最 高 行 政 法 院 裁 定111年度上字第7號上 訴 人 李元治訴訟代理人 許家華 律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國110年10月21日臺北高等行政法院110年度訴字第136號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同法條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人於民國109年1月4日未經許可，即在公告限制水域遊憩活動之宜蘭縣龍潭湖風景特定區湖（水）域從事獨木舟活動，被上訴人以109年4月6日府旅管字第1090053354號函請上訴人陳述意見後，認其違反水域遊憩活動管理辦法（下稱管理辦法）第8條及被上訴人106年11月6日府旅管字第1060182233B號公告（下稱被上訴人106年11月6日公告）：「……（一）梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域，除依『宜籣縣風景區船舶經營管理自治條例』取得本區域小船營業許可，或經本府許可競賽、練習、其他大型活動外，禁止任何水域遊憩活動。……」規定，爰依發展觀光條例第60條笫1項及發展觀光條例裁罰標準第12條、附表8項次2規定，以109年7月10日府旅管字第1090110888號行政處分書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣1萬元罰鍰，並禁止其活動。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審110年度訴字第136號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴。
三、上訴人對原判決提起上訴，雖以該判決違背法令為由，主張略以：㈠依被上訴人89年9月頒布「變更龍潭湖風景特定區計畫（第二次通盤檢討）書」（下稱系爭計畫書），復參酌被上訴人於110年3月29日準備程序自承農田水利署宜蘭管理處（原臺灣宜蘭農田水利會，下稱宜蘭管理處）為本件水域遊憩活動管理機關，宜蘭管理處既未依法公告限制或禁止水域遊憩活動，則被上訴人欠缺事務管轄權之原處分應撤銷，原判決應廢棄。㈡縱被上訴人為水域遊憩活動管理機關而有事務管轄權，亦應依發展觀光條例第36條規定，協調宜蘭管理處同意後，始可公告限制或禁止水域遊憩活動，否則違反法律授權，原判決對此有理由不備之違法。㈢原判決對於上訴人划行獨木舟為「休憩及表達水域解嚴言論」目的誤認為「練習」目的，有判決不備理由之違法，縱上訴人「休憩及表達水域解嚴言論」目的可歸屬於「練習」目的，從原處分所示現場照片，均符合管理辦法第23條及第24條規定之安全要求，被上訴人未公告及說明除管理辦法第23條及第24條外，尚需滿足何種安全措施，逕以上訴人未經申請作為裁罰事由，違反法律明確性。發展觀光條例第36條為事後追懲制，與事前審查制不同，被上訴人不會因取得事後追懲權，就能要求事前審查上訴人水域遊憩活動是否合法，故上訴人即使未事先取得許可，亦不因此受到行政裁罰。㈣被上訴人未曾調查且公告龍潭湖為危險水域，即頒布「梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域遊憩限制事項」，顯然未視水域環境及資源條件之狀況，即限制人民使用獨木舟之自由，原處分違法應予撤銷。㈤上訴人具有救生員證及立式划槳教練證，自94年即擔任臺灣獨木舟推廣協會理事長，有高標準救生能力及多年實務經驗，應符合龍潭湖使用獨木舟資格，亦合乎管理辦法獨木舟規定，原處分均未考量，違反授權明確性原則，原判決有不備理由之違法。㈥被上訴人自始未公告一般遊客於龍潭湖使用獨木舟下水規定，上訴人於本件自無從申請使用。況109年1月17、18日期間，上訴人亦嘗試向被上訴人申請梅花湖使用獨木舟，卻未獲被上訴人積極回應，上訴人無從遵守規定，故無所謂故意或過失，應不予處罰等語。
四、惟查，原判決已敘明：㈠依系爭計畫書所示，其「擬定都市計畫機關」即為被上訴人，而「龍潭湖風景特定區」屬縣（市）級風景特定區，被上訴人為主管機關，且自為管理，並無涉有專設機構經營管理。管理辦法係依發展觀光條例第36條而來，被上訴人既為都市計畫法即「龍潭湖風景特定區計畫」之主管機關，依發展觀光條例第10條第1項、第11條規定，即屬該條例規定之地方主管機關，及管理辦法第4條第1項第1款規定，水域遊憩活動位於風景特定區所轄範圍者，為該特定管理機關，即龍潭湖風景特定區水域遊憩活動之管理機關，應為被上訴人無誤。㈡土地使用之「管理」，與發展觀光條例第10條第1項規定之「專設機構經營管理」之情形，應屬有別；且依系爭計畫書所載，並無被上訴人有專設宜蘭管理處作為經營管理機構之旨；再者上訴人行為時，尚無宜蘭管理處之存在，上訴人所稱宜蘭管理處始具有事務管轄權，及依發展觀光條例第36條後段規定，被上訴人應協調宜蘭管理處同意後，始可公告限制或禁止水域遊憩活動云云，亦屬誤解。㈢發展觀光條例第1條雖揭示發展觀光產業、推廣自然生態保育意識等意旨，但為維護遊客安全，依發展觀光條例第36條、管理辦法第5條第1項等規定，管理機關就水域遊憩活動之「種類、範圍、時間及行為」等，仍可依法公告，而為適當之限制。上訴人所為之划行獨木舟活動，屬管理辦法第3條第2款規定之水域遊憩活動之一種，為管理機關得依法公告，予以限制之範圍。故被上訴人依發展觀光條例第36條、管理辦法第5條第1項之規定，以被上訴人106年11月6日公告，核係以事前許可，即審查安全保護條件之方式，讓遊客從事各種水域遊憩活動，以維護遊客安全，其就水域達20公頃之龍潭湖而言，應屬必要及妥適之行政管制，並無裁量逾越情事。且營業許可外，非屬營業之活動，除競賽、大型活動外，其他各種練習活動（如划行獨木舟之練習活動），亦可在具有安全保護之情形下，經管理機關許可，而從事水域遊憩活動，並非禁止營業以外之其他水域遊憩活動，其限制活動的範圍，尚無不當。㈣對水域遊憩活動有安全疑慮的情形，其管制水域遊憩活動之公告，係對社會一般公眾為之，故其禁止或許可之規定，本應一體適用，尚不因個人條件特殊，而得排除公告之適用。因此，個人若符合安全保護措施，自得依法申請管理機關許可（如自認符合規定，不被許可，則是如何進行救濟之問題），以達成其從事水域遊憩活動之目的。惟若自認條件優良，未經申請管理機關許可，逕行從事水域遊憩活動，即有違反管制之公告，而生違法之情事。㈤本件上訴人如何在龍潭湖從事水域遊憩活動，既有被上訴人106年11月6日公告可供查詢，上訴人疏未查明，即未經許可，在公告限制水域遊憩活動之龍潭湖水域，從事划行獨木舟活動，而有違反發展觀光條例之行為，上訴人所為，縱非故意，亦難免應注意且能注意而不注意之過失責任。至上訴人所稱109年1月17、18日期間嘗試向被上訴人申請梅花湖使用獨木舟，未獲被上訴人積極回應一節，核與本件違法情事無涉，應另行申辦處理，尚不影響原處分之適法性等語甚詳。核諸上訴理由，無非重述其在原審提出而為原審所不採之主張，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷或指駁不採者，復執陳詞為爭議，泛言原判決違背法令或理由不備，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首揭規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 1 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 1 月 28 日
書記官 莊 子 誼