最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第67號上 訴 人 臺北市金華國小代 表 人 鄭盛元訴訟代理人 張世和 律師
廖苡智 律師被 上訴 人 劉慧君上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國110年11月25日臺北高等行政法院110年度訴字第149號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、爭訟概要：
(一)被上訴人前為上訴人之○○（業於民國000年0月0日退休），於108年間擔任0○0○○○。上訴人於108年11月15日接獲該班學生○○○（下稱○○）家長投訴被上訴人疑似教學不力或不能勝任工作有具體事實、霸凌與影響班上學生進行集體霸凌○○之情事，經上訴人依行為時（108年6月5日修正公布、109年6月30日施行前，下同）教師法第14條第1項第12款規定、行為時處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項（109年11月11日已廢止）、行為時臺北市政府教育局所屬公立高級中等以下學校處理不適任教師補充規定（109年11月13日已廢止）之流程圖㈠「體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害者」啟動調查流程，於108年12月11日完成「臺北市大安區金華國民小學家長投訴○○○○○○誘導同學進行集體言語霸凌案調查報告」（下稱第1次調查報告），認定被上訴人確有霸凌學生之行為。嗣上訴人於108年12月18日召開108學年度第3次教師評審委員會（下稱教評會），決議暫時調整被上訴人○○職務，並邀請外部人員協助審視第1次調查報告。嗣上訴人以108年12月20日北市金國小人字第1086007579號函通知被上訴人自108年12月23日起暫時調整○○職務。又上訴人依外部諮詢委員之建議及被上訴人申請外聘公正人士擔任調查委員，爰另聘3名外部委員擔任調查小組（下稱外部調查小組），於109年1月15日作成「臺北市大安區金華國民小學○○○○○○○○○外部委員調查小組調查報告」（下稱第2次調查報告），認定被上訴人有教學不力或不能勝任工作，並以個人或影響班上同學之方式，使用言語對○○進行壓抑、排擠等行為，使○○處於不友善之學習環境，進而影響正常學習活動之進行。上訴人於109年1月21日召開108學年度第8次教評會，決議被上訴人之行為尚未達行為時教師法第14條第1項第12款規定之不適任情事，但其行為及衍生事件已影響學生學習，另移由教師成績考核委員會（下稱考核會）處理；108學年度第2學期被上訴人不再擔任○○職務、0○○○○○○職務，及請被上訴人參與正向管教相關研習或專業進修至少12小時，並由上訴人以109年2月3日北市金國小人字第1096000551號函（下稱系爭函文）送達予被上訴人。
(二)嗣上訴人於109年3月13日、4月17日、4月30日、5月1日、5月29日先後召開108學年度考核會第1次至第5次會議，最後之108學年度第5次考核會（下稱系爭考核會）審議後，決議：⒈被上訴人霸凌行為屬實，其不當行為已損害教育人員聲譽，依行為時（110年7月28日修正公布前，下同）公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱教師成績考核辦法）第6條第1項第4款第2目規定決議予以記過1次。⒉被上訴人命學生向學務處遞交之校園事件調查申請書上記載「○○家長控訴本班同學對○○進行集體霸凌」，未予彌封或封訂，使學生知悉此案，致引起同學排擠議論○○，其處理業務失當，或督察不週，依行為時教師成績考核辦法第6條第1項第6款第2目規定予以申誡1次。⒊被上訴人係主動啟動霸凌事件調查，卻對班上其他家長表示由○○家長提告，造成親師溝通不良，損及家長及學生權益。被上訴人處理業務失當，或督察不週，依教師成績考核辦法第6條第1項第6款第2目規定予以申誡1次。⒋被上訴人於上訴人承辦案件過程中，惡意干擾及威脅調查人員，決議以書面方式告誡。嗣上訴人以109年6月17日北市金國小人字第1096003494號令（下稱原處分），核定被上訴人記過1次及申誡2次。
(三)被上訴人不服系爭函文，提起申訴，經臺北市教師申訴評議委員會於109年6月20日以評議書決定（下稱申訴決定）「原措施關於職務調動部分，申訴駁回。原措施關於進修12小時部分，申訴不受理。」被上訴人提起再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會於109年12月21日以再申訴評議書決定（下稱再申訴決定）駁回。又被上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈再申訴決定、申訴決定及系爭函文說明2之第㈡、㈣、㈤點部分均撤銷。⒉訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第149號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，被上訴人其餘之訴駁回。上訴人對原判決不利部分不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回（至於被上訴人敗訴部分，未據其提起上訴，該部分已告確定）。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審為上訴人不利之判決，係以：依本件脈絡可知，上訴人以原處分核定被上訴人記過1次、申誡2次，係先後經過上訴人109年1月21日108學年度第8次教評會、109年5月29日系爭考核會等2次會議審議決議後而作成。然第2次調查報告中出現之B師及C師，B師為當時○○○○○○○，C師為當時○○○○○○○，即為本件教師懲處事件之事實調查過程之證人。然又依上訴人109年1月21日108學年度第8次教評會委員名單及會議簽到表所示，可知○○○委員曾出席上訴人109年1月21日108學年度第8次教評會開會及決議，因其係第2次調查報告中之B師，為本件教師懲處事件之事實調查過程之證人，則○○○委員於108學年度第8次教評會，即有行政程序法第32條第4款之應自行迴避事由，卻未迴避，故原處分之作成未遵守正當法律程序，係屬違法等語，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)行為時教師法第14條第1項第12款、第2項、第3項規定：「(第1項)教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十二、體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害。……（第2項）教師有前項第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；……（第3項）有第1項第1款至第12款或前項後段情事之一者，不得聘任為教師；已聘任者，除依下列規定辦理外，應報主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘：……。」另行為時（112年6月21日修正公布前，下同）國民教育法第18條第2項規定：「公立國民小學及國民中學校長、主任、教師應辦理成績考核；其考核等級或結果、考核委員會之組職與任務、考核程序及其他相關事項之辦法，由教育部定之。」依高級中等教育法第33條及國民教育法第18條第2項規定授權訂定之行為時教師成績考核辦法第2條規定：「公立高級中等以下學校編制內專任合格教師（以下簡稱教師）之成績考核，依本辦法辦理。」第6條第1項第4款、第6款規定：「教師之平時考核，應隨時根據具體事實，詳加記錄，如有合於獎懲標準之事蹟，並應予以獎勵或懲處。獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。其規定如下：……四、有下列情形之一者，記過：……㈡有不當行為，致損害教育人員聲譽。……六、有下列情形之一者，申誡：……㈡處理業務失當，或督察不週，有具體事實。……」第9條第1項規定：「考核會由委員9人至17人組成，除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管及教師會代表1人為當然委員外，其餘由本校教師票選產生，並由委員互推1人為主席，任期1年。但參加考核人數不滿20人之學校，得降低委員人數，最低不得少於5人，其中當然委員至多2人，除教師會代表外，其餘由校長指定之。」第10條規定：「考核會會議時，須有全體委員2分之1以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議。但審議教師年終成績考核、另予成績考核及記大功、大過之平時考核時，應有全體委員3分之2以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議。」第16條規定：「（第1項）教師成績考核經核定後，應由學校以書面通知受考核教師，並附記不服者提起救濟之方法、期間、受理機關。（第2項）平時考核之獎懲令應附記理由及不服者提起救濟之方法、期間、受理機關。（第3項）前2項考核，應以原辦理學校為考核機關。但主管機關依前條第3項及第4項規定逕行核定或改核者，以該機關為考核機關。」
(二)行政程序法第3條第3項第6款規定：「下列事項，不適用本法之程序規定：……六、學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。」該條文仿自日本行政手續法第3條第1項第7款之規定，而日本行政手續法之所以排除此類程序行為，依其立法理由乃基於傳統特別權力關係學說，認為基於學校與學者間之關係，有別於行政與國民之一般關係，為教育之必要，性質上不適合一般行政手續，從而對於事前決定之行政程序，不受法律保留原則之拘束，不適用行政程序法之程序規定。惟現今學說及實務已逐漸揚棄特別權力關係理論，行政程序法第3條第3項第6款規定排除行政程序法之程序規定，已無堅強之理由。學校內部之程序行為，除顯然輕微外，均宜適用行政程序法之正當程序規定為宜（參見林明鏘，翁岳生、董保城主編之「行政程序法逐條釋義」上冊，2023年6月出版，第52至55頁）。本件上訴人對被上訴人所為記過1次及申誡2次之處分，因涉及對被上訴人之考績、獎金、名譽權及人格權產生不利之影響，其干預程度已非屬顯然輕微，對外直接發生法律效果，被上訴人既得對原處分提起行政爭訟，亦應適用行政程序法中正當法律程序之相關規定，以保障當事人之訴訟權益。上訴意旨主張教評會或考核會為上訴人所設立之內部程序，本件屬行政程序法第3條第3項第6款之規定，自無同法第32條之適用餘地等陳述，核無足採。
(三)又國家公權力之行使，為避免執行人員因個人利益、職務利益發生衝突，或心存偏頗對於職務事項存有預設立場，以致無法公正作為，影響國家任務正確性、中立性及可信賴度之達成，因此有迴避制度之設立。行政程序法第32條規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其配偶、前配偶、4親等內之血親或3親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。」第33條規定：「（第1項）公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避︰一、有前條所定之情形而不自行迴避者。二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。（第2項）前項申請，應舉其原因及事實，向該公務員所屬機關為之，並應為適當之釋明；被申請迴避之公務員，對於該申請得提出意見書。……（第5項）公務員有前條所定情形不自行迴避，而未經當事人申請迴避者，應由該公務員所屬機關依職權命其迴避。」分別規範自行迴避、申請迴避及命令迴避等制度，為公務員迴避之基本規定。又行政機關因專業化與民主化之考量，常於決策程序中設置各種委員會，延攬學者、專家或社會公正人士參與決策之形成，雖該等委員會之委員非必定為公務員，然其實際參與作成行政決定，相關法令亦常訂有應予迴避之要件，以貫徹迴避制度之精神。基此，關於迴避義務，除前述行政程序法第32條、第33條規定外，其他法律另設有不同之規定，依行政程序法第3條第1項規定，應優先適用其他法律之規定。若其他法律規定較行政程序法之基本規定更為嚴格，自應優先適用該等其他法律之規定。惟若其他法律規定較行政程序法之基本規定簡略，基於行政程序法為行政程序基本法之定位，尚難逕自排除行政程序法規定之適用（參見湯德宗，行政程序法論，2005年2月出版，第159、160頁）。以本案有關系爭考核會之自行迴避為例，行為時教師成績考核辦法僅於第18條第1項規定：「考核會委員於審查有關委員本人或其配偶、前配偶、4親等內之血親或3親等內之姻親或曾有此關係者之事項時，應自行迴避。」與行政程序法第32條第1款規定相同外，別無其他自行迴避之規定。
惟自行迴避之事由，主要建立在無親屬關係、利害關係及可能已有預設立場之考量上，因此行為時教師成績考核辦法有關迴避之規定雖較為簡略，惟在判斷有無應自行迴避之事由時，仍應依前述迴避法理，參酌行政程序法第32條之規定，就具體個案認定處理。本件系爭考核會委員若於該考核事件調查過程中曾為證人、鑑定人者，有可能會產生先入為主之預設立場，揆諸前述說明，亦構成自行迴避之事由。至上訴人援引之本院105年度判字第603號判決，論及有關專科以上教師之著作經檢舉涉嫌抄襲時，主管機關教育部已訂有教師著作抄襲處理原則，並責由各校依該教師著作抄襲處理原則訂定校內教師著作抄襲處理之相關規範，學校亦據以訂定抄襲處理要點及教師申訴評議委員會組織及評議要點，則校教評會處理系爭抄襲案，自應依上開相關之處理規則及要點所定之程序為之，此乃行政程序法第3條第1項所稱之另有規定，自應優先適用等語，核其事實情節及法令適用均與本案有異，自難比附援引。上訴意旨主張行為時教師成績考核辦法第18條規定，顯然排除行政程序法第32條第4款之規定，此係屬立法者之立法形成自由，原審忽略行為時教師成績考核辦法之規定，反而逕自適用行政程序法第32條第4款規定，顯有認事用法之違誤云云，並不可採。再者，自行迴避之事由，既建立在無親屬關係、利害關係及可能已有預設立場之考量上，故其符合法令規定應自行迴避之事由即應迴避，無需判斷個人在具體行政程序中是否確有偏頗行為。從而上訴人主張檢視○○○在調查程序中之陳述，難認對被上訴人有偏頗之虞的情形，故其無庸迴避乙節，容有誤會，亦無足採。
(四)行政機關作成行政行為時應遵循法令規定之方式或手續，其目的在於促進行政效率及保障當事人權益。有關行政程序之瑕疵所產生之法律效果，因從不同功能之角度觀察而有所差異。一般而言，程序規定之制定係確保行政處分實體上之合法正確，若程序瑕疵違反可能影響到行政行為之實體決定時，方構成該處分得撤銷之事由。原判決撤銷訴願決定及原處分，係以訴外人○○○為本件教師懲處事件事實調查過程之證人，其曾出席上訴人109年1月21日108學年度第8次教評會開會及決議，符合行政程序法第32條第4款所定應自行迴避之事由，惟○○○未予迴避，已違反行政程序法第32條第4款規定，應認本件原處分之作成，並未遵守正當法律程序，係屬違法等情，為其論據。惟查，本件審理標的為上訴人以原處分核定系爭考核會所為記過1次及申誡2次之決議，已如前述。
○○○時任上訴人之○○○○，固於109年1月6日接受外部調查小組之訪談，惟上訴人作成原處分所根據之系爭考核會，○○○業已迴避參加（見上訴人於原審所提答辯一狀證物卷內所附會議簽到表），核無考核委員應予迴避卻未迴避之情事。至於原判決所論之108學年度第8次教評會，主要討論被上訴人行為是否構成行為時教師法第14條第1項第12款之事由（決議結論為未達此事由，對被上訴人有利），並非上訴人作成記過及申誡處分之會議。雖上訴人依上開教評會之決議召開系爭考核會，惟該決議僅為移送系爭考核會審議之程序事項。而教評會與考核會，分屬不同職責之獨立會議，前者之程序縱有瑕疵，不會影響到依據後者所為原處分之實體決定。從而，上訴人作成原處分所憑之系爭考核會並無○○○之參與，至○○○參與108學年度第8次教評會所決議之程序事項，與系爭考核會最終決議之實體事項並無直接關連性存在，原判決僅以○○○參與108學年度第8次教評會乙情，即認以系爭考核會為基礎之原處分違法，容有適用法規不當及判決理由不備之違背法令情事，上訴意旨據此指摘原判決違法，即非無憑。
(五)綜上所述，原判決有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響本判決結果，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄原判決，為有理由。又被上訴人請求撤銷訴願決定及原處分之請求有無理由，事證尚有未明，猶待原審調查審認，本院無從自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為審理。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 112 年 11 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 曹 瑞 卿
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 11 月 23 日
書記官 蕭 君 卉