最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第762號上 訴 人 張淼麟訴訟代理人 張世明 律師被 上訴 人 嘉義市政府衛生局代 表 人 廖育瑋上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國111年7月20日高雄高等行政法院110年度訴字第386號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人前於民國108年11月19日檢附「經營中藥事實證明書」申請書、南山蔘藥行負責人即上訴人之父張健生出具之從業證明、南山蔘藥行販賣業藥商許可執照、上訴人之嘉藥學校財團法人嘉南藥理大學（下稱嘉南藥理大學）學士學位證書、應考資格證明、嘉南藥理大學推廣教育證明書等文件，經嘉義市中藥商業同業公會（下稱嘉義市公會）受理後，送交中華民國中藥商業同業公會全國聯合會（下稱全國聯合會）於109年1月7日向被上訴人申請核發經營中藥事實證明書。被上訴人就該申請案，先以109年6月18日嘉市衛食藥字第1091200869號函（下稱前處分）回復不予審理，經上訴人提起訴願後，由嘉義市政府109年11月12日府行法字第1095024183號訴願決定撤銷前處分，由被上訴人於2個月内另為適法之處分。上訴人嗣於110年3月16日（被上訴人收文日）以被上訴人怠為處分致損害其權益為由，提起訴願，於被上訴人以110年5月17日嘉市衛食藥字第1101200607號函（下稱原處分）駁回其申請後，復對原處分提起訴願，經嘉義市政府將上訴人所提2訴願案合併審理，以110年8月23日府行法字第1105015972號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人仍不服，提起行政訴訟，聲明︰㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人對於上訴人108年11月19日的申請，應作成准予核發「經營中藥事實證明書」之行政處分。經高雄高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第386號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡原處分及訴願決定均撤銷。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠藥事法第103條第2項後段中藥從業人員繼續經營中藥販賣業
務登記作業處理原則（下稱中藥販賣處理原則）乃衛生福利部為協助下級機關於適用藥事法第103條第2項後段規定時，如何認定申請人已否該當「於固定地址（不限於一處）有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務2年以上」之事實，於108年8月30日頒訂、續於110年2月4日修訂之解釋性規範，並無牴觸上位階法規範，得予援用。其第2點第3款臚列4項從業事實佐證文書，屬例示規定，不以需全部具備為必要，但也非申請人只要能提出其中任一文書，主管機關就必須核發經營中藥事實證明書，仍須就申請人所提佐證文件，依該原則第4、5點規定綜合且實質審認而為決定。
㈡上訴人初於108年11月19日申請核發經營中藥事實證明書，經
全國聯合會初核審查通過後，於109年1月7日轉送被上訴人審查，經被上訴人查核發覺上訴人申請書所列「中藥從業經歷」時間與勞健保投保資料不符，且南山蔘藥行並無商號或稅籍登記，分別於109年11月26日及110年2月1日函請上訴人提供其確為南山蔘藥行從業人員及確有從事藥事法第103條第3項中藥販售業務之事證，經上訴人分別於109年12月10日、110年2月20日出具說明函表示：伊係在伊父張健生開設之南山蔘藥行幫忙，無固定薪資，以國民年金保險加保；張健生同時有藥商執照及中醫師執照，經擇一執業，以中醫師為職業登記，南山蔘藥行與南山中醫診所皆為中醫師執行之業務，應無營業登記問題。張健生早年多次出入中國並購買中藥，後因國內市場飽和及競爭，遂放棄輸出入藥物業務，批發業務需積壓資金，故張健生主要以全民健康保險（下稱健保）醫療業務、中藥零售業務為主等語。
㈢上訴人所提被上訴人89年10月5日八九衛藥字第10448O號函（
下稱89年函）、南山蔘藥行繳交嘉義市公會會費之收據（下稱繳費收據）及嘉義市中藥販賣業清冊等文件，僅能證明上訴人之父親張健生最早於89年間於○○市○○路00號設立南山蔘藥行，除向被上訴人申請藥商設立許可外，並於103年至108年間加入嘉義市公會且按期繳交會費。張健生以南山蔘藥行負責人身分，於108年11月19日出具之上訴人從業證明，雖說明上訴人自88年8月30日起至108年8月30日止之20年時間，均在南山蔘藥行實際擔任中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售、中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發，但該證明書與上訴人另行提出嘉義市警察局第二分局南門派出所於89年8月9日出具之證明書（下稱嘉義市警局證明書，證明上訴人於82年2月5日前即於○○市○○路00號之南山蔘藥行從事中藥販賣業務迄今）之內容相左。且上訴人於88年8月1日至89年12月1日係服務於建安中醫診所、105年12月間並受聘為嘉南藥理大學兼任人員、89年12月1日迄今均投保於嘉義市東區區公所，為第6類健保被保險人。雖上訴人稱伊於88至89年間曾服務於其兄開設之建安中醫診所，但下班後仍幫忙父親為病患包藥或推拿等事務，另105年12月間僅短暫擔任老師之助理工作，未中斷向來業務云云，但張健生開設之南山中醫診所及南山蔘藥行均設於同一地址，雖南山蔘藥行未辦商號登記，但南山中醫診所既有商號及稅籍登記，如上訴人確有協助其父販售中藥材之事，為何未曾以南山中醫診所為投保單位投保勞健保，反以第6類被保險人身分由區公所加保？又上訴人109年12月10日及110年2月20日說明函所稱「因國內市場飽和及競爭，故放棄輸出入藥物業務，故無報關資料」、「批發業務需積壓資金，故以零售為主」，亦與張健生出具之從業證明所指上訴人擔任之業務內容不符，則前揭2份證明書之內容互有牴觸，已難信其證明事項與真實相符。㈣上訴人父親開設中藥販賣店鋪，與上訴人有無從事中藥販賣
業務，究屬二事。縱該中藥販賣店鋪僅從事中藥材及非屬中醫師處分藥品之零售，但只要確有中藥材購進及銷售之流通，為確保各式中藥材在店鋪內之基本存量、有效保存期間，理應對店鋪內所存放各式中藥材之每筆進貨或銷貨進行管理或記帳，縱無報稅需求而無須對每筆進銷開立或收取統一發票，但仍有開立或收取購貨憑據之可能。然上訴人卻未能提出其任職南山蔘藥行20年來購入及銷售中藥材之任何相關事證，與通常中藥材零售業務之經驗相背。雖上訴人稱南山蔘藥行向其他藥商購買中藥材都有開立估價單，並先後向被上訴人及原審提出估價單7紙及219紙為證，然該等估價單僅扼要表示開立日期、所購買中藥材數量、金額及購買人「南山」等字樣，除極少數2張蓋有出賣人店戳外，均無表明出賣人字樣，是否向合法通路藥商進貨，已有存疑；且該估價單究係表彰南山中醫診所抑或南山蔘藥行之進貨，亦無從判定。況依該等估價單顯示，其95年至107年購買中藥材之金額僅在每年新臺幣(下同)3萬餘元至數千元之間，則所購入藥品究係家戶使用，抑或銷售他人使用，亦難認定。再者，上訴人向其他藥商進貨，尚且會請求開立估價單，何以自己將中藥材售予他人，卻從不開立估價單等收據，亦有違一般經驗法則。
㈤雖上訴人於被上訴人作成原處分後，另行提出嘉義市公會於1
10年10月21日出具之經營中藥業務證明書（下稱嘉義市公會證明書），然其上記載上訴人從事中藥販賣業務之項目包含藥事法第103條第3項規定之全部業務，與上訴人說明函自承之業務內容不符。且依出具該證明書之前任嘉義市公會理事長曾文邦於原審證稱：「他們是中醫診所，也有蔘藥行，健保中醫診所給付是科學中藥，南山蔘藥行主要是科學中藥以外的其他中藥販賣業務，我與他們之間的業務是販售科學中藥及中藥材給南山蔘藥行及中醫診所。……（問：……上訴人經營中藥業務證明書，請問當時你是否擔任嘉義市中藥商業同業公會理事長？）是……每一件申請案都有相關人員到現場實地勘查，如果理事長不在會有常務理事長去勘查，本件是我實際去勘查的。（問：你們勘查的程序為何？）就是到現場看有無招牌、營業場所、負責人，依照中藥從業人員繼續經營中藥販賣業務登記處理原則進行勘查。（問：你到現場時，實際上是上訴人進行中藥販賣業務？）勘查時候，那邊沒有客人，上訴人跟南山蔘藥商號的負責人張健生先生在場。……（問：南山蔘藥行的負責人是張健生，現場又沒有看到客人，你如何認定上訴人有在執行販售中藥材的零售業務？）南山蔘藥行裡面有陳列一些中藥材，因上訴人有來我店裡買一些中藥材給他的同事或朋友。所以，就據此認定上訴人有從事中藥材的零售業務。」等語，可知該證人於擔任嘉義市公會理事長期間，所以開立上開證明書予上訴人，主要係證明其於108年11月20日實地勘查時，○○市○○路00號確有南山蔘藥行之招牌懸掛及藥商執照登記資料，至其併證明上訴人於88年8月30日至108年8月30日從事中藥經營業務，則係因上訴人曾至其經營之正宗蔘藥行購買中藥材數次之故。然證人曾文邦既證稱上訴人係為他人而向證人代購中藥材，而未曾表明係為南山蔘藥行進貨而購入，則其出具前揭證明書，純係轉述上訴人之父張健生於從業證明所傳達事項，並非其親自見證之事實，是上開證明書仍不足以證明上訴人確有從事中藥販賣業務。則被上訴人以上訴人申請檢附文件不全，經2次命上訴人補正未果，因以原處分不予審理並退回其申請，參諸中藥販賣處理原則第5點第1款規定，尚屬適法處置。又綜觀同原則第4點及第5點規定，實地勘查乃被上訴人進行書面審查完足後始需踐行之程序事項，故被上訴人未就上訴人申請事項進行實地勘查，亦無違失。上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被上訴人對應依其108年11月19日之申請，作成准予核發「經營中藥事實證明書」之行政處分，為無理由，應予駁回，資為論據。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：㈠按藥事法第103條第2項、第3項規定：「……（第2項）82年2月
5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。（第3項）前項中藥販賣業務範圍包括︰中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。」衛生福利部於110年2月4日修正發布之中藥販賣處理原則第1點規定：「衛生福利部（以下稱本部）為執行藥事法第103條第2項後段『領有經營中藥證明文件，並修習中藥課程達適當標準之中藥從業人員，得繼續經營中藥販賣業務』之規定，特訂定本處理原則。」第2點規定：「中藥從業人員於本部108年8月30日衛部中字第1081861340號解釋令生效前，於固定地址（不限於一處）有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務（以下簡稱中藥販賣業務）2年以上者，得檢具下列文件、資料，送由從業處所所在地中藥商業同業公會（以下簡稱公會）協助審視所具文件、資料齊全後，轉由中華民國中藥商業同業公會全國聯合會（以下簡稱全聯會）向從業處所所在地直轄市、縣（市）政府衛生局（以下簡稱地方衛生局）申請核發『經營中藥事實證明書』：㈠經營中藥事實證明書申請書（格式如附件一）。㈡從業證明，含目前及曾經從業之具體事實（格式如附件二）。㈢從業事實佐證文件，如：⒈經營商號地址登記有案之文件資料（如營利事業登記證或商業登記證明文件、處分書等）影本。⒉稅務相關資料、經營買賣相關憑據等影本。⒊從業處所之租賃契約書影本。⒋公會出具之從事中藥業務證明書，其內容應包括申請人姓名、身分證字號、出生年月日、從業地點、從業期間及業務項目。㈣經營中藥事實證明書申請書所載中藥從業經歷之處所，與申請繼續經營中藥販賣處所之商號名稱相同而地址不同時，應檢具足資證明該經歷處所（商號）與申請現址之異動關聯證明文件影本。㈤出具之證明文件、資料，不得加註『本證明如有不實由申請人自行負責』等文字。㈥其他應地方衛生局審查必要，要求申請人檢具之文件、資料。」第3點規定：「申請人經由公會提出申請，公會應檢視申請文件資料之正確性，必要時得實地勘查其經營中藥業務之事實，並擬具初審意見，轉由全聯會彙整前揭初審意見並製作清冊，於每月10日前以書面方式分送各地方衛生局審查。」第4點規定：「地方衛生局於受理申請案後，應進行書面審查及實地勘查。審查及勘查結果，符合者，核發申請人經營中藥事實證明書（格式如附件三）；不符合者，應予駁回處分（範本如附件四）。」第5點規定：「地方衛生局辦理申請經營中藥事實證明書案件之原則及注意事項如下：㈠申請案檢附文件、資料不全者，得要求申請人限期補正。逾期未補正或補正仍不全者，逕予核駁。㈡應審視申請人從事中藥販賣業務時，年齡及從業地點、時間與能力之合理性，必要時得要求申請人提出說明。㈢辦理實地勘查，除有特殊情形外，應於勘查1日前通知申請人及申請繼續經營之處所（商號）負責人或管理人；倘該等人員有無法配合之情事，請求改期勘查者，各地方衛生局得與申請人、申請繼續經營之處所（商號）負責人或管理人，另洽定日期勘查。㈣辦理實地勘查2次以上，未查得申請人有從業事實或申請人不配合辦理者，得逕予駁回。㈤核發經營中藥事實證明書或為駁回處分時，應副知公會及全聯會。㈥每半年彙整已核發經營中藥事實證明書之清冊（格式如附件五），函送本部備查。」前揭中藥販賣處理原則乃衛生福利部基於藥事法主管機關之職權，為使下級機關對於該法第103條第2項後段所稱領有經營中藥證明文件，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務之中藥從業人員，應如何認定，有一統一標準，而制定之行政規則，其中第2點以在固定地址（不限於一處）從事中藥販賣業務達2年以上，作為判斷有無繼續經營中藥販賣業務事實之基準，符合經營業務具有反覆性及繼續性特徵之本質，並未增加母法所無之限制，無違法律保留原則。是原判決認為中藥販賣處理原則係衛生福利部對下級機關如何執行藥事法第103條第2項後段之技術性及細節性規範，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則，並無牴觸上位階法規範之疑義，得予援用，核無不合。又前引中藥販賣處理原則第2點第3款，係將可能證明從事販賣中藥業務事實之文件予以臚列，其中⒈、⒊乃關於固定營業處所之證明方法，⒉、⒋則用以證明申請人過去有2年以上經營中藥販賣業務之事實。申請人雖檢附該款所列證明文件，惟是否足以認定其確於108年8月30日前在固定營業處所經營販賣中藥業務達2年以上，仍應由主管機關依職權調查審認，如無法由申請人所提文件資料，判斷上開待證事項之存否，自得依中藥販賣處理原則第5點第1款規定限期令申請人補正，並於申請人逾期未補正完足時，予以駁回。
㈡次按事實認定為事實審法院之職權，若其事實之認定符合證
據法則，不違經驗及論理法則，縱其證據之取捨與當事人希冀者不同，致其事實之認定異於當事人之主張，仍不得謂判決有違背法令之情形。經查，上訴人於108年11月19日檢附南山蔘藥行負責人即其父張健生出具之從業證明、南山蔘藥行販賣業藥商許可執照、上訴人之嘉南藥理大學學士學位證書、應考資格證明、嘉南藥理大學推廣教育證明書等文件，申請核發經營中藥事實證明書，經被上訴人查核結果，發覺上訴人申請書所列中藥從業經歷時間與勞健保投保資料不符，且南山蔘藥行並無商號或稅籍登記，乃於109年11月26日及110年2月1日函請上訴人提供其確為南山蔘藥行從業人員及其確有從事藥事法第103條第3項所定中藥販售業務之事證，經上訴人分別於109年12月10日、110年2月20日提出說明函，略謂：伊係在伊父張健生開設之南山蔘藥行幫忙，張健生兼有藥商及中醫師執照，經擇一以中醫師為職業登記，南山蔘藥行與南山中醫診所皆為中醫師所得執行業務，無營業登記問題；張健生主要以健保醫療業務、中藥零售業務為主等語，另檢附被上訴人89年函、繳費收據、張健生94年度綜合所得稅核定通知書（含繳款書）、估價單7紙等文件。被上訴人嗣以原處分否准上訴人之申請，上訴人循序提起行政訴訟後，再向原審提出嘉義市公會證明書、估價單219紙、嘉義市警局證明書、嘉義市中藥販賣業清冊等文件等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。原審經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，逐一說明上訴人所提前述各項證據，何以皆無法證明其於108年8月30日前，有於固定地址從事中藥販賣業務2年以上之事實，如本判決理由第三項㈢至㈤所載，業已詳述其認定事實之依據及得心證之理由，核無違反證據法則、論理法則、經驗法則。其中就上訴人向被上訴人及原審提出之估價單7紙及219紙部分，原判決敘明：該等估價單內容僅記載開立日期、中藥材數量、金額及購買人「南山」等字樣，其中除極少數之2張蓋有出賣人店戳外，餘均未表明出賣人，且經統計該等估價單所載金額結果，95年至107年間每年度購買中藥材之金額僅在3萬餘元至數千元之間，故無法據以判定究係南山中醫診所抑或南山蔘藥行之進貨，及所購入藥品究係家戶使用，抑或銷售他人使用；且上訴人向其他藥商進貨，尚且會請求開立估價單，何以自己將中藥材售予他人，卻從不開立估價單等收據，亦有違一般經驗法則。另就上訴人於原審提出之嘉義市公會證明書，原判決則說明：該證明書所載上訴人從事中藥販賣業務之項目包含藥事法第103條第3項規定之全部業務，與上訴人說明函自承之業務內容不符。另依出具嘉義市公會證明書之該公會前任理事長曾文邦於原審證稱：本件是伊實際去勘查的，就是到現場看有無招牌、營業場所、負責人，伊到現場勘查時，南山蔘藥行沒有客人，該商號負責人張健生與上訴人在場，裡面有陳列一些中藥材，因上訴人曾至伊店裡買一些中藥材給他的同事或朋友，故據此認定上訴人從事中藥材的零售業務等語，可知上開證明書主要係證明該證人於108年11月20日實地勘查時，嘉義市光華路56號確有南山蔘藥行之招牌懸掛及藥商執照登記資料，惟該證人既證稱上訴人係為他人而至其店內代購中藥材，未曾表明係為南山蔘藥行進貨而購入，顯見該證明書記載上訴人於88年8月30日至108年8月30日經營中藥業務，並非該證人親自見證之事實，故該證明書不足以證明上訴人確有從事中藥販賣業務，核已載明原審認為該2項證物無法據為對上訴人有利認定之理由，且各項理由間並無相互牴觸情形，自與所謂判決理由不備，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論者，不相符合。另原審認為證人曾文邦上述證言，僅能證明其於108年11月20日實地勘查時，南山蔘藥行懸掛招牌並營業中，及上訴人曾至該證人經營之蔘藥行為他人購買中藥材，無從據以認定嘉義市公會證明書所載上訴人於88年8月30日至108年8月30日經營中藥業務一節，係屬真實，乃合於依社會生活累積之經驗歸納所得之法則，亦非以錯誤或未經證明之事實推論待證事項之存否，並無違背經驗法則或論理法則可言。上訴意旨主張：上訴人於原審已提出向藥商購買藥材之收據（估價單），且自證人曾安邦之證言可知，南山中醫診所與南山蔘藥行之業務有別，非如原判決所稱自前開收據無從判斷究係表彰南山中醫診所抑或南山蔘藥行之進貨；又上開收據雖顯示上訴人於95年至107年間，每年中藥材進貨金額僅在每年3萬餘元至數千元間，惟營業額之好壞並非上訴人所能控制，原判決以上訴人年營業額較低，遽認其事實上未從事中藥販賣業務，自嫌速斷。另證人曾安邦於原審已明確證述：南山蔘藥行內有陳列一些中藥材，因上訴人至其店內購買中藥材給同事或朋友，故其據此認定上訴人從事中藥材之零售業務，原判決竟以上訴人未向證人表明係為南山蔘藥行進貨而購入中藥材，認該證人出具之嘉義市公會證明書無法證明上訴人經營中藥販賣業務，有認定事實不符論理法則、經驗法則，及判決理由不備、理由矛盾之情事云云，無非就原審事實認定、證據取捨之職權行使事項，指摘為不當，難謂原判決有何違背法令情事。
㈢再查，依前引中藥販賣處理原則第5點第1款規定，地方衛生
局受理經營中藥事實證明書之申請案，如申請人檢附文件、資料不全者，得要求申請人限期補正，逾期仍未補正完全者，得逕予核駁，並非必定應辦理實地勘查。承前所述，上訴人向被上訴人申請核發經營中藥事實證明書，惟所檢附文件均無法證明其本人於108年8月30日前在南山蔘藥行從事中藥販賣業務2年以上之事實，經被上訴人先後2次限期命為補正，上訴人逾期仍未能補正足以證明上述待證事項之資料，原判決據以認定被上訴人作成原處分，未准許上訴人所請，合於中藥販賣處理原則第5點第1款規定，尚屬適法處置，進而論明：綜觀上開處理原則第4點及第5點規定，實地勘查乃被上訴人進行書面審查完足後始需踐行之程序事項，故被上訴人未就上訴人申請事項進行實地勘查，並無違失，因認上訴人訴請被上訴人應依其申請，作成准予核發經營中藥事實證明書之行政處分，於法無據，不應准許，而駁回上訴人在原審之訴，核其認事用法，均無違誤。上訴人仍執其一己主觀見解，主張其既已提出相關進貨估價單，被上訴人卻未實地勘查其有無進銷及從事中藥販賣業務之事實，即以原處分否准所請，自屬違法，原判決認實地勘查為被上訴人進行書面審查完足後始需踐行之程序事項，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，並非可採。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 2 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 2 月 22 日
書記官 廖 仲 一