最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第696號上 訴 人 臺南市政府文化局代 表 人 謝仕淵訴訟代理人 鄭猷耀 律師
吳鎧任 律師張嘉珉 律師被 上訴 人 有限責任臺南第三信用合作社代 表 人 王定國訴訟代理人 黃紹文 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國111年7月12日高雄高等行政法院109年度訴字第414號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、本件上訴後，上訴人代表人由葉澤山先後變更為陳修程、謝仕淵，茲由新任代表人先後具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：
(一)被上訴人所有坐落○○市○○區○○段000地號土地（下稱系爭土地）上「原臺南庶民信用組合日式建物」（即被上訴人位在○○市○○區○○路0號總社南側之日式建物，下稱系爭建物）前經上訴人所轄臺南市文化資產管理處（下稱文資處）於民國108年2月12日依文化資產保存法（下稱文資法）列冊追蹤。
被上訴人於108年3月21日函知文資處因系爭建物不堪使用擬予拆除。臺南市政府乃以108年3月26日府文資處字第1080334232號開會通知單通知被上訴人將於108年4月11日召開臺南市古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議會（下稱臺南市文資審議會）108年度第2次會議，並將系爭建物於該通知單發文日起列為暫定古蹟。而文資處則於108年4月9日由處長召開審議會前文化價值評估專案小組會議作成評估表，建議將系爭建物登錄為歷史建築。嗣經臺南市文資審議會於108年4月11日召開108年度第2次會議，並至現場勘查後決議系爭建物維持暫定古蹟身分，並請文資處先行啟動該建物之初步歷史及整體建築形式基礎調查後，再送會審查。
(二)文資處於108年9月25日再由處長召開審議會前文化價值評估專案小組會議作成評估表，仍建議將系爭建物登錄為歷史建築。經臺南市文資審議會於108年10月3日召開108年度第4次會議，決議將系爭建物登錄為歷史建築並劃定其定著土地範圍。上訴人乃以109年1月31日南市文資字第1090137076A號公告（下稱原處分）登錄系爭建物為臺南市歷史建築（面積約140平方公尺），並公告其所定著土地範圍（系爭土地部分面積約370平方公尺；北側以建築物結構體延伸3公尺為界，東、西及南側以地籍線為界，包含前方作為停車使用之空間）；上訴人另以同日南市文資字第1090137076B號函檢送上開公告通知被上訴人。被上訴人不服，提起訴願指摘前揭臺南市文資審議會組織及決議程序違法。臺南市文資審議會乃於訴願審議期間之109年9月17日召開109年度第1次臨時會，經踐行審議委員互推主席程序後，再次決議將系爭建物登錄為歷史建築並劃定其定著土地範圍（範圍均同前）。嗣臺南市政府訴願審議委員會於109年10月6日決定駁回前揭訴願，被上訴人遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於系爭建物部分均撤銷。經高雄高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第414號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分關於系爭建物部分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人在原審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原判決將訴願決定及原處分關於系爭建物部分均撤銷，係以：
(一)依司法院釋字第813號、第709號解釋理由書意旨可知，文資法上就歷史建築及其所定著土地之公告登錄，不僅攸關公益，亦涉及所有權人憲法財產權之個人特別犧牲，應有合於憲法上正當法律程序原則內涵之法定程序執行之。是文資法第9條、第6條規定揭示對於文化資產所有人財產權及訴訟權之保障，更明文主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議；並就審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項，授權文化部訂定「文化資產審議會組織及運作辦法」（下稱文資審議會組織辦法），就文資法主管機關應設置文化資產審議會（下稱文資審議會）進行審議，以符憲法上正當法律程序原則要求。又依文資審議會組織辦法第2條、第4條、第6條之歷年規定可知，文資審議會之任務有各類文化資產指定、登錄、廢止之審議事項，均須由兼任文資審議會召集人之主管機關首長擔任主席，或須由主管機關首長指派代表所兼任之召集人擔任主席，而文資審議會之委員則須由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任，並依循法定程序進行審議及表決，其組織及程序始屬適法。足見兼任文資審議會之召集人或指派代表兼任召集人的主管機關首長，其所屬之行政機關始屬文資法上審議、認定、公告登錄文化資產之適格主管機關。
(二)觀諸原處分所據以作成之臺南市文資審議會108年度第4次會議，該次臺南市文資審議會，係由臺南市長指派副市長○○○擔任召集人，審議會委員名單亦係由臺南市長核定後遴聘，堪認臺南市文資審議會係配置於臺南市政府層級之委員會，而非配置於上訴人層級之委員會。且過去臺南市轄內之文化資產登錄公告及其他直轄市或縣市，均係以市政府或縣政府名義對外進行文化資產登錄公告，是依文資審議會組織辦法第4條規定，足認上訴人並非文資法所定歷史建築登錄公告之適格主管機關。縱原處分所公告內容，係經臺南市文資審議會召開會議所決議，然基於適當組織、正當行政程序要求、文資法明定主管機關層級，仍不能由上訴人逕以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築並公告其所定著土地範圍，以昭慎重。況由臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項、上訴人組織規程第1條、第3條第4款規定、並對照上訴人之分層負責明細表甲表、乙表以觀，堪認上訴人僅具有古蹟及歷史建築之營運管理權責，此乃古蹟及歷史建築經臺南市政府公告登錄之後之營運、管理等執行面事務，上訴人並無法經由上揭規定及分層負責明細表取得各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他文資法規定之重大事項的權責。又依司法院釋字第498號、第527號解釋意旨可知，臺南市政府既須在受憲法及法律規範之前提下，始享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，非毫無限制，其即無從違背前揭法令之明文規定，將臺南市轄內古蹟及歷史建築公告相關業務劃歸其所屬一級機關即上訴人管轄。準此，臺南市文資審議會並非配置於上訴人層級之委員會，上訴人並非文資法所定歷史建築之有權登錄機關，其以自己名義作成原處分公告登錄歷史建築及範圍，即有違誤。
(三)行政程序法第111條第6款規定缺乏事務權限者，係指已達同條第7款之重大明顯程度，以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，方屬無效。反之，欠缺事務管轄權限之處分，若普通社會一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則未達到重大明顯程度，違法法律效果僅為得撤銷，非當然無效。臺南市文資審議會既非配置於上訴人層級之委員會，上訴人即非文資法所定歷史建築之有權登錄機關，上訴人卻逕以自己名義作成原處分公告登錄，即屬欠缺事務管轄權限之處分。然依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項、上訴人組織規程第1條、第3條第4款規定，上訴人為臺南市政府掌理古蹟及歷史建築營運管理權責之一級機關，關於上訴人欠缺事務管轄權限作成原處分公告，為社會一般人不易區別文資法上審議會組織配置層級與法定主管機關，及各類文化資產指定、登錄、廢止及其他文資法規定等重大事項之權責，致對原處分違法性之存否可能有懷疑，則原處分瑕疵尚未達重大明顯程度，僅為得撤銷處分，非當然無效。原處分既有欠缺事務管轄權限之程序瑕疵，即有違誤，訴願決定未予糾正亦有違誤，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於系爭建物部分，為有理由，應予准許等語，為其論據。
五、本院查：
(一)按為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化，制定有文資法，該法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……㈡歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。……」第4條第1項前段規定：
「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第14條第1項規定：「主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第18條第1項、第2項規定：「（第1項）歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2項）建造物所有人得向直轄市、縣（市）主管機關申請登錄歷史建築、紀念建築，主管機關應依法定程序審查之。」準此，歷史建築由直轄市或縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。而文化資產之指定、登錄、廢止等重要事項的決定，涉及文化價值之判斷，屬高度專業範疇，故主管機關應遴聘相關機關代表、專家學者及民間團體代表等人所組成之文資審議會，本於專業素養加以判斷。
(二)次按：⒈行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。管
轄權非依法規不得設定或變更，此為行政程序法第11條規定之管轄權法定及管轄權恆定原則。至於行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之，則為行政程序法第15條第1項所規定權限委任之管轄權移轉機制，而為管轄權恆定原則之例外，容許原管轄機關基於行政作業需要，在不修正設定管轄權之原始法規之前提下，依法規將原法定賦予之管轄權，以權限移轉之法律行為移轉至所屬下級機關行使。
⒉地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第10章詳列中央與地
方之權限，除已列舉事項外，憲法第111條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第11章第2節設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118條、第121條、第128條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第9條亦係本諸上述意旨而設，地方制度法並據此而制定公布。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。為使地方自治團體得以自我負責處理地方事務，地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，國家機關自應予以尊重。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限。地方自治團體於考量地方關係之特殊性及行政之合目的性下轉化抽象規定，具體決定及設置必要的內部組織，透過自主組織權之行使，由其立法機關與行政機關共同形塑地方自治事項之管轄權如何分配。是以中央法律所規定中央及地方主管機關之權限涉及自治事項，地方自治團體本於其對自治事項之立法與執行高權，可依地方自治條例或自治規則自行決定由某層級之特定行政機關作為行政程序法第11條意義下之原管轄機關，而為團體權限之劃分（司法院釋字第498號、第527號解釋理由書參照）。
⒊依地方制度法第62條第1項、第2項及第4項規定授權訂定之地
方行政機關組織準則第2條規定，可知直轄市之地方行政機關指直轄市政府；另依該準則第5條第1項第1款規定：「直轄市政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：（一）局、處、委員會：一級機關用之。處限於輔助兼具業務性質之機關用之。（二）處、大隊、所、中心：二級機關用之。」因此，直轄市自治團體若已於自治法規為團體權限之劃分者，原無再依行政程序法第15條第1項規定為權限委任之必要；反之，若未為權限劃分者，直轄市政府基於業務需要，自得依行政程序法第15條規定之要件及程序以權限委任行為將其管轄權移轉至所屬下級機關行使。
(三)文資法第4條第1項前段規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」係我國習見以最高行政機關代替行政主體之立法模式，其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，即僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項之確認或委辦事項之規定，其均屬「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。而地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。
中央法律所規定中央及地方主管機關之權限涉及自治事項者，有關主管機關之規定，僅視為自治事項之賦予或確認，而非屬地方原管轄機關之指定。因此，法律所定地方主管機關為直轄市政府之規定，並非專指直轄市政府該機關，而是規範直轄市該地方自治團體有管轄權，基此團體管轄之概念，直轄市應以何名義對外執行法律規定之事務，及應設哪一機關辦理該項業務，為直轄市地方自治團體之自治權。此種由地方自治團體基於自主組織權，透過組織法規將管轄權設定予所屬下級機關，將權限交由下級機關辦理，乃依據行政程序法第11條第1項規定所為權限劃分，被劃歸權限之機關即因而取得處理事務之權限，無庸再依行政程序法第15條第1項規定，透過權限委任始得行使有關職權。依行為時（100年6月7日制定公布）臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款及第2項規定：「（第1項）本府設下列一級機關：……
十二、文化局。（第2項）本府所屬一級機關之組織規程另定之。」上訴人為臺南市政府獨立之一級行政機關。另依臺南市政府組織自治條例第11條第2項規定授權，於101年12月21日修正發布之行為時上訴人組織規程第3條第4款：「本局設下列各科、室，分別掌理各有關事項：……四、古蹟營運科：古蹟及歷史建築之營運管理、委外經營管理、文化基金會、文化機構設立監督與輔導及古蹟文化志工管理等事項。」第8條：「本局下設文化資產管理處、圖書館，其組織規程另定之。」依前揭上訴人組織規程第8條授權，於102年10月31日修正發布之行為時臺南市文資處組織規程第3條規定：
「本處設下列各組，分別掌理各有關事項：一、文化資產研究組：各類古蹟、歷史建築、聚落、遺址、古物、文化景觀之審議、指定、登錄及廢止、遺址及水下文化資產監管保護計畫、古物調查研究及保存維護計畫、聚落保存及再發展計畫、文化景觀保存維護計畫及保存修復科學等事項。二、無形文化資產組：各類民俗及有關文物、傳統藝術之審議、登錄、廢止及公告、無形文化資產之調查研究、保存、維護、推廣及傳習、辦理文化資產保存技術與保存者之審查列冊及傳習推廣、輔導監督民間團體或個人辦理無形文化資產之保存及研究、文化資產保存者與保存團體之保存傳習及養成制度、辦理文化資產理念宣導、人才培育及教育推廣等事項。
三、有形文化資產組：古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀之調查研究與修復再利用及保存維護計畫、工程規劃設計與工作報告書之諮詢、審查及工程督管事宜、保存區劃設及管理制度、文化資產週邊景觀風貌調和、輔導監督與考核各民間團體及個人辦理古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀日常管理維護及緊急事件處理等事項。四、文物管理及行政組：本處施政方針、中長程計畫與效益評估、研究及考核、文化資產資料之出版及數位化、公共服務、國際交流、媒體公關、跨類型文化資產保存、輔導文化資產創意加值及營運、文物管理、法制、採購、庶務、文書、檔案管理、財產與物品管理、出納、資訊管理、館舍營繕、機電維護及不屬其他組之事項。」可知臺南市依行為時臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項規定，並訂有行為時上訴人組織規程第3條第4款、第8條、行為時臺南市文資處組織規程第3條等自治法規，基於地方自治團體之自主組織權及團體管轄權限，對於歷史建築的審議、指定、登錄、廢止等業務，劃歸上訴人掌理之權責事項，自對歷史建築之登錄、公告具管轄權限，自屬有權以自己名義作成行政處分之權責機關。被上訴人主張上訴人並非文資法所規定之主管機關，其以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築，並公告其所定著土地範圍，顯然違法云云，不足採取。
(四)文資法第6條第1項規定主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他該法規定之重大事項，應組成相關文資審議會進行審議，係因文化資產之指定、登錄、廢止涉及文化價值之判斷，屬高度專業範疇，宜由多方專家組成審議會，本於專業素養為判斷，以確保行政機關就文化資產之審議儘可能臻於正確、妥適。原判決雖以臺南市文資審議會係由臺南市長指派副市長○○○擔任召集人，審議會委員名單亦係由臺南市長核定後遴聘之情，依文資審議會組織辦法第4條規定，審認臺南市文資審議會係配置於臺南市政府層級之委員會，而非配置於上訴人層級之委員會，故上訴人並非文資法所定歷史建築登錄公告之適格主管機關，固非無據。惟地方自治團體享有自主組織權，即地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限。又行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則（司法院釋字第613號解釋理由書參照）。臺南市業以上開自治法規將歷史建築之審議、指定、登錄及廢止等業務劃規上訴人管轄，已如前述。考量古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、史蹟、文化景觀之審議結果，將對人民之財產權等基本權造成不同程度之限制，臺南市文資審議會由民選市長直接指派副市長為召集人，並核定及遴聘審議委員，以使作成決定之委員具備足夠民主正當性，此不影響前述臺南市轄內歷史建築之審議、指定、登錄及廢止等業務，劃歸由上訴人管轄之認定。換言之，臺南市文資審議會之召集人及審議委員的指派、遴選，與文化資產登錄公告主管機關之認定無涉，其縱由市長為之，亦難據此否定上訴人對歷史建築公告相關業務之事務管轄權限。原判決未予詳究，僅以臺南市文資審議會之召集人由市長指派，文資審議會委員由市長核定後遴聘乙情，即認上訴人非本件適格主管機關，進而為上訴人不利之判決，自有未洽。上訴意旨指摘原判決就此部分認定上訴人無管轄權限，違背法令，為有理由。
(五)綜上所述，原判決既有前述違背法令情事並影響判決結果，上訴意旨求予廢棄此部分原判決，為有理由。上訴人雖有處理文資法第6條之管轄權限，惟原審未就系爭建物是否符合歷史建築之要件、公告為歷史建築是否符合比例原則等實體事項予以調查審認，事實尚有未明，本院就此部分無從自行判決，爰將之發回原審高等行政訴訟庭更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
書記官 蕭 君 卉