」、「因身心障礙致不能工作」等同列為無自力維持經濟生存者，計入計算人口範圍。惟為避免範圍過大，有失立法原則，排除「就讀空中大學、大學校院以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學之學校者」。由前述設有排除「空中大學、大學校院以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學之學校者」之條件，限縮有關「國內就學」之範圍，足認所謂「就學」者應指一般普遍、全時之正式學程，例如中學、大學、研究所等而言。至於原判決雖援引教育部111年4月11日函釋及95年3月7日函釋意旨，認王○○於休學期間參加半年全時教育實習，其身分定位為實習學生，比照在學學生身分，符合國內就學之要件，應列入被上訴人家庭人口計算範圍。惟依師資培育法第10條、行為時師資培育之大學及教育實習機構辦理教育實習辦法第2條第4款、第3條、第5條等規定，可知教師實習為大學畢業生為取得教師資格之歷程（要件）之一，屬於個人選擇教師職業生涯規劃所必需之實習訓練，解釋上與「空中大學、大學校院以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學之學校者」類同，難認符合補助費發給辦法第14條但書「16歲以上25歲以下仍在國內就學」之要件。準此，教育部111年4月11日函釋及95年3月7日函釋係該部基於教育主管機關立場，就參加半年全時教育實習者相關權利義務關係，對其身分所為之闡釋，並非身權法及社會救助法之主管機關衛生福利部，針對是否發放身心障礙者生活補助費等事宜所為之函釋，尚難逕以此作為本件核發生活補助費之依據。原判決以被上訴人大哥王○○為補助費發給辦法第14條但書規定16歲以上25歲以下仍在國內就學之自費生，應列入被上訴人家庭人口計算範圍，審認被上訴人家庭應計算人口為被上訴人及其父、母、姐及被上訴人大哥王○○共計5人乙節，容有適用法規不當及判決不備理由之違法。
(五)又撤銷訴訟之訴訟標的，為原告主張被告行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院的任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，原則上為原處分對外發布或作成時之事實或法律狀態。依原審認定之事實，被上訴人原領有身心障礙者生活補助費，○○區公所依補助費發給辦法第10條規定，辦理110年度補助資格重新調查後通知被上訴人自110年1月起停止補助；被上訴人提出申復，經上訴人重新審核後仍以原處分駁回被上訴人之申復，被上訴人循序提起行政訴訟，訴請撤銷原處分。依前述說明，上訴人認定被上訴人是否符合補助資格，審酌其家庭總收入平均分配全家應計算人口、每人每月平均所得是否超過高雄市政府109年9月28日公告所定標準，應以行政處分作成時之事實或法律狀態為其判斷基準。從而，○○區公所及上訴人於109年底、110年初進行審查時，調取審閱計算人口之「最近一年度之財稅資料」，除有關被上訴人父親工作收入部分有提供109年度薪資證明而依其認定外，其餘部分須參考當時僅有經稅捐機關核定之108年度財稅資料。上訴人依被上訴人父親108年度財稅資料顯示之○○○○○○○薪資所得1,500元、金融業利息140,312元、股利憑單138元；另依被上訴人母親108年度財稅資料顯示之薪資所得320,000元、股利憑單6,716元、其他所得50,639元等核算，經核並無違誤，亦為原判決所肯認（差異者在於上訴人認定計算人口為4人，原判決認定為5人如前述）。惟原判決另以被上訴人於原審審理時所提供其父親王○○109年度綜合所得稅申報資料，認其動產及不動產收益、其他收入亦應以109年度核算，而依該年度財稅資料顯示該年度○○○○薪資所得總額為1,092,808元、○○○○○○○薪資所得1,600元、金融業利息81,892元、股利憑單151元等加以計算。縱依上訴人所稱被上訴人大哥王○○不應計入家庭總收入之應計算人口範圍，被上訴人家庭應計算人口為被上訴人及其父、母、姐共計4人計算，被上訴人家庭總收入平均分配全家應計算人口後，每人每月平均所得僅為32,371元，亦未超過高雄市政府109年9月28日公告規定之33,353元，符合補助費發給辦法第2條第1項第4款第3目第1小目規定之資格等語（參見原判決第10頁）。
惟被上訴人父親109年度綜合所得稅申報資料，尚非○○區公所及上訴人於109年底、110年初審查時所能審酌。況且，倘上訴人審核被上訴人110年度身心障礙者生活補助費是否發放，依前述係參酌被上訴人父母等人108年財稅資料，則其審核111年度該費用，理應參考申請人及其家屬109年財稅資料。若被上訴人申請本件110年度身心障礙者生活補助費，得考量對其有利結果，選擇參考108年度財稅資料或109年度申報資料，則109年度資料可能在不同年度，依申請人自行選擇而重複作為審核之依據，自非允當，且有違公共利益。被上訴人此部分論述容有未洽，不足作為有利於被上訴人之認定。
(六)綜上所述，上訴人以原處分駁回被上訴人對於其身心障礙者生活補助費自110年1月起停發（本件處分後，○○區公所嗣於110年3月審核時認已符合補助費發放標準，業已發放生活補助金）之申復，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原判決既有前開所述之違法，且違法情事足以影響判決結果，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決確定部分外廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 2 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 2 月 22 日
書記官 蕭 君 卉