最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第751號上 訴 人 王璽鴻訴訟代理人 張坤明 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 蔣萬安上列當事人間免職事件，上訴人對於中華民國111年7月28日臺北高等行政法院111年度訴字第199號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人之代表人由柯文哲變更為蔣萬安，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人係被上訴人警察局（下稱臺北市警局）○○○○○○（下稱臺北市○○）○○○○○○○，配置於臺北市警局○○分局（下稱○○分局）服務。被上訴人以民國110年10月20日府人考字第1100004316號令（下稱原處分），審認上訴人涉嫌對應受尿液採驗人預採尿液並登載不實送驗紀錄等情，言行不檢，致嚴重損害該府或公務人員聲譽，有確實證據，核有公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第5款所定得為1次記2大過處分之情形，依警察人員人事條例（下稱警察人事條例）第31條第1項第6款及第2項規定，核布免職，未確定前先行停職。上訴人不服，提起復審，經決定駁回後，遂提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第199號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；復審決定及原處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依警察人事條例第21條、第31條、考績法第12條第3項、考績法施行細則第13條第1項第2款、被上訴人及所屬各機關學校公務人員獎懲案件處理要點第3點等規定可知，被上訴人所屬警正、警佐警察人員，具有考績法所定圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據之一次記2大過情事者，應層報該府依警察人事條例第31條第1項第6款、第2項規定，予以免職，未確定前先行停職。又依毒品危害防制條例第1條、第25條第1、2、3項、採驗尿液實施辦法第3條、第5條、第7條、第9條第1項、第13條第1項、臺北市警局強化應受尿液採驗人採驗執行計畫（下稱尿液採驗執行計畫）參、實施原則、一、等規定可知，臺北市警局所屬各機關人員，對應受尿液採驗人實施尿液採驗所應注意之事項及程序，已有明文。
(二)接續上訴人辦理○○分局尿液採驗業務之承辦人○○○巡官向隊長報告，其於110年1月19日對受列管之應受尿液採驗人○○○（下稱○君）實施尿液檢體採樣期間，經○君告知，上訴人前於109年3月8日對○君實施尿液採驗時，將○君排放之尿液分裝成8至10小瓶，並告知日後接到通知後再前往該分局○○○接受採驗，然至○君接獲通知於110年1月19日前來接受尿液採驗前，其間均未再接獲上訴人通知。案經○○分局通知上訴人及其承辦尿液採驗業務期間之應受尿液採驗人等接受訪談調查後，審認上訴人有⒈未依規定以書面通知應受尿液採驗人到驗；⒉多次預先採集應受尿液採驗人尿液並分裝多罐按季送驗，致相關人等未按季到驗卻仍有檢體送驗紀錄；⒊未經同意擅自取用該分局○○○○○○○○○與○○○等2人之職名章，於尿液檢體委驗單核章；⒋其所採驗之尿液經鑑定非接受尿液採驗人本人所排放等，涉犯刑法第131條瀆職罪章、第211條、第213條偽造文書罪章之情事。○○分局乃於110年1月29日、2月1日函請臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）核辦，且經○○分局於110年2月2日召開110年2月份第2次考績委員會（下稱考績會）決議報請臺北市○○予其免職處分。嗣經臺北市○○於110年8月16日110年第2次考績會，審認其行為確有言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，該當考績法第12條第3項第5款所定一次記2大過事由，函報臺北市警局建議依警察人事條例第31條第1項第6款規定予以免職處分。臺北市警局嗣於110年10月7日召開110年第8次考績會會議通知上訴人、臺北市○○及○○分局派員列席陳述意見後，決議同意上訴人具考績法第12條第3項第5款規定一次記2大過事由，並以110年10月12日北市警人字第1103100447號獎懲建議函陳報被上訴人同意。
(三)原處分所載具體事實所依憑之確實證據，非屬行政程序法第96條第1項規定之應記載事項，而原處分已記載主旨、事實、理由、法令依據，客觀上已足使上訴人瞭解被上訴人作成原處分之法規根據及事實認定，難謂違反明確性原則。又依士林地檢署檢察官111年度偵字第8495號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分）內容，可知上訴人明知○君等人未實際到驗，仍基於行使偽造私文書、行使偽造公文書、行使登載不實準公文書之犯意，將渠等「採尿人」、「到驗日期」、「尿液檢體編號」等不實資料，手寫填載在其所職掌「應受尿液採驗人尿液檢體採集送驗紀錄表」之公文書、電腦輸入「內政部警政署出矯治機構應受尿液採驗人採驗處理系統、列管人口基本資料查詢」之準公文書、手寫製作「尿液瓶黏貼標籤」之私文書，將預採尿液送檢驗而行使之，致生損害於○○分局管理應受尿液採驗人之正確性；及未經○○○○○○○○○之同意，盜蓋○○○之職官章在「臺北市政府警察局尿液檢體委驗單」公文書、「尿液瓶黏貼標籤」私文書上，然上訴人竟誤取他人之前採集未銷毀之尿液瓶並黏貼不實標籤，將尿液置放在證物室待送驗之冰箱內而行使之，致生損害於○○○，及影響○○分局管理應受尿液採驗人之正確性等情屬實。且上訴人於接受警詢調查時，自承其於辦理○○分局尿液採驗業務期間，曾多次以電話通知該分局列管之應受尿液採驗人到驗、未經同意擅自取用該分局○○○○○○之職名章於尿液檢體委驗單核章、未使用採尿室及未指定女性人員陪同女性應受尿液採驗人採驗尿液，並未全程監控尿液採驗過程等行為，均已違反前揭規定。又上訴人於應受尿液採驗人到驗採集尿液期間，疏於採取相關安全防範措施，使○○分局事後發現有應受尿液採驗人趁機以茶水或他人尿液混充尿液檢體之情事。原處分依警察人事條例第31條第1項第6款、第2項規定，核布上訴人免職，未確定前先行停職，於法有據。
(四)上訴人主張被上訴人在尚未經檢察機關提起公訴，即作成原處分免職，違反比例及平等原則，構成裁量濫用云云。惟公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無，作為唯一判斷準據。又其他警員之犯罪，與上訴人職務、行政責任、情節輕重等，具體個案均不同，自無從一併比較審究，尚難比附援引而認原處分違反平等或比例原則，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
(一)警察人事條例第21條規定：「警察職務之遴任權限，劃分如左：……二、警正、警佐職務，由內政部遴任或交由直轄市政府遴任。」第31條規定：「（第1項）警察人員有下列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：……六、公務人員考績法所定一次記2大過情事之一。……（第2項）前項第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。（第3項）依第1項免職者，並予免官。」考績法第12條第3項規定：「非有左列情形之一者，不得為一次記2大過處分：……五、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。……」考績法施行細則第13條第1項第2款：「本法第12條第1項第1款所稱平時考核記大功、記大過之標準如下：……二、有下列情形之一，一次記1大過：……㈡違反紀律或言行不檢，致損害公務人員聲譽，或誣陷侮辱同事，有確實證據者。……」被上訴人及所屬各機關學校公務人員獎懲案件處理要點第3點規定：「獎懲案件處理之權責劃分如下：……㈢停職、復職及免職案件，均應以最速件層報本府辦理。……」是警察人員有保持品位之義務，各縣（市）政府所屬警正、警佐職務如有言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽之確實證據，如符合考績法所定1次記2大過情事者，即應層報由被上訴人依警察人事條例第31條第1項第6款規定核予免職，免職處分未確定前應先行停職。
(二)毒品危害防制條例第25條規定：「（第1項）犯第10條之罪而付保護管束者……於保護管束期間，警察機關……應定期……通知其於指定之時間到場採驗尿液……。（第2項）依第20條第2項前段、第21條第2項、第23條第1項規定為不起訴之處分或不付審理之裁定，或依第35條第1項第4款規定為免刑之判決或不付保護處分之裁定，或犯第10條之罪經執行刑罰或保護處分完畢後2年內，警察機關得適用前項之規定採驗尿液。（第3項）前2項人員採驗尿液實施辦法，由行政院定之。……」依前揭條例第25條第3項授權訂定之採驗尿液實施辦法第2條規定：「本辦法所稱應受尿液採驗人之範圍如下：一、本條例第25條第1項之受保護管束者。二、本條例第25條第2項所定得由警察機關採驗尿液之人員。」第3條規定：「依本條例第25條第1項或第2項規定辦理尿液採驗事務，應備置必要器材及設備之採尿室，並指派專人辦理。」第5條規定：
「應受尿液採驗人為女性時，應指定女性人員採驗其尿液。」第7條規定：「為確保尿液檢體採驗之正確及運送與保管之安全，應採取必要之安全防範措施。」第9條規定：「（第1項）警察機關依本條例第25條第2項規定執行定期尿液採驗，每3個月至少採驗1次。（第2項）警察機關通知採驗尿液，應以書面為之。通知書應載明無正當理由不到場者，得依法強制採驗之意旨。」第13條第1項規定：「採尿人員應全程監控尿液採驗過程……」另按尿液採驗執行計畫參、實施原則、一規定：「依採驗尿液實施辦法……第9條規定，對於毒品危害防制條例第25條第2項所定之應受尿液採驗人……進行列管，每3個月至少以書面通知其接受採驗尿液1次。」據此，警察人員依法令規定對受尿液採驗人實施尿液採驗，應遵循前述應注意事項及相關程序規定。
(三)經查，上訴人前於000年00月00日至000年00月00日在○○分局服務期間，承辦該分局尿液採驗業務。因接續上訴人辦理○○分局尿液採驗業務之承辦人○○○巡官向隊長報告，其於110年1月19日對受列管之應受尿液採驗人○君實施尿液檢體採樣期間，經○君告知，上訴人前於109年3月8日對其實施尿液採驗時，將○君排放之尿液分裝成8至10小瓶，並告知日後接到通知後再前往該分局○○○接受採驗，然至○君接獲通知於110年1月19日前來接受尿液採驗前，其間均未再接獲上訴人通知。
案經○○分局通知上訴人及其承辦尿液採驗業務期間之應受尿液採驗人等接受訪談調查後，審認上訴人有⒈未依規定以書面通知應受尿液採驗人到驗；⒉多次預先採集應受尿液採驗人尿液並分裝多罐按季送驗，致相關人等未按季到驗卻仍有檢體送驗紀錄；⒊未經同意擅自取用該分局○○○○○○○○○與○○○等2人之職名章，於尿液檢體委驗單核章；⒋其所採驗之尿液經鑑定非接受尿液採驗人本人所排放等，就涉犯刑法第131條瀆職罪章、第211條及第213條偽造文書罪章等情事，函請士林地檢署檢察官偵辦，嗣經該署檢察官為系爭緩起訴處分。而就行政懲處部分，分別經○○分局、臺北市○○、臺北市警局考績會通知上訴人陳述意見後建議層報，被上訴人審認上訴人涉嫌對應受尿液採驗人預採尿液並登載不實送驗紀錄等情，言行不檢，致嚴重損害該府或公務人員聲譽，有確實證據，核有考績法第12條第3項第5款所定得為1次記2大過處分之情形，乃依警察人事條例第31條第1項第6款及第2項規定，以原處分核布免職，未確定前先行停職等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。原判決據以論明：上訴人行為確已損害○○分局調驗毒品人口結果之正確性，致使該分局執行定期尿液檢驗以防止毒品人口再犯之機制形同虛設，悖離社會對警察人員自律自重、嚴正執法之期待，且後續衍生之負面輿情及爭議，業嚴重影響警察人員形象及機關聲譽，核有考績法第12條第3項第5款所定言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽之一次記2大過情事，是被上訴人依警察人事條例第31條第1項第6款及第2項規定，核布上訴人免職，未確定前先行停職，於法有據等語。原判決業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，揆諸上開規定及說明，核無不合。
(四)又為落實執行毒品危害防制條例第25條第2項規定，對應受尿液採驗人或於有事實可疑為施用毒品者，通知其於指定時間到場採驗尿液，臺北市警局訂定尿液採驗執行計畫。其中
伍、團體評核及行政獎懲、二、行政獎懲：㈡個人行政獎懲：2、行政懲處規定：「⑴應受尿液採驗人無正當理由未於通知期限內到場，分局承辦人未依規定聲請強制採驗，每2名申誡1次。……⑵應受尿液採驗人未到場接受採尿，分局承辦人於採驗處理系統虛偽註記到驗紀錄，每2名申誡1次。……」係以應受尿液採驗人自身先未到場接受採尿為前提，規範警察其後未確實執行採驗業務之違失行為，核與本件應受尿液採驗人未到場接受採尿係因上訴人之主導授意為之的情狀不同。另該辦法伍、二、㈡、2、行政懲處規定：「⑷分局及分駐（派出）承辦人無正當理由逾期未交辦或送達採驗通知書，視情節輕重，依警察人員獎懲標準議處。」本件上訴人前述違法、違失行為超過該條文規範之違反行為，自難僅依警察人員獎懲標準議處。上訴意旨主張尿液採驗執行計畫有關行政懲處規定，係考量採驗編制人員不足、鑑識人員工作負擔沈重、採驗作業繁冗、通知到場不易等因素，所為具有優先效力之特殊規範，而排除警察人事條例、考績法、懲戒法規定之適用；本件上訴人之行為應適用該計畫所規定之申誡處分或依警察人員獎懲標準記1大過，自不得1次記2大過，原判決肯認免職處分之合法性，自有適用法規不當之違背法令云云，核係其一己主觀之見解，自不足採。
(五)毒品具有成癮性、濫用性及社會危害性，且施用毒品因人體代謝問題而有檢驗時效，因此司法警察依職權對於毒品危害防制條例第25條第1項所定之受保護管束者，及同條第2項所定得由警察機關採驗尿液之人員，應定期採驗其尿液，藉以查知該等人員有無繼續施用毒品，進而達到處罰或戒治之效果。依原審認定之事實，上訴人擔任刑事警察多年，職司查緝毒品及防制毒品危害等業務，承辦尿液採驗業務約4年，則其對上情及實施尿液採驗所應注意事項及相關作業程序，自有相當之認知。上訴意旨雖主張警察是學長學弟制、師徒制，警察實務工作及內部作業流程多非學校所教，多是向資深前輩學習而來，為了效率，往往有便宜行事做法，上訴人並無任何不法圖謀，原判決之認定顯有違誤云云。惟依原審援引系爭緩起訴處分之記載，核認上訴人經○君等9人同意後，在○○分局預採其等尿液多瓶，並預先由採尿人簽名及蓋用指印在黏貼標籤上，迄該等人列管之採尿時間屆至，上訴人明知該等人未實際到驗，仍基於行使偽造私文書、行使偽造公文書、行使登載不實準公文書之犯意，將該等人之「採尿人」、「到驗日期」、「尿液檢體編號」等不實資料，手寫填載在其所職掌「應受尿液採驗人尿液檢體採集送驗紀錄表」之公文書、電腦輸入「內政部警政署出矯治機構應受尿液採驗人採驗處理系統、列管人口基本資料查詢」之準公文書、手寫製作「尿液瓶黏貼標籤」之私文書，將預採尿液送檢驗而行使之，致生損害於○○分局管理應受尿液採驗人之正確性；及未經○○○○○○○○○之同意，盜蓋○○○之職官章在「臺北市政府警察局尿液檢體委驗單」公文書、「尿液瓶黏貼標籤」私文書上，然上訴人竟誤取他人之前採集未銷毀之尿液瓶並黏貼上開不實標籤，將尿液置放在證物室待送驗之冰箱內而行使之，致生損害於○○○，及影響○○分局管理應受尿液採驗人之正確性等情（參見原審卷第113至119頁、原判決第10至11頁），可見上訴人前述對應受尿液採驗人預採尿液並登載不實送驗紀錄等行為，明顯觸犯多項如前所述之刑事犯罪條文，其身為執法人員應知之甚詳。上訴人主張其行為係因應實務工作流程，向資深同仁學習而來云云，並未提出證據資料以證其實。況且，如同多數工作之從業人員，上訴人執行業務固有實務工作流程而須向資深同仁學習，然基於自身本職學能、道德良知之判斷，理應知悉其所學習者應係合法兼有效率之工作經驗，而非少數不肖人員之違法行為，否則任何人依其自身利益或為便宜行事而妄自非為，事後再藉口係向資深同仁學習而來以脫免責任，自非可採。又本件被上訴人係認上訴人言行不檢，致嚴重損害該府或公務人員聲譽，有確實證據而為原處分，並非以圖謀不法利益為要件，故上訴人主張其無圖謀不法利益乙節，亦不影響被上訴人之認定。上訴意旨猶執其個人主觀意見，及其於原審已提出而為原判決論駁不採之陳詞，再行爭議，無可採憑。
(六)又緩起訴處分之制度係為發揮篩檢案件之功能，以作為刑事訴訟制度採行當事人進行主義應有之配套措施，並基於填補被害人之損害、發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的而設。故緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終止刑罰權實現之程序性處理方式（司法院釋字第751號解釋理由書參照）。本件上訴人涉嫌對應受尿液採驗人預採尿液並登載不實送驗紀錄等行為，經士林地檢署檢察官偵辦後，認上訴人前述行為涉犯刑法第216條、第210條之行使偽造私文書，同法第216條、同法第211條之行使偽造公文書、同法第216條、同法第213條、同法第220條之行使登載不實準公文書及同法第217條第2項之盜蓋印文等罪。惟考量上訴人所犯係法定本刑為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪；另審酌上訴人無前科紀錄，素行良好，其犯後已坦承犯行，深表悔悟，歷此司法偵查程序應有所警惕，另被害人○○○同意給予緩起訴處分，復考量上訴人行為所生危害非鉅，犯罪情節尚屬輕微等一切情狀，宣告緩起訴處分，緩起訴期間為3年，上訴人應於緩起訴處分確定之日起10個月內，向公庫支付新臺幣20萬元，並完成該地檢署指定之「預防再犯暨保護被害人法治教育系列課程」9小時，此有系爭緩起訴處分附卷可查。上訴人雖執系爭緩起訴處分之記載，主張檢察官已認上訴人犯行非重、違反義務之程度及犯罪所生之危險或損害情節輕微等節，並認於公共利益之維護尚無齟齬；○○分局及被上訴人卻為相反之認定，以「嚴重影響警察人員及機關聲譽」作為免職處分之理由，顯與檢察官之認識有重大之歧異，原判決就此部分所採理由顯有重大錯誤云云。惟檢察官之刑事緩起訴處分與行政懲處之法律性質、規範目的及考量因素有別，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，檢察官所為不起訴處分、緩起訴處分更無拘束行政法院或行政機關之效力。況系爭緩起訴處分已肯認上訴人確有違犯偽造文書等罪名，原判決據此論明：公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無，作為唯一判斷之準據。本件上訴人承辦○○分局尿液採驗業務期間，除未依相關規定及作業程序辦理上開業務外，尚有多次預先採集應受尿液採驗人尿液分裝多罐後，以不實採驗紀錄按季送驗之行為，並有相關應受尿液採驗人之調查筆錄、檢體送驗紀錄表及檢驗報告可證。且經多家平面及電子媒體之大幅報導，確已該當考績法第12條第3項第5款所定，言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據之一次記2大過要件，依警察人事條例第31條第1項第6款規定應予免職，被上訴人依上開規定核布原處分，於法有據等語，業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，揆諸上開規定及說明，核無不合，自難以檢察官為終止刑罰權實現而宣告前開緩起訴處分之考量因素，即為上訴人有利之認定。上訴意旨主張：上訴人基於績效及免使長官受到檢討考量，雖對於9名應受採檢人之採驗不實，但有8名已無繼續施用毒品，僅有1名涉有施用之虞，核其情節尚屬輕微，上訴人經偵查結果亦無不法圖謀之意識，竟受原處分以專案考績1次記2大過免職處分，顯屬過苛，不法剝奪上訴人服公職之權利云云，係對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬以其對法律上見解之歧異，就原審之職權行使，指摘其為不當，亦無足採。
(七)綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，並撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 2 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 2 日
書記官 蕭 君 卉