最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第617號上 訴 人 許榮隆訴訟代理人 蘇文奕 律師
陳郁芬 律師被 上訴 人 臺南市永康區公所代 表 人 陳勝楠
參 加 人 楊人聰
楊榮福上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國111年6月14日高雄高等行政法院110年度訴字第367號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，並定於112年8月15日施行。行政訴訟法施行法第19條規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。（第2項）前項情形，最高行政法院為發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或第229條規定決定受發回或發交之管轄法院。……」準此，本件仍應依修正施行前之行政訴訟法（下稱行政訴訟法）審理，審理結果認應予廢棄發回原審時，則依修正行政訴訟法第104條之1第1項本文規定：「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。」再依修正行政訴訟法第3條之1前段規定：「本法所稱高等行政法院，指高等行政法院高等行政訴訟庭」應發回高雄高等行政法院高等行政訴訟庭，先予指明。
二、緣上訴人就其所有坐落臺南市○○區○○段（下稱○○段）1714-1地號土地（下稱系爭耕地），以及訴外人許曾月娥等8人所有同段1715-1地號土地，共同出租予參加人楊人聰及楊榮福等2人耕作，並訂有永民字第871號耕地三七五租約（下稱系爭租約），租期於109年12月31日屆滿。上訴人於被上訴人公告受理申請期間，以擴大家庭農場經營規模為由，向被上訴人申請收回系爭耕地，經被上訴人通知上訴人於文到20日內補附系爭租約內另一耕地擴大家庭農場相關文件，逾期未補正，視為未申請收回耕地。嗣上訴人提出補充理由書主張，係就租約內其單獨所有之全部土地即系爭耕地申請收回，而租約內另一耕地（○○段1715-1地號土地）則為他人共有，上訴人得就單獨所有之系爭耕地收回自耕。惟經被上訴人審認，上訴人申請擴大家庭農場經營規模收回自耕一事，應以租約全部耕地為申請標的，且上訴人未能提供與其他出租人之分管契約，自不符合擴大家庭農場經營規模收回自耕規定，乃據此以110年3月29日所民政字第1100207283號函（下稱原處分）否准上訴人收回系爭耕地之申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人對於上訴人系爭耕地之系爭租約於110年1月4日收回自耕之申請，應作成准由上訴人收回上開土地自耕之行政處分。經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
四、原審以判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠系爭租約於38年訂定，其租賃之耕地為○○段222-2地號土地1筆，出租人為許再興，承租人為楊丁玉。嗣歷經農地重劃、土地分割、出租人及承租人死亡後繼承等更迭，於77年10月8日由承租人即參加人楊人聰、楊榮福2人會同出租人許盛三郎、許嘉明、許富雄、許嘉庚、許利貞等5人，以「承租人死亡」、「農地重劃」、「承租人變更」為原因，提出租約變更登記之申請，經被上訴人准予變更系爭租約內容，足見系爭租約之原耕地僅為○○段222-2地號土地1筆，經農地重劃後分為○○段1714、1715地號等2筆土地，分別由許盛三郎、許再亨繼承；原耕地再經逕為分割為4筆地號，其中○○段1714 、1714-1地號土地（即系爭耕地）為許盛三郎所有，○○段1715、1715-1地號土地則為許再亨之繼承人許嘉明、許富雄、許嘉庚、許利貞等4人共有。又綜觀前開申請變更登記之原因及所附繳之證件，可知系爭租約上開變更登記，乃原耕地經重劃、分割後之地號變更，及原出租人（許再興）、原承租人（楊信用）死亡後，依法律規定由其等繼承人分別繼承租賃關係之「出租人」及「承租人」地位，依其性質仍屬同一租賃關係，僅發生不失同一性之債之變更，自非成立另一新租約。
其後於87年間，○○段1714、1715地號土地位於都市計畫道路用地，經改制前臺南縣政府徵收。93年間許盛三郎（更名為許盛）死亡，由上訴人繼承取得系爭耕地出租人地位，且於92年、94年、100年間許嘉明等4人對於○○段1715-1地號土地出租人地位分別由其配偶或子女繼承取得。是系爭租約之「出租人」，現由上訴人及訴外人許曾月娥等8人因繼承而取得，彼此間仍具有公同共有關係，洵堪認定。則上訴人所提本件申請書暨檢附之出租人自任耕作切結書，僅有上訴人之簽章，顯未經其他因繼承而公同共有出租人地位之訴外人許曾月娥等8人同意，則就收回租地一事，上訴人自始不具出租人地位，其出租人既不適格，所請於法無據。至被上訴人所舉行政院43年12月11日台（43）內字第7805號令及44年1月6日台（44）內字第0087號令，其性質為行政函釋，對原審本無拘束力，且與本件情形有別，自不得於本件援用。從而，被上訴人以原處分駁回上訴人所請，理由雖有不同，然結果並無二致，仍應予以維持。㈡上訴人雖援引內政部98年5月12日台內地字第0980085047號函（下稱98年5月12日函），主張系爭租約於109年12月31日屆滿租約時，系爭耕地及○○段1715-1地號土地為各別所有，自難因原屬同1筆耕地而認不得部分收回自耕，且基於舉重明輕之法則，系爭租約登記之系爭耕地出租人僅上訴人1人，上訴人自得單獨申請收回自耕云云。惟系爭租約現由上訴人及訴外人許曾月娥等8人分別自許盛三郎、許嘉明等4人繼承之，渠等間仍維持公同共有關係，且不得以土地經重劃、分割而逕認其地上租賃關係亦隨同分管，至本件與內政部98年5月12日函文所述情形有別，自無適用或類推適用之餘地。上訴人上揭主張，顯有誤會，不足採信。㈢上訴人又主張系爭租約之耕地由1筆分成為數筆後，已就各筆分別約定出租人及租額，且繳租方式，上訴人僅代為收取，自難認系爭租約不可分云云。但查，系爭租約之租賃關係為財產權，屬原出租人許再興遺產之一，於繼承人有數人且未辦理分割前，各繼承人對於系爭租約之出租人地位為公同共有，而依法律規定發生之農地重劃、地籍分割、繼承等原因，均無礙於系爭租約出租人地位公同共有關係之存續，是系爭租約之出租人，現仍由上訴人及訴外人許曾月娥等8人公同共有。且無出租人與承租人合意變更租約內容之契約書或協議書，無從證明雙方就租賃耕地有分管或租額分割之協議存在。至系爭租約浮貼記載之耕地分管、租額分割等事項，因查無證據證明原出租人許再興及其繼承人有與承租人及其繼承人另為協議或調處，僅係行政管理之便所為之註記而已，自難據以為對上訴人有利認定之憑據。上訴人雖提出其於110年9月28日受訴外人許曾月娥等8人委託收取○○段1715-1地號耕地租額之聲明書，惟此僅為出租人內部就租額收取方式之協議，對於渠等公同共有出租人地位不生影響。是上訴人上述主張，均無理由等語。
五、本院查：
（一）憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。秉承上開憲法意旨，40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例（下稱減租條例），藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。減租條例第19條規定：「(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。……」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」準此，耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實，並以出租人能自任耕作，收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件，始得收回自耕。
（二）本件依原審認定之事實，上訴人就其所有系爭耕地，以及訴外人許曾月娥等8人所有○○段1715-1地號土地，共同出租予參加人楊人聰及楊榮福等2人耕作，並訂有系爭租約，租期於109年12月31日屆滿。上訴人於被上訴人公告受理申請期間，以擴大家庭農場經營規模為由，向被上訴人申請收回系爭耕地，經被上訴人通知上訴人於文到20日內補附系爭租約內另一耕地擴大家庭農場相關文件，逾期未補正，視為未申請收回耕地。嗣上訴人提出補充理由書主張，係就租約內其單獨所有之全部土地即系爭耕地申請收回，而租約內另一耕地（○○段1715-1地號土地）則為他人共有，上訴人得就單獨所有之系爭耕地收回自耕。惟經被上訴人審認，上訴人申請擴大家庭農場經營規模收回自耕一事，應以租約全部耕地為申請標的，且上訴人未能提供與其他出租人之分管契約，自不符合擴大家庭農場經營規模收回自耕規定，乃以原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請等情，核與卷內資料相符，自得為本件判決基礎。
（三）我國行政訴訟係採取職權調查事實及證據之原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。事實審法院原則上應依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判。又依行政訴訟法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。原判決認為系爭租賃關係，因原出租人許再興死亡後，由許盛三郎、許再亨共同繼承而為公同共有關係，現由上訴人與訴外人許曾月娥等8人分別自許盛三郎、許嘉明等4人（為許再亨之繼承人）繼承，仍維持公同共有，權利義務關係具有不可分性，而依法律規定發生之農地重劃、地籍分割、繼承等原因，均無礙於系爭租約出租人地位公同共有關係之存續，是系爭租約之出租人，現仍由上訴人及訴外人許曾月娥等8人公同共有，而認上訴人未經其他公同共有出租人地位之訴外人許曾月娥等8人同意，即申請收回租地，於法無據等語，固非全然無見。惟：
⒈公同共有關係之發生及存續，繫於公同關係之存在。耕地
租賃雖為財產權，出租人死亡後得由其繼承人共同繼承，但公同共有之遺產，依民法第1164條規定，繼承人得隨時請求分割，以終止公同關係。且取得財產權之途徑甚多，並非僅有繼承一途。本件依原審卷內之系爭租約影本所載，系爭租約始於38年，原出租人為許再興，嗣經變更為許盛三郎等5人（見原審卷277頁），惟卷內未見出租人如何變更、何時變更登記為許盛三郎等5人之相關資料，亦無許盛三郎、許再亨繼承許再興財產之相關資料。原判決認定許再興死亡後，許盛三郎、許再亨共同繼承系爭租賃關係，所憑證據為何？原審如何推知繼承人間未有分割遺產之協議，系爭租賃關係仍維持公同共有？原判決並未敘明，且此攸關上訴人能否單獨申請收回租地，原判決容有理由不備之違背法令。
⒉且兩造於原審攻防及原審調查之重點，在於1張租約內之耕
地，如為數筆，出租人得否單就其中1筆申請收回自耕（租賃標的是否可分）。原判決並未就系爭租約出租人（即上訴人與訴外人許曾月娥等8人），是否仍維持公同共有關係一節，闡明使兩造表示意見，致上訴人於原審未及提出相關證據，迨至上訴時方提出○○段222-2地號土地日據時期、光復初期之土地登記簿，及日據時期之戶籍謄本之影本。依上訴人提出之前開資料所載，○○段222-2地號土地原為許固所有，許固於昭和19年死亡（見本院卷第49頁、第59頁），其繼承人為長男許再亨（見本院卷第61頁）、次男許天祐、三男許盛三郎（見本院卷第63頁）。○○段222-2地號土地於35年間因繼承而登記為許再亨、許天祐、許盛三郎3人共有，應有部分各3分之1（見本院卷第53頁），光復後亦於36年辦理總登記，登記為許再亨、許天祐、許盛三郎3人分別共有，應有部分各3分之1（見本院卷第57頁）。是○○段222-2地號土地於38年訂立耕地租約時，如已為許再亨、許天祐、許盛三郎3人分別共有，而系爭租約原始記載之出租人「許再興」，似非許再亨、許盛三郎2人之被繼承人，許再亨、許盛三郎2人如何因繼承而成為系爭租約之出租人？是否為公同共有關係？又前開日據時代資料是否真實可採？尚待釐清。又，系爭租約原始出租人記載為「許再興」，但斯時○○段222-2地號土地之共有人倘為許再亨、許天祐、許盛三郎3人；觀諸77年申請變更登記之申請書所載，原出租人僅為「許再亨」（見原審卷第139頁），何以為之？原判決逕認該申請書所載原出租人「許再亨」係「誤繕，應為許再興」，尚乏所據。原審未依職權調查證據，即遽認上訴人及訴外人許曾月娥等8人因繼承租賃契約而公同共有出租人地位，自有應調查證據未調查之違背法令。
（四）綜上所述，原判決有如前述違背法令之情事，且影響本件判決結果，上訴意旨據以指摘，求予廢棄，為有理由。又本件尚有上開事證仍待原審調查審認，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 張 國 勳法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
書記官 張 玉 純