最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第770號上 訴 人 財團法人中華民國台北市基督教新生教團代 表 人 張重正訴訟代理人 謝家健 律師
黃帝穎 律師被 上訴 人 臺北市政府民政局代 表 人 陳永德上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國111年8月25日臺北高等行政法院110年度訴字第645號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係經臺北市政府許可設立之宗教財團法人，其第12屆董事任期應於民國109年4月30日屆至，屆期後因上訴人未改選第13屆董事，經被上訴人函請於109年8月31日前辦理改選事宜，上訴人隨即於109年8月28日檢送上訴人第13屆董事變更申請書及相關資料，報由臺北市中山區公所轉呈被上訴人申請第13屆董事會董事變更（變更內容如所檢附選舉及當選名冊、願任董事名單）及圖記變更之許可（下稱系爭申請）。其間被上訴人曾以所提送會議紀錄無法審核，請上訴人依上訴人捐助暨組織章程（下稱捐助章程）第7條規定辦理董事選舉，經上訴人補提相關說明資料等為審查後，被上訴人仍以上訴人所提出由第12屆第7次董事會辦理董事提名、董事改選等資料列載內容，有未依捐助章程第7條規定辦理等情為由，以109年10月14日北市民宗字第1096004106號函（下稱原處分）否准系爭申請。上訴人不服，遞經臺北市政府訴願駁回（尚有其餘部分經訴願不受理等），循序提起本件行政訴訟，並聲明：⒈原處分及該部分之訴願決定均撤銷。⒉被上訴人對於上訴人於109年8月28日所檢具第13屆董事會之董事選舉及當選名冊、願任董事名單等董事變更暨變更上訴人圖記之申請案，及109年9月26日董事變更補正案，應作成准予許可之行政處分。經原審以110年度訴字第645號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人之訴，係以：㈠系爭申請內容除具體陳明變更後之第13屆董事有經109年8月15日召開團議會完成選舉在案，並檢附第43屆第2次團議會議錄為證外，關於交由團議會選舉所根據之董事會提名名單，及經選舉後第13屆變更後董事以董事會決議通過之法人圖記變更事項部分，則可見係檢附109年7月16日第12屆第7次董事會議議錄（下稱109年7月16日系爭董事會議紀錄）、開會簽到表、董事委託書、第13屆第1次、第2次董事會議議錄暨簽到表、委託書、願任董事同意書、變更後之法人圖記等件為憑，而109年7月8日上訴人董事會（臨時會）通過之「上訴人第13屆董事會董事提名名單與原任董事同意調查表」（下稱系爭調查表）則經附入109年7月16日系爭董事會議紀錄後一併提出，外觀上系爭調查表乃109年7月16日系爭董事會議紀錄之附件，就文件名稱觀之，確如被上訴人所稱難以區辨系爭調查表為109年7月16日系爭董事會議紀錄前之另一份董事會會議紀錄之情形，且被上訴人在此前已曾接獲署名為上訴人第12屆部分董事者，陳稱對董事會提名之辦理無法達成共識等語，上訴人自身亦曾向被上訴人表明有其餘董事偽造董事會議紀錄，被上訴人因而令上訴人釐清以為補正說明，自無何違情處；繼之，上訴人於109年9月26日補提之申請函等資料中，雖可見同樣於109年7月16日系爭董事會議紀錄後附入系爭調查表，但申請書中針對有檢附之相關董事會會議紀錄明細，卻只見列出「第12屆第7次董事會議紀錄」，此名稱係與109年7月16日系爭董事會議紀錄暨開會簽到表之標題名稱相符，被上訴人因認上訴人所指完成董事提名之董事會會議，乃針對109年7月16日系爭董事會議紀錄而言，並認上訴人並未執系爭調查表為另1次董事會議紀錄，形式上觀之，應無誤認上訴人申請意旨之問題。㈡再者，109年7月16日系爭董事會議紀錄，其記載當日會議內容明顯並無經出席董事討論、作多數決決議等過程，而係由董事長單獨以報告方式表明提名名單成立，提交團議會進行投票選舉等語。被上訴人以此次會議紀錄並無法證明上訴人有依捐助章程第7條規定完成由董事會就新生教團中提名第13屆董事名單以供團議會選舉，核與事實相符。㈢續以，形式上就系爭調查表所登載情形，至多僅足認記明其上簽名者暨簽名之時間、地點，並無法確認各該簽名行為係在捐助章程所定應到場者經通知而共同到場舉行會議之程序下所為；尤其，細觀系爭調查表左方欄位乃事先繕打印製9位被提名人姓名，系爭調查表右方欄位所提供之同意選項，顯然侷限於表示意見者不得有任何更動，被上訴人質疑僅由系爭調查表列載內容，斷不足以呈現有經董事會討論、決議之情形，實為有據。㈣抑且，針對109年7月8日當日以如何方式召開所謂實質之另次董事會議乙事，上訴人僅稱曾以電話通知，然無法提出相關通知紀錄；再經詢問系爭調查表之會議為第12屆董事會之第幾次會議，其復稱屬臨時會議而沒有編計次數問題，惟與其系爭申請時所提出實際由董事長報告之109年7月16日系爭董事會議紀錄對照，後者尚且有標明編計為「第12屆第7次董事會議」者，系爭調查表竟絲毫未見登載可認舉行之會議種類為「董事會」或有經決議等，更無從憑認；甚至，109年7月16日系爭董事會議紀錄之董事長報告內容稱該董事提名名單係經長時間溝通協調後產生者，然依系爭調查表之登載內容，確實無從證明所登載之時間、地點，係在通知第12屆董事到場後，由該5位簽名董事以參與董事會之認知並為表決下所作成，遑論是否有經交換意見之會議過程，亦欠缺任何事證可憑。㈤上訴人雖主張只須有過半數之第12屆董事同意，縱使僅為書面同意，亦即符合董事會提名之規定云云。惟查，捐助章程第7條規定得為提名者，已限定為「董事會」此一團體組織，而非個別董事可單獨各自表意再統計多數或過半數等情，另在捐助章程並未另有明文之情況下，即應解為僅得依捐助章程第10條明文應舉行董事會議之程序辦理，方可謂屬於有經董事會多數決所共同作成之提名名單，上訴人此部分主張，並不足採。又系爭調查表登載內容，屬於尚不足憑認有作成第13屆董事會提名名單之董事會決議存在，而非如上訴人所稱僅涉及程序瑕疵而可由利害關係人等事後訴請撤銷之問題；至於上訴人提出第12屆部分董事另有舉行董事會議或臨時團議會等，卻遭民事判決予以撤銷等爭執，要屬各該爭執之會議效力如何之問題，仍無從據以證明上訴人主張之系爭調查表所載時地，確有經依捐助章程規定舉行董事會議等事實，不足憑為有利上訴人之認定。
從而，被上訴人認系爭申請內容尚無從准予許可，當有依據等語。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：
（一）按宗教財團法人之許可設立、組織、運作及監督管理，另以法律定之。於完成立法前，適用民法及其他相關法律之規定，財團法人法第75條第1項定有明文。次按宗教財團法人係以捐助財產為組織之基礎而成立之公益法人，為財產之集合，無社員或股東之概念，屬他律法人，與社團法人係以社員為組織之基礎，設有社員總會為其最高意思機關，屬自律法人，迥不相同。又依民法第60條至第65條規定，宗教財團法人之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之；宗教財團法人應設置董事為執行機關，以執行法人業務。為確保宗教財團法人之健全發展，及確實依照宗教財團法人設立之目的執行法人業務，有由國家監督管理之必要。
（二）基於上述國家監督宗教財團法人之必要性，對於宗教財團法人之設立，目前因尚未完成宗教財團法人之立法，依民法第27條規定：「法人應設董事。董事有數人者，法人事務之執行，除章程另有規定外，取決於全體董事過半數之同意。」第30條規定：「法人非經向主管機關登記，不得成立。」依民法總則施行法第10條第1項規定，法人登記之主管機關為該法人事務所所在地之法院。而民法第59條規定：「財團於登記前，應得主管機關之許可。」對於財團法人之業務監督，民法第32條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」並於同法第32條至第34條、第36條、第42條至第44條、第62條至第65條進一步規定監督主管機關可採取之監督措施。易言之，我國目前對於宗教財團法人之監督，分由法院與行政機關來行使。由法院監督者，包括民法第30條之法人登記及同法第42條之清算監督；由行政機關監督者，包括民法第59條之設立許可與同法第32條以下之業務監督。又，地方制度法第18條第3款第4目規定，直轄市宗教輔導為直轄市自治事項。臺北市政府為辦理臺北市宗教財團法人之設立許可及監督事宜，依民法有關規定訂定臺北市政府審查臺北市宗教財團法人設立許可及監督要點，其中第2點規定：「本要點之主管機關為臺北市政府民政局（以下簡稱民政局），執行機關為民政局及本市各區公所。」第6點第1項規定：「宗教財團法人之設立，應依捐助章程規定設置董事，由董事依民法第59條規定向民政局申請設立許可後，向法人主事務所所在地之法院聲請登記。」第7點第1項第7至9款規定：「申請設立宗教財團法人，應備具下列文件，報請所在地之區公所初審轉報民政局複審：……㈦董事名冊及其國民身分證影本（第一屆任期應自法人完成設立登記時起算）。……。㈧願任董事同意書。……監察人同意書。㈨法人圖記及董事印鑑式。設有監察人者，監察人印鑑式。」第8點第1項第4款規定：「宗教財團法人捐助章程應記載事項如下：……㈣董事及置有董事長、監察人者，其名額、資格、產生方式、任期與選（解）聘事項及任期屆滿董事長不辦理改選（聘）之處理方式。」第11點第4款規定：「民政局依前點規定發給許可文書時，應附記下列事項：……㈣設立許可事項如有變更，應於變更事項發生後30日內報請民政局許可，於許可後30日內向該管法院為變更登記，並於取得換發法人登記證書後10日內，將法人登記證書影本送所在地之區公所報民政局及稅捐稽徵機關備查。」第16點第2、4款規定：「宗教財團法人經許可設立後，民政局應依民法第32條等規定監督下列事項：……㈡得派員檢查宗教財團法人之組織及其管理方法……。㈣其他法律規定之事項。」第18點第1項第1款規定：「宗教財團法人有下列情形之一者，民政局得予糾正並限期改善，屆期不改善者，民政局得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院及稅捐稽徵機關：㈠違反法令、捐助章程或遺囑。」前開規定均係臺北市政府為所轄宗教團體輔導之社會服務事項，基於民法第27條、第32條、第61條及第64條所規定主管機關對宗教財團法人之設立許可及監督之職權，就各該許可、監督事務之細節性、技術性事項加以規範，針對宗教財團法人董事變更、法人圖記既為設立許可時應提出完備之必要資訊，後續變更時自亦當報經許可，且參酌民法第61條採取辦理登記以昭對外公信之機制，非訟事件法第85條就法人登記事項變更，亦有明文當由董事提出聲請，以維護交易安全，被上訴人本於主管機關地位為許可與否之形式上審查，確亦係執行監督、輔導，甚至是否發動民法第62條規定之主管機關權限所必要者，堪認尚符合上開民法及地方制度法等規定之本旨，自得予以適用。
（三）關於宗教財團法人董事之資格、選任及董事職權之行使，屬宗教財團法人之組織及其管理方法，依民法第62條規定，應由捐助人以捐助章程或遺囑定之，並依捐助章程為之。上訴人之捐助章程第1條規定：「本教團定名為財團法人中華民國台北市基督教新生教團（下稱本教團）。」第7條規定：「本教團董事會設置董事7至9人。首屆董事長由本會牧師及執事會共同推舉再由董事長聘請其他董事組成董事會自第2屆以後之董事由上屆董事會就新生教團中提名交團議會選舉之，並由董事互推1人為董事長對內綜理會務對外代表本教團。」第8條規定：「本教團董事長為董事會當然主席負責召集一切常會及臨時會。董事長因故出缺時得由董事互推1人代理其職務。」第10條前段規定：「本教團董事會以過半數董事出席時方可開會表決人數滿出席董事半數以上時方為決議……。」
（四）查上訴人係經臺北市政府許可設立之宗教財團法人，其第12屆董事任期應於109年4月30日屆至，屆期後因上訴人未改選第13屆董事，經被上訴人函請於109年8月31日前辦理改選事宜，上訴人遂提出系爭申請。其間被上訴人曾以所提送會議紀錄無法審核，請上訴人依捐助章程第7條規定辦理董事選舉，經上訴人補提相關說明資料等為審查後，被上訴人仍以上訴人所提出由第12屆第7次董事會辦理董事提名、董事改選等資料列載內容，有未依捐助章程第7條規定辦理等情為由，以原處分否准系爭申請，此為原審依職權調查認定之事實。原審為判決時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，並於判決內詳細論明，上訴人於109年8月28日提出系爭申請時，係檢附109年7月16日之系爭董事會議紀錄，而系爭調查表（記載簽名日期109年7月8日）則經附入109年7月16日系爭董事會議紀錄後一併提出。109年7月16日系爭董事會議紀錄，記載當日會議內容，明顯並無經出席董事討論、作多數決決議等過程，而係由董事長單獨以報告方式表明：「董事會董事提名名單經長時間之溝通協調後已經產生，共提名9位，……此一提名名單已獲5位現任董事（……）之書面簽名同意，同意人數已超過現任董事之半數，因此宣布提名名單成立，同時會將上列提名名單提交團議會進行投票選舉」等旨。而109年7月8日簽署之系爭調查表之外觀，亦不足以呈現有經董事會討論、決議，且關於109年7月8日當日以如何方式召開所謂實質之董事會議，上訴人僅稱曾以電話通知，但針對未到場董事，除楊麗華外，究竟有無完成電話通知，上訴人稱無法確定，亦未能提出相關通知紀錄，是被上訴人審認系爭申請（含109年9月26日補提者）所檢附之資料，並無法證明第12屆董事會就第13屆董事之提名有符合捐助章程第7條、第10條規定，既為有理；上訴人就此迄亦未能提出其他資料加以佐證，系爭申請主張之董事變更情形，即尚不符民法第62條前段規定，而由變更後董事召開第13屆董事第2次會議以變更上訴人之法人圖記部分，自亦因作成決議之董事資格有前開違法疑義而同樣難認合法，而駁回上訴人在原審之訴。原判決業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，本院核無不合。又被上訴人於原審開庭時即已一再陳明，上訴人提出記載109年7月8日簽署之系爭調查表，看不出來是召集會議，也沒有檢附109年7月8日董事會議紀錄，並不是董事會開會（見原審卷第498頁、第499頁、第436頁、第437頁、第593頁），並非如上訴人所稱兩造就109年7月8日會議召開之事實及系爭調查表之形式並無爭執。從而上訴人主張原判決未審酌兩造對109年7月8日會議並無爭論之前提事實之下，逕為相反之認定，其判決未審酌訴訟資料之完整性，亦未說明理由，而有判決理由矛盾之違法云云，要非可採。
（五）原判決已論明，依捐助章程第7條規定，得為董事提名者，限定為「董事會」此一團體組織，而非個別董事可單獨各自表意再統計多數或過半數，且依捐助章程第10條明文董事會應以會議行之，是董事提名名單須以舉行董事會議之程序辦理，方可謂屬於有經董事會多數決所共同作成之提名名單，揆諸前述捐助章程規定，自屬有據。又，本件關於董事名單之產生是否符合捐助章程之規定，繫於董事會之召集程序及決議方式，有無違反法令或章程，其決議效力如何，如有爭議須由民事法院判斷。不論是原董事郭怡君、呂俊宏、康滄洋、楊麗華，對於前述109年7月8日作成董事提名名單之爭執；或由董事推舉呂俊宏為主席之109年7月16日董事會議，決議同意董事會發函予各自立教會推派第13屆董事候選人名單之效力如何，2案件均仍在民事法院繫屬中，尚未確定。上訴人因系爭申請而提出之文件，形式上觀之既不足以認定109年7月8日有經董事會決議通過董事提名名單，上訴人提出之109年7月16日董事會議紀錄，又未見經董事會決議通過董事提名名單，且另有同日（109年7月16日）內容不同之董事會會議紀錄存在，被上訴人基於主管機關行政監督之立場，認為系爭申請未符合捐助章程之規定而否准上訴人之申請，於法自無不合，尚難認係對宗教結社自由及私法自治之限制，上訴人主張本件有違法律保留、法律明確性，並據此主張原判決違法，亦非可採。又，本件被上訴人受理系爭申請案，僅能形式審查是否符合法令及捐助章程規定，無從實體審認私權關係，而行政訴訟係監督行政權合法行使，亦無從確認私權關係，是關於前述董事會召集及決議效力之爭議，應由民事法院判斷。上訴人以原審未通知109年7月8日在系爭調查表上簽名之5位董事到庭作證查明，指摘原判決有違職權調查原則云云，尚有誤會。至於上訴人提起本件上訴後，於本院提出第12屆董事黃梅珍、許麗雅於112年3月14日臺灣臺北地方法院民事110年度訴字第3096號案作證之筆錄及該案112年6月21日判決。因本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，當事人在上訴審不得提出新攻擊防禦方法或新事實、新證據資為上訴之理由。經核上訴人前開主張，乃係上訴人於原審言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法及新事實、新證據，本院本無從加以審酌；況該等資料均係於原審言詞辯論終結（111年8月4日）之後所作成，原審自無從斟酌，上訴人執以主張原判決未斟酌為違法，要不足採。
（六）綜上所述，原判決維持原處分及該部分訴願決定，而駁回上訴人在第一審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄發回原審法院更為審理，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 張 國 勳法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 12 月 28 日
書記官 張 玉 純