最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第74號上 訴 人 陳萬得
洪淑鈴共 同訴訟代理人 梁志偉 律師被 上訴 人 農業部代 表 人 陳吉仲上列當事人間遠洋漁業條例事件，上訴人對於中華民國110年11月25日臺北高等行政法院109年度訴字第1537號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠上訴人洪淑鈴（下稱洪淑鈴）為東成368號漁船（CT4-3052，
下稱系爭漁船；全長23.32公尺，總噸數為69.5噸）之經營者即船主，上訴人陳萬得（下稱陳萬得）為系爭漁船從業人即船長。被上訴人（改制前為行政院農業委員會，民國112年8月1日改制為農業部）以系爭漁船於108年8月14日至109年1月14日在太平洋水域作業，經被上訴人所屬漁業署（下稱漁業署）派員於109年1月15日在屏東縣東港鹽埔漁港（下稱鹽埔漁港）執行卸魚檢查，查獲系爭漁船持有及卸下禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）肉身22,241.4公斤、魚鰭1,781公斤，計24,022.4公斤（換算全魚重為36,994公斤，下稱違法事實一）及污斑白眼鮫（花鯊）魚鰭64.4公斤（換算全魚重為1,288公斤，下稱違法事實二），違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定；系爭漁船持有及卸下鯊魚漁獲物鋸峰齒鮫（水鯊）魚鰭44.8公斤及長臂灰鯖鮫魚鰭21.8公斤，其魚鰭處理未依規定鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身（尾鰭得另外存放），且未依規定完全利用鯊魚漁獲物（下稱違法事實三），違反行為時鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法（下稱管理辦法）第58條第3項及第59條之1規定。
㈡被上訴人分別就洪淑鈴違法事實一及違法事實二，依遠洋漁
業條例第20條第2項、第36條第1項第3款、第43條第1項及違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關禁捕魚種規定案件裁量基準（下稱裁量基準）規定，以109年7月2日農授漁字第1091331087號處分書及同日期農授漁字第1091331089號處分書（下稱原處分1、原處分2）處以罰鍰新臺幣（下同）750萬元及225萬元，並分別收回漁業證照9月及2月，及沒入平滑白眼鮫（黑鯊）24,022.4公斤、污斑白眼鮫（花鯊）魚鰭
64.4公斤，如處分書送達時，系爭漁船已出港，於送達之次日起90日內直航返回鹽埔漁港。復就洪淑鈴違法事實三，依遠洋漁業條例第41條第1項第1款及第43條第1項等規定，以同日期農授漁字第1091331091號處分書（下稱原處分3）裁處罰鍰50萬元，並沒入水鯊魚鰭44.8公斤及長臂灰鯖鮫魚鰭
21.8公斤。又系爭漁船有遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之重大違規行為，被上訴人依遠洋漁業條例第24條第1項第1款、第3項及行為時管理辦法第95條規定，以109年7月2日農授漁字第1091242332號函（下稱原處分4）將系爭漁船列為高風險漁船，並實施特別管理措施。另依遠洋漁業條例第36條第5項第3款及裁量基準規定，對陳萬得違法事實一、違法事實二及違法事實三，以109年7月2日農授漁字第1091331088號處分書、同日期農授漁字第1091331090號處分書、同日期農授漁字第1091331092號處分書(下稱原處分5、原處分6及原處分7)各處以罰鍰150萬元、50萬元及10萬元，其中原處分5及原處分6並分別收回船員手冊及幹部船員執業證書9月及2月(原處分1至原處分7合稱為原處分)。上訴人不服原處分，循序向原審提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審以原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人認定上訴人上開違規行為，屬遠洋漁業條例第13條
第1項第11款及管理辦法第58條第3項、第59條之1之違規行為，於法無違。
㈡洪淑鈴於107年間向漁業署申請108年度遠洋漁業作業許可，
漁業署已對其為赴中西太平洋作業重要法令宣導，洪淑鈴已於該份赴中西太平洋作業重要法令宣導單上簽章，堪信其已明瞭污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為禁捕魚種及鯊魚漁獲物應完全利用，自有對其僱用之船長與船員盡告知遵守相關規定之義務，於該船出港作業前應確保船長知悉且遵守相關規定，然未積極培訓教育從業人，且於系爭漁船上揭作業期間亦未善盡指揮、監督及管理從業人之責任，此徵陳萬得陳述書自陳不知污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為禁捕魚種等語足證。
㈢洪淑鈴身為經營者，對從業人未善盡指揮、監督及管理之責
任；陳萬得身為船長，自當知悉被上訴人公告之中西太平洋包含黑鯊、花鯊在內之禁捕魚種，卻疏未注意，甚且因該航次作業捕撈漁獲甚少，擔心船東虧損過鉅，不再聘僱其任船長，致影響生計，因而撈捕黑鯊、花鯊，並留存經濟價值高之魚翅及魚肉肉身，縱無故意亦有過失。原處分未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，已考量上訴人違章程度所為之合義務性裁量。
㈣國際上係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而制訂管
理措施，其目的與手段均為限制人類捕撈行為，以降低對個別物種的侵害，故被上訴人以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，與漁業資源管理之目的及立法意旨無違。又依FISHBASE網站之公開資訊可知，黑鯊（平滑白眼鮫）為沿近海魚種，棲息水域一般在大陸邊緣或島嶼之大陸棚；而花鯊（污斑白眼鮫）則屬遠洋的深海魚種，兩物種棲息之水域，並不相同，船長及船員下鉤作業自亦不相同，難謂僅有一捕撈行為。系爭漁船屬於延繩釣漁船作業特性，船長揚繩起鉤時，得逐鉤確認漁獲物是否為禁捕魚種，並作成是否拋棄之決意，而觀諸109年1月15日鯊魚卸魚檢查記錄表，系爭漁船此次出海作業黑鯊、花鯊漁獲總量偏高，倘非有計畫性、針對性分別就黑鯊、花鯊棲息之水域及水深下鉤，應無可能釣獲如此鉅量之漁獲，尚難認僅有一捕撈行為。另「捕撈」、「持有」或「卸下」禁捕魚種，分屬不同之違規行為，自難因係同一漁船、同一航次作業，即認應合併評價為一行為。被上訴人依遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之立法目的、黑鯊與花鯊棲息水域不同及延繩釣漁船作業特性等事項，而認系爭漁船持有、卸下黑鯊及花鯊，侵害二法益，屬二違規行為，以原處分就持有、卸下黑鯊及花鯊分別裁處，於法尚無不合。被上訴人並非以國際與國內漁業管理政策作為裁罰基礎，上訴人主張要難採取等語，駁回上訴人於原審之訴。
四、本院判斷：㈠遠洋漁業條例第4條第1款、第2款、第3款、第5款、第6款、
第8款、第9款及第14款第2目規定：「本條例用詞，定義如下：一、漁撈作業：指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品，或提供補給之行為。二、漁船：指從事漁撈作業之船舶。三、遠洋漁業：指使用漁船於公海或他國內水、領海或專屬經濟海域（以下簡稱管轄海域），從事漁撈作業之行業。……五、經營者：
指經營遠洋漁業者。六、從業人：指漁船船員及其他為經營者捕撈、卸下或運搬漁獲物或漁產品之人。……八、國際漁業組織：指我國參與之依國際條約或協定所成立之國際漁業管理組織、區域或次區域漁業管理組織。九、養護管理措施：指國際漁業組織為保育管理海洋漁業資源所通過並生效具約束力之建議或決議案。……十四、非法漁撈作業：指下列情形：……㈡國際漁業組織會員國之漁船，違反該組織之養護管理措施，或違反國際法有關規定從事漁撈作業。……」第10條第1項及第2項第3款、第7款規定：「（第1項）從事遠洋漁業之漁船應遵守養護管理措施及公海作業國際規範。（第2項）前項養護管理措施及公海作業國際規範所定下列各款有關事項之辦法，由主管機關定之︰……三、漁獲種類之限制或禁止。……七、漁獲物處理方式。…… 」第13條第1項第11款、第2項規定：「（第1項）中華民國人不得有下列重大違規行為：……十一、捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種。……（第2項）前項第8款之禁漁期及禁漁區、第9款禁止使用之漁具、第11款禁捕魚種及第18款、第19款第2目非法、未報告及不受規範漁撈作業漁船名單，由主管機關公告之。」第20條第2項規定：「漁船於主管機關依第35條第3項、第36條第1項、第3項、第40條第2項、第41條第1項、第2項或第42條第3項規定為廢止或收回漁業證照處分前已出港者，主管機關應命其限期直航至指定港口。」第24條第1項第1款及第2項規定：「（第1項）經營者有下列情形之一者，主管機關應將其所屬漁船列為高風險漁船，並實施特別管理措施：一、有第13條第1項所列重大違規行為。……（第2項）前項實施特別管理措施之對外漁業合作限制、觀察員派遣、船位回報頻率、漁獲通報、卸魚檢查、轉載限制、管理期限及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第36條第1項第3款及第5項第3款規定：「（第1項）經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿100漁船：處新臺幣200萬元以上1千萬元以下罰鍰。……（第5項）從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿100漁船：處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。……」第41條第1項第1款、第3項規定：「（第1項）經營者或從業人有下列情事之一者，處經營者新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：一、違反第10條第2項所定辦法中有關重大違規行為以外之漁船作業管理之規定。……（第3項）從業人有第1項各款情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2年以下，或廢止之。 」第43條第1項規定：「依第36條第1項、第2項、第38條第1項、第2項、第4項、第39條第1項及第41條第1項規定所為之處罰，其捕撈、載運、買賣或代理銷售之漁獲物、漁產品或漁具，不問屬於何人所有，得沒入之。」㈡依遠洋漁業條例第6條第2項、第10條第2項、第11條第3項及第24條第2項授權訂定之行為時管理辦法第5條第2項第1款：
「總噸位20以上未滿100之鮪延繩釣漁船（以下簡稱小釣船），於太平洋之作業漁區，區分如下；其示意圖如附件五：
一、中西太平洋漁區：西經150度以西。」第49條第1項：「捕撈漁船出港後，船長應每日透過主管機關指定之電子漁獲回報系統回報漁獲資料；漁獲回報應詳實正確；無漁獲者，亦應回報。」第51條第2項規定：「捕撈漁船意外捕獲海龜、海鳥、鯨鯊、鯨豚、企鵝或主管機關公告之禁捕物種時，活體應釋放，屍體應丟棄，並應於電子漁獲回報系統填報釋放或丟棄物種之個體數目。」第58條第3項：「鯊魚漁獲物以冷凍方式保存之小釣船，將鯊魚漁獲物運回國內港口卸魚者，其魚鰭處理應鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身，尾鰭得另外存放；鯊魚尾鰭應與鯊魚身同時同批轉載或卸魚，且尾鰭與鯊魚身數量應相符。」第59條之1：「捕撈漁船應完全利用鯊魚漁獲物，除魚頭、內臟及魚皮外，其他魚體部分，不得丟棄。」第95條：「高風險漁船，於主管機關通知該船經營者之日起，應遵守下列特別管理措施：一、不得以漁船出租予他國人方式，進行漁業合作。二、每航次出港，均應搭載主管機關指派之觀察員隨船或安裝能正常運作之電子觀察設備後，始能出港作業。但已搭載符合國際漁業組織規定之觀察員者，不在此限。三、依第6章規定進行船位回報。四、依第7章規定進行漁獲通報。五、不得進行海上轉載。六、港內轉載最遲應於預定轉載日前7日填具轉載預報表，向主管機關申請轉載許可。七、港口卸魚最遲應於預定卸魚日前7日填具卸魚預報表，向主管機關申請卸魚許可。八、港內轉載或港口卸魚，應有主管機關或公正第三方派員執行查核。」第98條之1：「本辦法所指漁獲量，以未處理之全魚重量計。……」等規定，旨因我國赴公海、我國與國際漁業組織締結之條約或協定規範海域或他國經濟水域作業之漁船，主要包含鮪延繩釣、鰹鮪圍網、魷釣及秋刀魚棒受網漁船等；其中在太平洋海域有兩個針對鮪魚、旗魚、鯊魚、鰹魚或鬼頭刀等高度洄游魚種進行管理的國際漁業組織，包括管轄中西太平洋的中西太平洋漁業委員會（WCPFC），及管轄東太平洋的美洲熱帶鮪魚委員會（IATTC）；我國相關遠洋漁船則包括鮪延繩釣及鰹鮪圍網漁船。前揭二國際漁業組織為管理所轄水域內之所轄魚種，均訂有相關養護管理措施，為將該等養護管理措施內國法化，以使我國相關遠洋漁船作業能遵循該等國際漁業組織之規範，爰依據前揭母法之授權，自漁船出海作業前之申請，至卸下漁獲各階段，包括「作業許可之核發」「漁撈作業海域及期間」「漁船及漁具標識」「漁具、漁撈方法及混獲忌避措施」「漁獲數量限制或配額」「漁船船位回報管理」「漁撈日誌及漁獲通報」「鯊魚漁獲物處理」「轉載或卸魚港口之指定及管理」「觀察員之觀察或檢查」「鰹鮪圍網漁船管理措施」及「高風險漁船特別管理措施」等事項，均需進行管理措施，又依WCPFC第2010-07號決議「鯊魚養護與管理措施」及IATTC第2005-03號決議「與東太平洋漁業有關連之鯊魚保育決議」會員應採取必要措施規定漁民完全利用任何留置的鯊魚漁獲等宗旨，且爰依母法之授權訂定管理辦法以資遵循，核未違反授權母法之規定，自得適用。
㈢又被上訴人依遠洋漁業條例第13條第2項規定，訂定遠洋漁業
條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，並自106年1月20日生效。其第3點列明污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為中西太平洋禁捕魚種。繼以107年5月24日農漁字第1071334283號公告修正遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，將原第3點規定內容變更點次為第4點，並自即日生效。
㈣按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，為行政罰法第25條所規定。行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與同法第24條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。準此，違反行政法上義務之行為，涉及處罰規定時，如係實質上之數行為，原則上得分別處罰之。至行為數之認定，須綜合考量法規範構成要件、保護法益及處罰目的等因素。海洋資源保育及永續利用，關繫人類的生存與發展，我國為世界上重要遠洋漁業國之一，為保障我國遠洋漁船於公海之作業權益，我國參與多個區域漁業管理組織，更為中西太平洋漁業委員會（WCPFC）等4個區域漁業管理組織之正式會員。遠洋漁業條例即在落實保育海洋資源，強化遠洋漁業管理，遏止非法、未報告及不受規範（Illegal,Unreported and Unregulated，以下稱IUU）漁撈作業，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，以促進遠洋漁業永續經營，並遵循國際漁業組織所定之養護管理措施，善盡遠洋漁船船籍國之責任，促進我國遠洋漁產品之流通與貿易。IUU漁撈行為，不僅削減海洋漁業資源保育與管理措施之成效，更衝擊糧食安全與環境保護。聯合國糧食暨農業組織於西元2001年通過「預防、制止和消除IUU國際行動計畫」；國際間及區域漁業組織亦通過相關養護管理措施規範，目的均在及時保育海洋的再生能力，確保海洋漁業生態健全，以利海洋資源永續利用。因此，迅速遏止IUU漁業行為，實為國際漁業管理之重要課題，而為每一漁業國家無可卸免之責任。國際上均以個別物種分別進行海洋生物資源評估，而後據以制訂之管理措施，其目的與手段均為限制人類捕撈行為，降低對個別物種之侵害。國際漁業管理組織以「個別物種」從事海洋生物資源之評估與管理利用，寓意深遠。平滑白眼鮫（黑鯊）及污斑白眼鮫（花鯊）該二物種族群豐度，業經中西太平洋漁業委員會（WCPFC）進行資源評估，均列入禁捕魚種，若有各別捕撈、持有該二物種，即分別侵害該二物種之生態價值及族群豐度。是以裁量基準第3點對於經查獲漁船同一航次之漁獲物中有不同種類之禁捕魚種時，依禁捕魚種之種類分別裁罰之規定，乃適用遠洋漁業條例第13條第1項及第36條第1項、第5項之當然結果。又為維護鯊魚資源永續利用，課予鯊魚漁獲物處理及漁民完全利用任何留置的鯊魚漁獲，及不得有鯊魚割鰭棄身等義務。原審本於認事、採證之職權行使，認定黑鯊及花鯊分屬不同海洋物種，棲息水域、水深不同及各有延繩釣漁船作業特性，船長及船員下鉤作業自亦不相同，故而各別捕撈、持有該二物種，即係分別侵害二種不同禁捕魚種族群之生態價值及族群豐度；系爭漁船係屬於延繩釣漁船作業特性，船長揚繩起鉤時，得逐鉤確認漁獲物是否為禁捕魚種，並作成是否拋棄之決意，而系爭漁船此次出海作業黑鯊、花鯊漁獲總量偏高，應係有計畫性、針對性分別就黑鯊、花鯊棲息之水域及水深下鉤，難認僅有一捕撈行為，而係侵害二物種法益之二個違規行為。另系爭漁船復有鯊魚魚鰭處理未依規定鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身，未依規定完全利用鯊魚漁獲物等違反管理辦法第58條第3項及第59條之1之違規行為，因以上述理由就上訴人之各行為為其等不利之判決，經核於法並無違誤。上訴意旨執詞主張系爭漁船在同一航程進行之「捕撈」「持有」或「卸下」等行為，具有時間上、空間上之密接及持續性，且係出自一行為之決意，故應於主管機關執行卸魚檢查時，合併評價為一行為，裁量基準第3點有關行為數之認定，欠缺具體明確授權規定，原判決未依司法院釋字第137號、第216號解釋意旨行使法規範審查，仍以禁捕魚種之種類判定違規行為數認定原處分合法，違反法律保留原則及上開司法院解釋，及不適用處罰法定原則及一行為不二罰原則之違誤云云，並無可採。
㈤行政機關為行使法定裁量權，應遵循法律授權目的及範圍，
實踐具體個案正義，方符合法律適用一致性及實質平等原則。故主管機關本於法律授權就違規事實情節為專業上判斷，行使裁量權時，必須察同解異，視個案違規情節，綜合考量所適用法律保護之法益性質及種類、具體違法行為態樣、對法益危害程度等一切情狀，整體評價違規行為人之可非難性，以符合規範目的，若其所為裁處切合規範意旨及目的，未見有罰責不相當之情形，即不能謂有裁量違法之情事。經查，系爭漁船有違法事實一、二、三，被上訴人乃認洪淑鈴與陳萬得各有如前述事實概要欄所述之違章行為，分別依前揭規定予以論處，詳如事實概要欄所述，而洪淑鈴身為系爭漁船經營者，業經漁業署於洪淑鈴107年間申請108年度遠洋漁業作業許可時，對其為赴中西太平洋作業重要法令宣導，足使洪淑鈴明瞭污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為禁捕魚種及鯊魚漁獲物應完全利用，自有對其僱用之船長與船員盡告知遵守相關規定之義務；而陳萬得身為系爭漁船船長，自當知悉黑鯊、花鯊為禁捕魚種，卻以該航次作業捕撈漁獲量不夠船東油料、補給及人力等成本開銷，擔心船東不再聘僱其任船長，因而撈捕黑鯊、花鯊，並擔心支出漁船油料成本過高，而留存經濟價值高之魚翅及魚肉肉身，而有違法事實三等情，為原判決合法確定之事實，自得為本院判決之基礎。據此，可認陳萬得應知黑鯊、花鯊為禁捕魚種，仍為該二魚種之經濟價值而有捕撈之故意，且難認係出於違反捕撈、持有禁捕魚種之不作為義務之單一意思，自與持續性營業行為或反覆性實施行為有別，而與本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議所指事項不同。洪淑鈴既以陳萬得為使用人而以系爭漁船從事應遵守前述規範之捕撈等作業，其對陳萬得負有監督並共同遵守遠洋漁業條例相關規定之義務，則洪淑鈴對陳萬得違法事實之故意責任自當推定共同負其責，且依前述事實，洪淑鈴亦無從推翻其責。又洪淑鈴與陳萬得各有如前述事實概要欄所述之違章行為，分經被上訴人依法予以論處詳如事實概要欄所述，並對上訴人2人違章程度為合義務裁量，並無裁量怠惰、裁量瑕疵等情事，復經原判決詳論其認定之理由，並就上訴人在原審主張各節，何以不足採取，詳予論駁，經核於法並無不合。原判決就上訴人主觀歸責要件所為縱非故意亦有過失之論述雖未盡周延，惟不影響判決之結果。上訴意旨主張其等係因過失而非故意從事本件違章行為，且尚未販售漁獲物獲有利益，被上訴人未將上訴人行為所生影響因違反行政法上義務所得利益列為裁罰之審酌事由，即依裁量基準作成裁處，有違反行政罰法第18條第1項規定情事，原判決就此各節未予調查審酌，有不適用行政罰法第18條規定之違誤及其他與判決基礎無涉之理由，指摘原判決違背法令云云，自非可採。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論：本件上訴為無理由。中 華 民 國 112 年 8 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 蔡 如 琪法官 陳 文 燦法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 8 月 24 日
書記官 蕭 君 卉