最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第773號上 訴 人 潘添盛訴訟代理人 郭俊銘 律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 陳澤嘉 律師
參 加 人 嘉義縣水上鄉成功社區發展協會代 表 人 張榮峰上列當事人間人民團體法事件，上訴人對於中華民國111年7月26日高雄高等行政法院109年度訴字第169號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠參加人（轄區為水上鄉國姓村、三界村）於民國108年3月13
日召開第6屆第8次理監事聯席會議，於108年3月15日以嘉水成功社字第108003號函檢附會議紀錄、會員名冊等相關文件報請嘉義縣水上鄉公所（下稱水上鄉公所）備查，並以108年3月15日嘉水成功社字第108002號函通知會員訂於108年3月26日下午6時召開第7屆第1次會員大會（下稱108年3月26日會員大會）改選理監事。嗣參加人召開108年3月26日會員大會時，會員蕭明恭（第6屆理事）因會員資格等疑義提出異議，會議主席並未處理，繼續進行理監事改選程序，由上訴人及訴外人陳秀里等11人當選理事，蔡信義等3人當選監事，再於同日下午8時20分召開第7屆第1次理監事聯席會議，決議選舉上訴人為第7屆理事長。蕭明恭隨即於108年3月27日向被上訴人及水上鄉公所提出異議書，請求撤銷參加人第7屆理監事選舉當選決議。
㈡嗣水上鄉公所以108年5月24日嘉水鄉社字第1080008479號函
轉參加人第6屆理事蕭明恭等10位理事之108年5月18日連署書予被上訴人社會局，請求指定理事會召集人召開臨時理事會，經該局以108年5月29日嘉縣社人團字第1080027121號函請嘉義縣水上戶政事務所協助查詢參加人會員設籍狀況，該所以108年5月30日嘉水戶字第1080001456號函檢送參加人會員名冊(共101人)，查證17人並未設籍該會轄區(含1人已死亡)，8人於該會108年3月26日召開會員大會之後始遷入該會轄區。被上訴人為查明參加人第7屆理監事改選爭議，乃依人民團體法第32條等規定，以108年6月5日府授社人團字第1080116705號函（下稱被上訴人108年6月5日處分函）通知水上鄉公所並副知參加人，指定蕭明恭為臨時理事會召集人，召開臨時理事會，查明相關爭議並儘速完成第7屆理監事改選，參加人乃據此於108年6月20日召開臨時理事會重新審認個人會員資格。另被上訴人再以108年8月2日府授社人團字第108168047號函指定蕭明恭為第6屆第2次臨時理事會召集人，請儘速完成第7屆理監事會改選工作。嗣參加人於108年8月9日召開第6屆第2次臨時理事會，罷免原理事長陳芳立，並推選蕭明恭為代理理事長，再於108年9月6日召開第7屆第1次會員大會，並改選理監事。上訴人不服前述被上訴人108年6月5日處分函，提起訴願，經內政部108年9月23日台內訴字第1080061964號訴願決定略以：參加人第7屆理監事及理事長改選完成且未經撤銷，亦查無參加人理事會有人民團體法第32條規定所稱「不能依法召開」或「經第7屆理事過半數連署函請上訴人召開臨時理事會，上訴人無故不為召開」之情事，則被上訴人指定蕭明恭為參加人臨時理事會召集人並召開臨時理事會，難謂適法等由，撤銷被上訴人108年6月5日處分函。
㈢其後，被上訴人審認參加人召開108年3月26日會員大會改選
理監事過程，有未依法定要件及期程辦理改選工作，未依章程、法令規定審定會員資格及未設籍會員參與投票造成選舉結果錯誤等多項缺失，乃依人民團體法第58條第1項規定，以109年1月6日府授社人團字第1080282737函（下稱原處分）通知參加人略以：撤銷108年3月26日召開之第7屆理監事會改選案，請於文到次日起1個月完成改選程序。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經高雄高等行政法院(下稱原審)109年度訴字第169號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件參加人並非僅是依據人民團體法成立之社會團體，亦是
依據社區發展工作綱要成立之社會團體，並據該綱要相關規定領取政府機關之補助，有參加人現金簿可查，則其從事社會團體之組織與活動，不僅應符合人民團體法相關規定，亦應符合社區發展工作綱要之規定。查參加人於108年3月26日召開會員大會改選理監事，並於同日召開第7屆第1次理監事聯席會議，由上訴人當選第7屆理事長，會員蕭明恭（第6屆理事）因會員資格等疑義，於108年3月27日向被上訴人及水上鄉公所提出異議書，請求撤銷參加人第7屆理監事選舉當選決議。經被上訴人所屬社會局以108年5月29日嘉縣社人團字第1080027121號函請嘉義縣水上戶政事務所協助查詢參加人會員有無設籍該會轄區、戶籍遷入時間，經嘉義縣水上戶政事務所以108年5月30日嘉水戶字第1080001456號函檢送參加人會員名冊，該名冊雖載會員共計101人，惟其中鄭錦春已於107年12月31日死亡，故會員名冊實際上應僅100人，又羅居正等16人並未設籍參加人轄區（即水上鄉國姓村、三界村），曾麗朱（108年4月8日設籍）、陳文菁（108年4月8日設籍）、莊雅筑（108年4月8日設籍）、賴慧菁（108年4月8日設籍）、鄭淑卿（108年4月9日設籍）、鄭吉泰（108年4月8日設籍）、呂采郁（108年4月8日設籍）、鄭淑珍（108年4月11日設籍）等8人於參加人召開108年3月26日會員大會之後，戶籍始遷入，上述24人應認參加人召開108年3月26日會員大會時，不符社區發展工作綱要第2條第3項「設戶籍並居住本社區之居民」之「社區居民」定義。依社區發展工作綱要第8條及嘉義縣水上鄉成功社區發展協會組織章程第6條、第10條規定，上述24人僅為贊助會員，不具個人會員資格，應不具選舉權、被選舉權等權利，應可認定。本件參加人召開108年3月26日會員大會改選理監事時，前述24人不具個人會員資格中有曾麗朱等18人參與投票，並由未設籍不具個人會員資格之曾麗朱、陳文菁、莊雅筑、翁福鎮、邱聰祺、陳秀里等6人當選理監事，致參加人理監事選舉結果顯然違反社區發展工作綱要及嘉義縣水上鄉成功社區發展協會組織章程。準此，被上訴人審認參加人違反法令、章程之情節，及參加人召開108年3月26日會員大會改選理監事結果顯不合法，依人民團體法第58條第1項規定，以原處分撤銷108年3月26日會員大會會議決議之理監事改選案，請參加人於文到次日起1個月內完成改選程序，於法並無不合，亦無裁量瑕疵之違法。
㈡又查行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授
與人民利益之效果者，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，倘未涉及公共利益之重大事項者，應不需有法律或法律授權之命令為依據之必要。社區發展工作綱要第17條、第19條、第20條、第22條關於政府機關之補助及發給社區發展獎助金之規定，係屬授與人民利益之給付行政，應不需有法律或法律授權之命令為依據，而其第2條第3項規定「社區居民」之定義為「設戶籍並居住本社區之居民」，為行政機關為達促進社區發展，增進居民福利之行政目的，而以設籍與否為管制社區發展協會之會員表決權、選舉權、被選舉權及罷免權之要件，人民所受之不利影響，或屬輕微，或為尊重當事人個人設籍意願之結果，並未逾越期待可能性之範圍，並非法所不許，且因其內容並非限制人民結社之權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。至上訴人所引臺灣基隆地方法院103年度訴字第440號、臺灣臺北地方法院90年度訴字第4431號、最高法院107年度台上字第1957號民事判決、本院105年度判字第100號判決等，核與本件爭執之事實及法律規定均不相同，上訴人予以援引而為之指摘，亦有誤解，不足採取等語，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：㈠人民團體法第1條規定：「人民團體之組織與活動，依本法之
規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」第58條第1項規定：
「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」是以，在我國人民團體法所建構的公權力監督法制下，人民雖有結社自由，但團體之運作及相關職員之選舉，基於憲法第23條所示必要條件下，非不得由公權力管制其正當性，但其應遵行之程序及法律效果，仍應以法律定之，或由立法機關授權行政機關以命令定之。
㈡人民團體法第4條規定：「人民團體分為左列三種：一、職業
團體。二、社會團體。三、政治團體。」第16條規定：「人民團體會員（會員代表）有表決權、選舉權、被選舉權與罷免權。每一會員（會員代表）為一權。」第17條規定：「人民團體均應置理事、監事，就會員（會員代表）中選舉之，其名額依左列之規定：……」第39條規定：「社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。」依行為時人民團體法第66條規定訂定之行為時人民團體選舉罷免辦法第2條規定：「（第1項）本辦法所稱人民團體之選舉或罷免，係指依法設立之各級人民團體選舉或罷免理事、監事、常務理事、常務監事、理事長或會員代表而言。（第2項）前項會員代表，係指依法令或章程規定分區選出之出席會員代表大會之代表。」可知，以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體，為社會團體。社會團體會員（會員代表）有表決權、選舉權、被選舉權與罷免權。每一會員（會員代表）為一權。社會團體應置理事、監事，就會員（會員代表）中選舉之。社會團體中理監事透過會員選舉產生，屬於私權行為，並為團體自治之核心事項。
㈢內政部原為社區發展之中央主管機關，為促進社區發展，增
進居民福利，建設安和融洽，團結互助之現代化社會，於80年5月1日訂定社區發展工作綱要，除法律另有規定外，社區發展之組織與活動，依社區發展工作綱要之規定（該綱要第1條及第3條參看）。該綱要第12條規定：「（第1項）社區發展協會應針對社區特性、居民需要，配合政府社區發展指定工作項目、政府年度推薦項目、社區自創項目，訂定社區發展計畫、編訂經費預算、積極推動。（第2項）前項社區發展指定工作項目如左：一、公共設施建設：（一）新（修）建社區活動中心。（二）社區環境衛生及垃圾之改善與處理。（三）社區道路、水溝之維修。（四）停車設施之整理與添設。（五）社區綠化與美化。（六）其他。二、生產福利建設：（一）社區生產建設基金之設置。（二）社會福利之推動。（三）社區托兒所之設置。（四）其他。三、精神倫理建設：（一）加強改善社會風氣重要指施及國民禮儀範例之倡導與推行。（二）鄉土文化、民俗技藝之維護與發揚。（三）社區交通秩序之建立。（四）社區公約之制訂。（五）社區守望相助之推動。（六）社區藝文康樂團隊之設立。（七）社區長壽俱樂部之設置。（八）社區媽媽教室之設置。（九）社區志願服務團隊之成立。（十）社區圖書室之設置。（十一）社區全民運動之提倡。（十二）其他。（第3項）政府年度推薦項目由推薦之政府機關函知，社區自創項目應配合政府年度社區發展工作計畫。」第17條規定：「社區發展協會之經費來源如左：一、會費收入。二、社區生產收益。三、政府機關之補助。四、捐助收入。五、社區辦理福利服務活動之收入。六、基金及其孳息。七、其他收入。」第19條規定：「第12條第1項政府指定及推薦之項目，由指定及推薦之政府機關酌予補助經費；社區自創之項目，得申請有關機關補助經費。」第20條規定：「各級政府應按年編列社區發展預算，補助社區發展協會推展業務，並得動用社會福利基金。」第21條規定：「各級主管機關對社區發展工作，應會同相關單位辦理評鑑、考核、觀摩，對社區發展工作有關人員應舉辦訓練或講習。」第22條規定：「推動社區發展業務績效良好之社區，各級主管機關應予左列之獎勵：一、表揚或指定示範觀摩。二、頒發獎狀或獎品。三、發給社區發展獎助金。」嗣為配合行政院組織改造，衛生福利部（含所屬機關、機構）組織法規自102年7月23日施行，相關法律、法規命令及職權命令條文涉及各該新機關掌理事項者，其管轄機關自102年7月23日起變更為各該新機關，行政院於102年7月19日以行政院院臺規字第1020141353號公告社區發展工作綱要第3條第1項所列屬「內政部」之權責事項，自102年7月23日起改由「衛生福利部」管轄。衛生福利部於103年9月18日修正發布社區發展工作綱要第12條規定：「（第1項）社區發展協會應針對社區特性、居民需要、配合政府政策及社區自創項目，訂定社區發展計畫及編訂經費預算，並積極推動。（第2項）前項配合政府政策之項目如下：一、公共設施建設：（一）新（修）建社區活動中心。（二）社區環境衛生與垃圾之改善及處理。（三）社區道路、水溝之維修。（四）停車設施之整理及添設。（五）社區綠化及美化。（六）其他有關公共設施建設等事項。二、生產福利建設：（一）社區生產建設基金之設置。（二）社會福利之推動。（三）社區幼兒園之設置。（四）推動社區產業發展。（五）其他有關生產福利建設等事項。三、精神倫理建設：（一）加強改善社會風氣重要措施及國民禮儀範例之倡導及推行。（二）鄉土文化、民俗技藝之維護及發揚。（三）社區交通秩序之建立。（四）社區公約之訂定。（五）社區守望相助之推動。（六）社區藝文康樂團隊之設立。（七）社區長壽俱樂部之設置。（八）社區成長教室之設置。
（九）社區志願服務團隊之成立。（十）社區圖書室之設置。（十一）社區全民運動之提倡。（十二）社區災害防備之演練、通報及宣導。（十三）其他有關精神倫理建設等事項。」第19條規定：「社區發展協會配合政府政策及社區自創之項目，得訂定計畫申請有關機關補助經費。」足見，社區發展協會係依人民團體法成立，由居民基於共同需要，發揮自動自發、互助合作之精神，在政府行政支援、經費補助下，運用各種社會資源，以改善社區居民生活環境，提高生活品質為宗旨之人民團體。經核前揭社區發展工作綱要規定為衛生福利部依其法定職權就其主管社區發展補助經費之處理執行所訂定之職權命令，並未逾越其職權範圍。且其既得規定社區發展協會配合政府政策及社區自創之項目，得訂定計畫申請有關機關補助經費，則社區發展工作綱要所提供之補助為政策性之補助措施，主管機關為促進社區發展，增進居民福利，衡酌政府財力負擔，於政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，屬給付行政措施，僅適用於特定對象，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆(司法院釋字第443號解釋參照)。
㈣按憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定
目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，受法律保障與限制之程度亦有所差異（司法院釋字第644號解釋理由書參照）。社區發展工作綱要第2條規定：「（第1項）本綱要所稱社區，係指經鄉
(鎮、市、區) 社區發展主管機關劃定，供為依法設立社區發展協會，推動社區發展工作之組織與活動區域。（第2項）社區發展係社區居民基於共同需要，循自動與互助精神，配合政府行政支援、技術指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，以改進社區居民生活品質。（第3項）社區居民係指設戶籍並居住本社區之居民。」由鄉 (鎮、市、區) 社區發展主管機關劃定社區範圍，限於設戶籍且居住社區之居民始屬社區居民，為主管機關本於公平分配及資源有效運用之考量，規定適用之對象與範圍，尚具合理性，並無違反法律保留原則。社區發展工作綱要第7條規定：「社區發展協會設會員 (會員代表) 大會、理事會及監事會。另為推動社區發展工作需要，得聘請顧問，並得設各種內部作業組織。」第8條規定：「（第1項）會員 (會員代表) 大會為社區發展協會最高權力機構，由左列會員 (會員代表) 組成：一、個人會員：由社區居民自動申請加入。二、團體會員：由社區內各機關、機構、學校及團體申請加入。（第2項）團體會員依章程推派會員代表1至5人。（第3項）社區外贊助本社區發展協會之其他團體或個人，得申請加入為贊助會員。贊助會員無表決權、選舉權、被選舉權及罷免權。」準此，必須設戶籍且居住社區之居民始得申請加入為個人會員，有表決權、選舉權、被選舉權及罷免權；社區外贊助社區發展協會之未設籍個人，僅得申請加入為贊助會員，贊助會員無表決權、選舉權、被選舉權及罷免權。是原判決論以：社區發展工作綱要第2條第3項規定「社區居民」之定義為「設戶籍並居住本社區之居民」，為行政機關為達促進社區發展，增進居民福利之行政目的，而以設籍與否為管制社區發展協會之會員表決權、選舉權、被選舉權及罷免權之要件，人民所受之不利影響，或屬輕微，或為尊重當事人個人設籍意願之結果，並未逾越期待可能性之範圍，並非法所不許，且因其內容並非限制人民結社之權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違等情，並無不合。上訴意旨主張「私法上之居住事實」與「行政管制上之設籍」係屬二事，並無必然關聯。社區發展工作綱要第2條第3項規定「社區居民係指設戶籍並居住本社區之居民。」對「社區居民」之資格增加「設戶籍」此一法律所無之限制，違反法律保留原則及比例原則，應為無效，原審予以適用，自屬「判決適用法規不當」之違背法令云云，並無可採。
㈤參加人組織章程第3條規定：「本會以嘉義縣水上鄉公所劃定
之成功社區區域為組織區域。」第6條規定：「本會會員分下列3種：一、個人會員：凡本社區居民年滿20歲贊同本會宗旨，得填具入會申請書，經理事會通過，並繳納會費後，為個人會員。二、團體會員……三、贊助會員：凡社區外之個人或機關、機構、學校、及團體、贊同本會宗旨，並對本會有所贊助者，得經理事會通過後，為贊助會員。……。」第10條規定：「會員(會員代表)有表決權、選舉權、被選舉權與罷免權，每一會員(會員代表)為一權。但贊助會員無上述各權。」第14條規定：「本會置理事11人、監事3人，由會員(會員代表)選舉產生，並分別成立理事會及監事會。……」可見，參加人會員分為個人會員、團體會員及贊助會員共3種，成功社區居民年滿20歲贊同參加人宗旨，得為個人會員，有表決權、選舉權、被選舉權與罷免權。社區外之個人贊同參加人宗旨，並對參加人有所贊助者，得為贊助會員，但無表決權、選舉權、被選舉權與罷免權。參加人之理監事由會員(會員代表)選舉產生。㈥查參加人係依據人民團體法及社區發展工作綱要成立之社會
團體，已依據社區發展工作綱要相關規定領取政府機關之補助。於108年3月26日召開會員大會改選理監事，並於同日召開第7屆第1次理監事聯席會議，由上訴人當選第7屆理事長。羅居正等16人並未設籍參加人轄區（即水上鄉國姓村、三界村），曾麗朱（108年4月8日設籍）、陳文菁（108年4月8日設籍）、莊雅筑（108年4月8日設籍）、賴慧菁（108年4月8日設籍）、鄭淑卿（108年4月9日設籍）、鄭吉泰（108年4月8日設籍）、呂采郁（108年4月8日設籍）、鄭淑珍（108年4月11日設籍）等8人於參加人召開108年3月26日會員大會之後，戶籍始遷入等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。被上訴人援引社區發展工作綱要第2條第3項規定，認參加人召開108年3月26日會員大會改選理監事時，前述24人不具個人會員資格中有曾麗朱等18人參與投票，並由未設籍不具個人會員資格之曾麗朱、陳文菁、莊雅筑、翁福鎮、邱聰祺、陳秀里等6人當選理監事，致參加人理監事選舉結果顯然違反社區發展工作綱要及參加人組織章程。依人民團體法第58條第1項規定，以原處分撤銷參加人108年3月26日會員大會會議決議之理監事改選案，請參加人於文到次日起1個月內完成改選程序，於法尚無違誤。原判決因而維持訴願決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。㈦至於上訴人所舉本院105年1月份第2次庭長法官聯席會議決議
及105年度判字第100號判決係有關主管機關依人民團體法第54條規定就職員簡歷冊所為「核備」是否為行政處分之爭議，與本件案情不同，自無從比附援引。上訴意旨主張依上開決議與判決意旨，行政機關並無權自行審定人民團體會員資格之存否，原審未查，自屬違法云云，亦無可採。又上訴人主張參加人函報會員名冊等資料備查僅遲延4日，程序瑕疵微小，不得以此撤銷參加人108年3月26日召開之第7屆理監事會改選決議部分，不足影響原判決就參加人108年3月26日召開之第7屆理監事會改選案違反法令章程，原處分為合法之認定，而已經原判決於理由末段載明，就此不影響判決結果之主張及舉證，不再逐一論述等詞，是上訴人復執陳詞爭議，仍無可採。
㈧綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。上訴論旨，猶執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 7 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 梁 哲 瑋法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 7 月 13 日
書記官 林 郁 芳