最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第757號上 訴 人 姚又方（原審原告）訴訟代理人 潘欣愉 律師上 訴 人 ○○市○○區○○國民小學（原審被告）代 表 人 李○○訴訟代理人 吳剛魁 律師
吳岳龍 律師上列當事人間解聘事件，兩造對於中華民國111年8月2日高雄高等行政法院109年度訴字第201號判決不利於其部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決關於撤銷再申訴評議決定、申訴評議決定、原處分部分，及上訴人姚又方請求除委任律師費用外之損害賠償，暨該等部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院高等行政訴訟庭。
二、上訴人姚又方其餘上訴駁回。
三、駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人姚又方負擔。理 由
一、按行政訴訟法施行法第19條第1項規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」本件上訴於民國112年8月15日修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，於施行後尚未終結，依上開規定，應由本院依舊法（下稱行政訴訟法）規定審理，先予敘明。
二、爭訟概要：
(一)上訴人姚又方前於107年8月23日起受聘擔任上訴人○○市○○區○○國民小學（下稱○○國小）之○○○○○○○○（聘期至108年7月5日止）。上訴人○○國小因認上訴人姚又方代理期間疑有於輔導個案過程中自顧講手機、延遲及縮短個案輔導時間、輔導業務、行政配合態度消極及未能於期限內繳交輔導紀錄等情形，乃於107年12月10日召開處理疑似不適任教師研商會議，決議成立調查小組。上訴人○○國小於108年1月15、18日召開疑似不適任教師調查小組（下稱調查小組）會議進行調查後，決議認定上訴人姚又方之教學不力或不能勝任工作有具體事實，經查證屬實且無需輔導，進入評議期，並移教師成績考核委員會（下稱考核會）懲處。上訴人○○國小於108年1月25日將調查結果函報○○市政府教育局（下稱○○市教育局）並通知上訴人姚又方。
(二)上訴人○○國小基於前揭調查結果於108年2月14日召開107學年度第5次教師評審委員會（下稱第1次教評會）就是否解聘上訴人姚又方案進行審議，經表決結果決議不解聘上訴人姚又方，附帶決議上訴人姚又方應避免不當行為及加強親師溝通，且限期繳交輔導處要求繳交資料，並請輔導處成立輔導小組定期追蹤考核輔導成效等。上訴人○○國小於同年2月19日將前揭教評會決議函報○○市教育局並通知上訴人姚又方。
○○市教育局則以108年2月27日○市教小字第10831255400號函（下稱108年2月27日函）覆上訴人○○國小其調查報告未敘明上訴人姚又方不需輔導期即進入評議期之原因，且與教評會決議上訴人姚又方應繼續輔導矛盾，教評會未邀調查小組人員列席說明教師專業程序及教學失當部分，應擇期重新召開教評會並補述上開理由報局審議。
(三)上訴人○○國小乃依○○市教育局108年2月27日函於108年3月12日召開107學年度第6次教評會（下稱第2次教評會）進行審議後，以上訴人姚又方該當於行為時（103年1月8日修正公布，下同）教師法第14條第1項第14款所定「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之情形而決議予以解聘。嗣上訴人○○國小以108年3月19日○市○○人字第10870135000號函（下稱108年3月19日函）將該教評會決議結果通知上訴人姚又方，並於翌日陳報○○市教育局。○○市教育局則以108年3月29日○市教小字第10832141200號函（下稱108年3月29日函）覆上訴人○○國小准予辦理。上訴人○○國小乃以108年4月1日○市○○人字第10870160100號函（下稱108年4月1日函，原審稱之為「原處分」）通知上訴人姚又方依行為時教師法第14條第1項第14款予以解聘。上訴人姚又方不服，提起申訴，經○○市教育局於108年10月2日以申訴評議委員會評議書駁回其申訴（下稱申訴評議決定）。上訴人姚又方提起再申訴，經教育部於109年4月20日以中央教師申訴評議委員會再申訴評議書駁回其再申訴（下稱再申訴評議決定），遂提起行政訴訟，並聲明：⒈再申訴評議決定、申訴評議決定及「原處分」均撤銷；⒉上訴人○○國小應賠償上訴人姚又方新臺幣（下同）2,021,445元。經高雄高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第201號判決（下稱原判決）撤銷再申訴評議決定、申訴評議決定及「原處分」；上訴人姚又方其餘之訴駁回。兩造各對其不利部分提起上訴。上訴人姚又方聲明：原判決關於駁回上訴人姚又方請求上訴人○○國小應給付上訴人姚又方2,021,445元部分，暨命負擔該部分訴訟費用之裁判均廢棄。
上訴人○○國小則聲明：原判決不利於上訴人○○國小部分廢棄。
三、上訴人姚又方起訴主張及上訴人○○國小於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原判決將再申訴評議決定、申訴評議決定及「原處分」均撤銷，並駁回上訴人姚又方在原審其餘之訴，係以：
(一)依行為時教師法第14條、第14條之1規定，高級中等以下學校教評會，審議教師是否構成行為時教師法第14條第1項各款情事，若作成解聘、停聘及不續聘決議時，須經主管教育行政機關核准始生效，以保障教師教學自由及工作權；若議決不予解聘、不予停聘或續聘時，行為時教師法尚未明文規定該等決議須經主管教育行政機關核准始生效力，故決議一旦作成，對內即具相當拘束力，非經正當法律程序不得任意透過會議重新召開、反覆投票逕予變更。同理，高級中等以下學校聘任之代理教師，倘於聘約有效期間內涉有行為時教師法第14條第1項第14款情形，依行為時中小學兼任代課及代理教師聘任辦法（103年8月18日修正發布全文13條，下稱行為時聘任辦法，現更名為高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法）聘任辦法規定，既應經教評會依教評會設置辦法第7條規定審議，教評會就代理教師所作成相關決議自亦應具有相同效力。從而，教評會對解聘或不續聘案經審議而決議未通過解聘或不續聘時，學校自應依教評會決議對外發布，縱使教評會本身未經正當法律程序重啟決議程序，亦不得恣意撤銷先前之決議。若教評會就已表決議案，未循復議動議程序任意重新召開教評會或反覆投票作成新決議，進而否定前決議，該新決議即有違正當法律程序，自屬違法，行政法院仍得撤銷。
(二)基於上訴人○○國小108年1月15日、18日調查小組之調查結果，上訴人○○國小乃召開第1次教評會，就是否解聘上訴人姚又方之議案進行審議。該次教評會應出席委員共計19人，實到17人，16名參與投票，同意解聘10票、不同意解聘5票、廢票1票，依行為時（104年7月3日修正公布，下同）高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法（下稱教評會設置辦法）第7條第1項第2款規定，投票結果為同意票未達出席委員3分之2以上，決議「不通過」解聘上訴人姚又方。是第1次教評會所為不予解聘決議一旦作成，對內即具相當拘束力，非經正當法律程序不得任意透過會議重新召開、反覆投票逕予變更，且另作成輔導之附帶決議。上訴人○○國小並以108年2月19日函報○○市教育局、發函通知上訴人姚又方，足見上訴人○○國小第1次教評會決議已由上訴人○○國小以學校名義正式對外行文表示而發生效力，非經正當法律程序，上訴人○○國小不得就該決議結果任意逕予變更。而○○市教育局以108年2月27日函覆應擇期重新召開教評會並補述理由報局審議，上訴人○○國小乃召開第2次教評會，應出席委員共計19人，實到18人，經邀請調查小組外聘委員及學諮中心督導到場列席說明後，進行不記名投票表決，17名參與投票（不含主席），同意解聘15票、不同意解聘2票，決議解聘上訴人姚又方，並陳報○○市教育局及通知上訴人姚又方後，再作成「原處分」依行為時教師法第14條第1項第14款規定解聘上訴人姚又方。惟因第2次教評會係就上訴人姚又方解聘案此相同事件欲變更原決議，自須經正當法律程序重啟決議程序，因上訴人○○國小未就教評會審議程序另行自訂會議規範，教評會就相同事件欲重啟決議程序，自應依內政部會議規範第78、79條有關復議程序辦理。然上訴人○○國小就第1次教評會決議未提出復議程序下，僅因○○市教育局108年2月27日函文，即就相同事件再召開第2次教評會進行實體審議並逕行重新作成解聘決議，自有違正當法律程序，「原處分」即難謂適法。而再申訴評議決定、申訴評議決定未予糾正亦有未合，上訴人姚又方訴請撤銷，為有理由。
(三)上訴人姚又方主張上訴人○○國小蓄意剝奪其委任律師權利，應賠償律師委任費用15,000元；又因違法「原處分」致自108年4月1日至108年7月5日受有薪資損害194,380元；且因本案連續2年遭他校聘任撤銷，蒙受2年薪資損失含年終獎金1,312,065元；並因名譽重大損害請求精神損害賠償500,000元，依行政訴訟法第7條合併請求上訴人○○國小賠償2,021,445元云云。然「原處分」所據之第2次教評會因未經復議程序已有違正當法律程序而應撤銷，故原審係以該程序瑕疵認「原處分」構成應撤銷事由，非謂上訴人姚又方實體上不該當行為時教師法第14條第1項第14款所定解聘事由而撤銷「原處分」。至於上訴人姚又方實質上是否該當於行為時教師法第14條第1項第14款解聘事由，本於先程序後實體審查原則，尚未經原審實體審究。而觀諸上訴人姚又方依行政訴訟法第7條合併請求賠償內容，除律師委任費用部分外，均係以上訴人姚又方實體上不該當於行為時教師法第14條第1項第14款所定解聘事由為前提，惟「原處分」既已違法撤銷，上訴人姚又方後續是否仍因第14款解聘事由而受解聘處分猶屬未定，故上訴人姚又方該部分請求尚難認有理由，應予駁回。至於律師委任費用部分，行為時教評會設置辦法第10條第1項僅規定教評會審查教師解聘、停聘及不續聘事項時，應給予陳述意見機會，並不以須委任律師陪同出席或代理出席為必要，故上訴人姚又方就第2次教評會自行支出委任律師費用，尚難認屬必要費用。是上訴人姚又方依行政訴訟法第7條規定合併請求2,021,445元之賠償為無理由，應予駁回。
五、本院查：
甲、廢棄發回部分：
(一)行為時教師法第14條第1項第14款、第2項規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十四、教學不力或不能勝任工作有具體事實；或違反聘約情節重大。（第2項）教師有前項第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；其有第13款規定之情事，經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。」第35條第2項規定：「兼任、代課及代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」中央主管機關教育部依前揭規定授權訂定之行為時聘任辦法，其第2條第3款規定：「本辦法所稱兼任、代課及代理教師，定義如下：……三、代理教師：指以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。」第4條規定：「具有本法第14條第1項第1款至第12款或第2項後段規定情事之一者，不得為兼任、代課及代理教師。」第7條第4款規定：
「兼任、代課及代理教師於受聘期間，享有下列權利：……四、對各該主管教育行政機關或學校有關其個人待遇及解聘之措施，認為違法或不當致損害其權益者，得準用教師法之申訴程序，請求救濟。」第11條第1項規定：「兼任、代課及代理教師在聘約有效期間內，有本法第14條第1項第1款至第7款、第10款至第12款及第14款情形之一，經查證屬實，其聘期未滿3個月者，由校長予以解聘之；其聘期在3個月以上，或有本法第14條第1項第13款情形者，應經學校教師評審委員會依高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法第7條規定審議；其有第13款規定之情事，除情節重大者外，教師評審委員會應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報各該主管教育行政機關核准後，予以解聘。」另依行為時教師法第11條第2項授權訂定之行為時教評會設置辦法第7條規定：「（第1項）本會之決議，除有下列情形之一者外，以全體委員2分之1以上之出席，出席委員2分之1以上之同意行之；可否同數時，取決於主席：一、審查教師長期聘任事項，應有全體委員3分之2以上之出席並通過。二、審議本法第14條第1項第12款至第14款事項，應有全體委員3分之2以上之出席及出席委員3分之2以上之通過。（第2項）本會為前項決議時，迴避之委員不計入該項決議案之出席委員人數。但為前項第1款決議時，迴避之委員不計入該項決議案之全體委員人數。」可知代理教師於受聘期間，對於各該主管教育行政機關或學校有關其個人待遇及解聘之措施，認為違法或不當致損害其權益者，亦得提起申訴、再申訴或訴願、行政訴訟，以獲保障，其救濟程序不因其代理教師身分而有不同，先予敘明。
(二)經查，上訴人姚又方前於107年8月23日起受聘擔任上訴人○○國小之○○○○○○○○，聘期至108年7月5日止，上訴人○○國小因認上訴人姚又方代理期間疑有於輔導個案過程中自顧講手機、延遲及縮短個案輔導時間、輔導業務、行政配合態度消極及未能於期限內繳交輔導紀錄等情形，乃於107年12月10日召開處理疑似不適任教師研商會議，決議成立調查小組。上訴人○○國小於108年1月15、18日召開調查小組會議進行調查後，決議認定上訴人姚又方之教學不力或不能勝任工作有具體事實，經查證屬實且無需輔導，進入評議期，並移考核會懲處。上訴人○○國小基於前揭調查結果於108年2月14日召開第1次教評會，就是否解聘上訴人姚又方案進行審議，該教評會應出席委員共計19人，當日實到17人，其中有16名委員參與投票，投票結果為同意解聘10票、不同意解聘5票、廢票1票，依行為時教評會設置辦法第7條第1項第2款規定，該議案應有全體委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上同意始屬通過，故其前揭投票結果為同意票未達出席委員3分之2以上，決議「不通過」解聘上訴人姚又方，附帶決議上訴人姚又方應避免不當行為及加強親師溝通，且限期繳交輔導處要求繳交資料，並請輔導處成立輔導小組定期追蹤考核輔導成效等。上訴人○○國小於同年2月19日將該教評會決議函報○○市教育局並通知上訴人姚又方。○○市教育局嗣以108年2月27日函覆上訴人○○國小其調查報告未敘明上訴人姚又方不需輔導期即進入評議期之原因，且與教評會決議上訴人姚又方應繼續輔導矛盾，教評會未邀調查小組人員列席說明教師專業程序及教學失當部分，應擇期重新召開教評會並補述上開理由報局審議。上訴人○○國小乃依○○市教育局108年2月27日函於108年3月12日召開第2次教評會進行審議；該次教評會應出席委員共計19人，當日實到18人，經邀請調查小組外聘委員及學諮中心督導到場列席說明後，進行不記名投票表決，其中有17名委員參與投票（不含主席），投票結果為同意解聘15票、不同意解聘2票，以上訴人姚又方該當於行為時教師法第14條第1項第14款所定「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之情形而決議予以解聘。上訴人○○國小於會後以108年3月19日函將該教評會決議結果通知上訴人姚又方，並於翌日發函陳報○○市教育局，該教育局則以108年3月29日函覆上訴人○○國小准予辦理。上訴人○○國小乃以108年4月1日函即「原處分」通知上訴人姚又方依行為時教師法第14條第1項第14款予以解聘等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。從而，上訴人姚又方前於107年8月23日起受聘擔任上訴人○○國小之代理專任輔導教師，聘期至108年7月5日，其聘期在3個月以上，依前揭行為時聘任辦法規定，其在聘約有效期間內涉有行為時教師法第14條第1項第14款所定情形者，應經學校教評會依行為時教評會設置辦法第7條規定審議。
(三)以正式教師而論，高級中等以下學校教師除依法令分發者外，係由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教評會審查通過後聘任（教育人員任用條例第26條第1項第1款參照）。該等教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，除依師資培育法第13條第2項或第20條規定分發者外，應經教評會審查通過後由校長聘任之（行為時教師法第11條第1項參照）。可知，高級中等以下學校設置之目的在於實現國民基本教育權，而教育事務本即富有其自主性、多元性及整合性與非權力性的特質，主管教育行政機關對於學校在專業自主管理事項上之決定，除非該判斷有違法情事，否則應予尊重，俾學校得於法律範圍內自我展現及負責，以適應現代多元社會的發展，培養學生養成自我實現人格。而高級中等以下學校設置之教評會，僅單一層級即可作出對教師初聘、續聘及長期聘任之實質決議，以校長名義發給形式上之聘書，旨在尊重校長為學校的對外代表人而已。亦即，校長就教評會對於教師所為初聘、續聘及長期聘任之決議，並無否決權，觀諸相關法規並無學校教評會作成教師聘任決議，應經主管教育行政機關核准始生效力之規定，故主管教育行政機關對於轄下學校教評會類此決議亦同樣無否決權。惟基於教師法第1條所宣示保障教師權益之立法意旨，亦例外規定高級中等以下學校教評會作成解聘、停聘及不續聘決議，必須經主管教育行政機關核准始生效之法制設計（行為時教師法第14條、第14條之1規定及本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），目的在於防止學校教評會藉形式上之議決而排擠非與之友好之教師，甚而侵害教師之教學自由及工作權，乃為健全校教評會自主管理所為之必要監督。是以，學校教評會如以教師雖涉有行為時教師法第14條第1項各款情事，終經議決不予解聘、不予停聘或續聘時，並無礙教師教學自由及工作權之保障，故該等決議不須經主管教育行政機關核准，一旦決議，對內即具有一定拘束力，非得任意透過會議重新召開而予更改。否則，只要決議內容不符合特定人價值觀，即可據此反覆決議以貫徹其意志，學校教評會不僅失其自主管理之精神，也淪為特定人意志正當化背書之工具，既不符行為時教師法第14條及第14條之1之立法意旨，亦違反教評會設置之目的。從而，教評會對於解聘案一旦決議未通過，校長即應依教評會之決議對外發布，即使教評會本身，如未經法律許可之正當程序及條件，亦不得撤銷前決議，否則於法有違，此為本院向來之見解。至於代理教師，參諸行為時聘任辦法第3條第3項之規定，中小學聘任3個月以上之代理教師，應公開甄選，經教評會審查通過後，由校長聘任之（中小學若聘任未滿3個月之代理教師，始得免經公開甄選及教評會審查程序），此與正式教師之聘任程序相同（教育人員任用條例第26條第1項第1款、行為時教師法第11條第1項參照）；及行為時聘任辦法第11條第1項之規定，代理教師在聘約有效期間內，有行為時教師法第14條第1項第14款之情形，經查證屬實，其聘期在3個月以上，應經學校教評會依行為時教評會設置辦法第7條規定審議，亦與正式教師之解聘程序相同，均須經由學校教評會之審議。可知中小學聘任3個月以上之代理教師，有關聘期、薪資、休假、參與行政職務等事宜之權益雖不若正式教師完備，惟其聘任與解聘事宜之規範與正式教師相同，有關踐行正當法律程序的要求亦應有相同之保障。
(四)高級中等以下學校教師包含聘期在3個月以上之代理教師，其聘任屬於教評會之權責，已如前述，因此學校教評會如就教師某特定行為作成「不解聘」之決議，應認已就審議之條款是否適任教師為評價，即使決議後發現原決議內容違背法令，或因情事變更，或因發現新事實、新資料而認有重行審議表決之必要，應先依法召開教評會，撤銷先前決議，始得重行決議。又會議規範係內政部為輔導社會民眾或團體組織於舉行會議時有可資遵循之運作規範，其性質雖非中央法規標準法所稱之法規命令，並不具有強制性。有關業經決議之會議重新召開、審議的規範，教評會若制定有會議規範或議事規則，應優先適用其規定。若教評會未制定有會議規範或議事規則，關於重啟決議程序自可參考內政部製作之會議規範第78條、第79條有關復議之規定。從而教評會就已經表決之議案，未循相關規範或復議程序任意重新召開教評會而作成新決議，進而否定前決議者，當屬違反正當法律程序，尚難因其遵循具有行政監督權之教育行政主管機關之指示或行政指導，即可免除前述重啟決議之程序。原審亦同此見解，以原判決論明：學校教評會審議教師是否構成行為時教師法第14條第1項各款情事，而經議決不予解聘、不予停聘或續聘時，該決議之結果無礙教師教學自由及工作權之保障，且行為時教師法尚未明文規定該等決議須經主管教育行政機關核准始生效力，故教評會決議一旦作成，對內即具相當拘束力，非經正當法律程序不得任意透過會議重新召開、反覆投票逕予變更。同理，高級中等以下學校聘任之代理教師，倘於聘約有效期間內涉有行為時教師法第14條第1項第14款情形，依行為時聘任辦法規定，應經教評會依行為時教評會設置辦法第7條規定審議，教評會就代理教師所作成相關決議自亦應具有相同效力。上訴人○○國小並未就教評會之審議程序另行自訂會議規範，關於重啟決議程序應依內政部訂定之會議規範第78條、第79條有關復議程序辦理；上訴人○○國小於接獲教育局108年2月27日函後，未經復議程序即於108年3月12日召開第2次教評會，就系爭相同事件進行實體審議並逕行重新作成解聘決議，有違正當法律程序，上訴人○○國小據此程序違法之決議作成解聘上訴人姚又方的「原處分」，即難謂適法等語（參見原判決第28至29頁），業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人○○國小在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無違反證據法則、經驗法則或論理法則等情事，經核並無判決違背法令之情形。
(五)上訴人○○國小上訴意旨雖主張：行為時教師法全文內容並無「復議」之規定，現行教師法（108年6月5日修正、109年6月30日施行）第26條第2項始有復議之規範，依其立法理由及教育部110年12月20日臺教人(三)字第1100167388號函釋意旨，可知主管機關基於行政監督之立場，要求學校就教評會已決議案件重開行政程序審議，故「復議」乃係「重行審議」，尚無教評會就相同事件尚須進行重啟決議程序，始得變更原決議；原判決疏未說明為何重行審議不符正當法律程序，其見解侵犯行政及立法固有權限，違反憲法權力分立意旨，顯有適用法規不當、理由不備之違誤云云。惟108年6月5日修正、109年6月30日始施行之教師法，其修法重點在於教育主管機關主動行使行政監督權及強化教育主管機關教師專業審查會權限等規定，為前述修法後新增之規定，並不適用於本案。其中現行教師法第26條第2項：「高級中等以下學校教師涉有第14條至第16條或第18條規定之情形，學校教師評審委員會未依規定召開、審議或決議，主管機關認有違法之虞時，應敘明理由交回學校審議或復議；屆期未依法審議或復議者，主管機關得敘明理由逕行提交教師專業審查會審議，並得追究學校相關人員責任。」此乃立法機關為因應社會對於教評會處理違反法律、教學不力或不能勝任現職之教師（俗稱不良教師）過於消極，對於教評會組織之不信任，為強化不適任教師之淘汰機制，於108年6月5日修正教師法（109年6月30日施行）所新增，賦予教育主管機關主動之行政監督權限，除規範教育主管機關認學校教評會之決議有違法之虞，即得敘明理由交回學校審議或復議；並在一定條件下，可由教育主管機關所設專業審查會之決議取代學校教評會之決議，此等重大變革有別於行為時教師法著重於學校聘任教師之自主性，及教師權利義務之身分保障的立法目的。而本案應適用行為時教師法之規定，而非現行教師法之規定，已如前述，自難以現行教師法之規定進而解釋推翻原判決之認定。上訴人○○國小此部分主張，亦無足採。
(六)惟行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。……」而我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使闡明權。有關公立學校解聘、停聘或不續聘教師之法律性質，本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議認公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，具有行政處分之性質。惟憲法法庭於111年7月29日作成111年憲判字第11號判決，認本院106年6月份第2次庭長法官聯席會議決議，關於公立大學就不予維持其不續聘教師措施之再申訴決定，不得循序提起行政訴訟部分，牴觸憲法第11條保障學術自由及第16條保障訴訟權之意旨，應自該判決公告之日起不再援用。上開判決理由載明：「……大學就是否不續聘教師，須經學校教師評審委員會審議，以認定教師是否有不續聘原因，並報主管教育行政機關核准，予以不續聘；而此等規範內容，涉及各大學與教師於聘約期限屆至時，是否不再繼續成立新的聘約關係，且應為各大學與所聘教師間聘任契約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示，雖對教師之工作權益有重大影響，惟尚與大學為教師資格之審定，係受委託行使公權力，而為行政處分之性質（司法院釋字第462號解釋參照）有別。」核係變更本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議意旨，關於公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織及法定程序決議通過予以不續聘，係屬行政處分之見解，而改採單純基於聘任契約所為意思表示之見解。上開憲法法庭判決雖僅就公立大學不予續聘教師決定之法律性質予以解釋，惟教師法既已規範教師與公立學校間係基於聘約關係，雙方簽立之聘約本於教師應聘及學校審查通過後予以聘任之意思合致而生，形成雙方之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。而聘期中聘約關係之消滅，除合意外，若有前述教師法第14條第1項各款法定事由發生時，係由校方予以解聘。是公立學校對其所屬教師所為解聘意思表示之性質，與不續聘教師意思表示之意思相同，均屬基於聘任契約法律關係存否之爭執，應對該學校提起確認聘任法律關係存在之訴，以為救濟。又上訴人○○國小為公立之國民小學，與其教師間之法律關係，與公立大學並無二致，則上訴人○○國小解聘其教師時，亦應本於前揭憲法法庭判決意旨，認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分，自不得對該核准另提起撤銷訴訟。原審就此部分未依憲法法庭111年憲判字第11號判決意旨闡明上訴人姚又方變更訴之聲明而為裁判，就上訴人姚又方所提撤銷訴訟而為判決，即有違誤，爰將原判決廢棄，發回原審闡明正確之訴訟類型後，更為審理。
(七)行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法理由載明「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。」可知提起行政訴訟之際，因請求損害賠償與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟程序重複之勞費，得利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益。該條文內所指之合併請求，其訴訟上之意義，除所合併者為原非屬行政法院有審判權之請求（例如國家賠償訴訟）外，原則上指客觀訴之合併（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），該數訴屬獨立之訴，倘請求給付之訴以撤銷訴訟或課予義務訴訟為前提，該撤銷訴訟或課予義務訴訟於無理由或不合法（未經實體審究），遭裁判駁回時，法院仍應就當事人所提之給付訴訟為有無理由為審酌。上訴人姚又方依行政訴訟法第7條請求上訴人○○國小應賠償2,021,445元，除律師委任費用15,000元外（原判決認上訴人姚又方此部分請求為無理由，予以駁回，詳如下述），其餘部分（含108年4月1日至108年7月1日之薪資損害194,380元、受聘其他國小遭撤銷之2年薪資損失含年終獎金1,312,065元、精神損害賠償500,000元）原判決論以：原審係因前述程序瑕疵審認「原處分」構成應予撤銷之事由，非謂上訴人姚又方在實體上不該當行為時教師法第14條第1項第14款所定解聘事由而撤銷「原處分」，本於先程序後實體之審查原則，本件既尚未經原審予以實體審究，故該部分請求尚難認有理由為由，因此駁回上訴人姚又方此部分之訴（參見原判決第29至30頁），即與前揭意旨未合。況且，本件原判決以上訴人○○國小未經復議程序即推翻第1次教評會決議，逕因主管教育行政機關要求即另行作成第2次教評會之解聘決議，其程序難認適法，上訴人○○國小以此作成解聘上訴人姚又方之「原處分」即有違誤，已經實體審究，原判決誤會違反「正當法律程序」為程序審查，未經實體審究行為時教師法第14條第1項第14款之解聘事由，逕以上述理由駁回上訴人姚又方之訴，亦有誤會，核有適用法規不當之違法。且原判決有關上訴人姚又方解聘部分，既經本院發回原審更為審理，上訴人姚又方請求此部分損害賠償之訴（委任律師費用部分除外），因失所據，爰一併發回由原審更為審理。
乙、駁回上訴部分（上訴人姚又方請求委任律師費用損害賠償之訴部分）：原判決以行為時教評會設置辦法第10條第1項僅規定教評會審查關於教師解聘、停聘及不續聘之審議事項時，應給予當事人陳述意見之機會，並不以當事人須委任律師陪同出席或代理出席為必要，故上訴人姚又方就第2次教評會自行支出委任律師費用，尚難認屬於必要費用，故上訴人姚又方依行政訴訟法第7條規定併為此部分損害賠償之請求，為無理由，應予駁回等語（參見原判決第29至30頁），經核於法並無不合，上訴意旨主張原判決此部分違法，求予廢棄，自非可採。
六、綜上所述，原判決關於撤銷再申訴評議決定、申訴評議決定、「原處分」部分，因尚待闡明正確的訴之聲明；另上訴人姚又方請求除委任律師費用外之損害賠償，亦有上開可議之處，兩造上訴意旨雖均未指摘及此，仍應認上訴為有理由並由原審調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭，另為妥適之裁判。至關於上訴人姚又方請求委任律師費用損害賠償之訴部分，原判決此部分判決並無違誤，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴人○○國小上訴為有理由，上訴人姚又方上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 9 日
書記官 蕭 君 卉