最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第860號上 訴 人 古哲昕
古友雄共 同訴訟代理人 李路宣 律師
魏順華 律師被 上訴 人 農業部農村發展及水土保持署臺中分署
(原行政院農業委員會水土保持局臺中分局)代 表 人 陳榮俊訴訟代理人 楊盤江 律師
陳光明上列當事人間山坡地土地可利用限度查定事件，上訴人對於中華民國111年9月1日臺中高等行政法院110年度訴字第112號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、本件行政訴訟上訴後，農業部組織法於民國112年5月31日公布，同年8月1日施行，被上訴人由原行政院農業委員會（下稱農委會，現已改制為農業部）水土保持局臺中分局升格為農業部農村發展及水土保持署臺中分署，其代表人由邱啓芳變更為陳榮俊，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
二、緣苗栗縣○○鄉○○○段000地號土地（下稱系爭土地）為上訴人共有，前由被上訴人改制前之臺灣省政府農林廳山地農牧局完成山坡地土地可利用限度查定，結果為6級坡，屬「宜林地」。上訴人於109年9月9日就系爭土地向被上訴人申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查，經被上訴人以109年11月20日水保中保字第1091940789號函(下稱原處分)回復略以：被上訴人於109年11月6日派員至系爭土地辦理會勘量測結果，系爭土地平均坡度為6級坡，土壤有效深度為淺層，土壤沖蝕程度為輕微，母岩性質為軟岩，依109年10月6日修正前山坡地土地可利用限度分類標準（下稱行為時山坡地分類標準）第3條規定綜合研判屬「宜林地」，爰系爭土地之分類維持「宜林地」等語。上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，提起行政訴訟，聲明：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡被上訴人對上訴人109年9月9日申請應就系爭土地作成查定為宜農牧地之行政處分。經臺中高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第112號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，提起上訴，聲明：㈠原判決廢棄。㈡上開廢棄部分，原處分及訴願決定均撤銷。㈢被上訴人應另將系爭土地之查定結果更正為宜農牧地之行政處分。
三、上訴人於原審之主張、被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依山坡地保育利用條例第16條第1項規定，山坡地供農業使用
者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。該條例中央主管機關即農委會依該條第3項授權訂定之行為時山坡地分類標準第2條、第3條規定，係就山坡地土地可利用限度之分類所為細節性及技術性之規範，並未違反母法分級管制山坡地利用之目的，亦未逾越母法授權範圍及限度，自得予適用。農委會另為執行山坡地保育利用條例第16條及山坡地分類標準關於直轄市以外山坡地土地可利用限度查定工作，於89年1月31日訂定之「行政院農業委員會山坡地土地可利用限度查定工作要點」（下稱山坡地查定要點），係為協助下級機關認定事實(有關坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質之量測作業方法、注意事項等)及規範業務處理方式(有關查定工作之執行程序等)等細節性、技術性事項所訂頒之行政規則(行政程序法第159條參照)，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸，被上訴人自得援引為辦理山坡地土地可利用限度查定工作之依據，上訴人主張山坡地查定要點有違反憲法第23條法律保留原則之虞，並無可採。㈡系爭土地前已完成山坡地土地可利用限度查定，結果為6級坡
，屬「宜林地」，上訴人於109年9月9日就系爭土地向被上訴人申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查，被上訴人於109年11月6日派員至系爭土地辦理會勘後，就坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質等4項環境自然因子分別量測查定結果，系爭土地之平均坡度超過55%（為第6級坡）、土壤有效深度超過20公分至50公分以下（淺層)、土壤沖蝕程度輕微、母岩性質為軟質母岩，經依行為時山坡地分類標準第3條規定綜合研判，維持系爭土地為原查定結果為宜林地，並無違誤。
㈢上訴人雖主張被上訴人於裁量時完全未考量上訴人所提之坵
塊法坡度分析表，自屬裁量瑕疵之違法云云，然由山坡地查定要點第4點第3款第1目規定可知，坡度的量測係以「同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積」為原則，僅於有特殊情形時，始例外得按水土保持技術規範第25條的坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證；前揭條文所稱「特殊情形」，係指如面積廣大、地形險惡、複雜，工作人員難以至現場量測各自然排水坡面的情形。系爭土地已經原審於111年1月14日至現場行履勘程序，故無工作人員難以至現場量測現地自然排水坡面之情形，自無採取坵塊法或等高線法，並經相關技師簽證的必要，因將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠按山坡地保育利用條例第16條規定：「(第1項)山坡地供農業
使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。(第2項)前項查定結果，應由直轄市、縣(市)主管機關於所在地鄉(鎮、市、區)公所公告之；公告期間不得少於30日。(第3項)第1項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。……」農委會據此授權，於109年10月6日修正發布之山坡地分類標準第3條規定：「山坡地土地可利用限度之分類分級查定基準規定如下：一、坡度：指一筆土地之平均傾斜比，……，其分級如下：㈠一級坡：坡度5%以下。㈡二級坡：坡度超過5%至15%以下。㈢三級坡：坡度超過15%至30%以下。㈣四級坡：坡度超過30%至40%以下。㈤五級坡：坡度超過40%至55%以下。㈥六級坡：坡度超過55%。二、土壤有效深度：指從土地表面至有礙植物根系伸展之土層深度，……，其分級如下：㈠甚深層：超過90公分。㈡深層：超過50公分至90公分以下。㈢淺層：超過20公分至50公分以下。㈣甚淺層：20公分以下。三、土壤沖蝕程度：
須依土地表面所呈現之沖蝕徵狀決定之，其分級如下：㈠輕微：沖蝕溝寬度未滿30公分且深度未滿15公分之土地。㈡中等：地面有溝狀沖蝕現象，其沖蝕溝寬度30公分至100公分且深度15公分至30公分之土地。㈢嚴重：沖蝕溝寬度逾100公分且深度逾30公分之土地，……。四、母岩性質：須依土壤下接母岩之性質對植物根系伸展及農機具施作難易決定之，其分類如下：㈠軟質母岩：母岩鬆軟或呈碎礫狀，部分植物根系可伸入其間，農機具可施作者。㈡硬質母岩：母岩堅固連接，植物根系無法伸入其間，農機具無法施作者。」第4條規定：「山坡地土地之可利用限度分類標準如下：一、宜農、牧地：應符合下列規定之一，並依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護：㈠一級坡至三級坡。㈡甚深層、深層及淺層之四級坡。㈢甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕輕微或中等及下接軟質母岩。㈣甚深層、深層之五級坡。㈤淺層之五級坡，且其土壤沖蝕輕微或中等及下接軟質母岩。二、宜林地：應符合下列規定之一，並造林或維持自然林木或植生覆蓋，不宜農耕之土地：㈠甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬質母岩。㈡甚淺層之五級坡。㈢淺層之五級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬質母岩。㈣六級坡。……。」查土地為人民生活所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫(司法院釋字第444號解釋理由書參照)。山坡地保育利用條例即為防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用所制定的法律(參見同條例第5條規定)，上開第16條規定對於山坡地土地可利用限度的分類及開發程度之管制，雖對於人民財產權之行使有所限制，惟為維護公共利益及保護第三人生命、身體及財產安全所必要，尚無違反比例原則。而農委會依該條第3項授權訂定之山坡地分類標準第3條、第4條規定，係就山坡地土地可利用限度之分類所為規範，並未違反母法分級管制山坡地利用之目的，亦未逾越母法授權範圍及限度，自得予適用。
㈡次按山坡地保育利用條例施行細則第12條規定：「（第1項）
中央、直轄市主管機關應依本條例第16條第3項所定之山坡地土地可利用限度分類標準，完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定者，以尚未劃定使用分區或編定使用地類別之土地為限。（第2項）前項查定，中央、直轄市主管機關得委任所屬機關辦理。」又處分時（107年3月23日修正發布，下同）山坡地查定要點第1點規定：「行政院農業委員會依據山坡地保育利用條例第16條及其施行細則第12條規定，為辦理直轄市以外之山坡地土地可利用限度查定工作，……特訂定本要點。」第4點規定：「查定工作之執行如下：㈠年度專案查定之執行：依據地政單位提供之……資料，由水土保持局訂定年度查定計畫，或由該局、所屬分局配合公有地管理機關辦理。㈡個案申請查定之執行：⒈私有地由土地所有權人檢附申請書……，向水土保持局所屬分局申請。……。㈢查定作業方式分現場查定及圖資查定。……現場查定得利用現有之圖資，初步瞭解待查定土地相關資訊，其查定基準量測作業如下：⒈坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百分比表示之，可按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積；如有特殊情形，得採水土保持技術規範第25條之坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證。⒉土壤有效深度：同筆土地面積0.1公頃以下者鑽孔數至少1孔，超過0.1公頃且0.5公頃以下者鑽孔數至少2孔，超過0.5公頃且1公頃以下者鑽孔數至少3孔，每增加0.5公頃應增加1孔，但不超過10孔。鑽孔位置應平均分布於該筆土地範圍內。土壤有效深度等於取點之土層深度和除以取點之點數。⒊土壤沖蝕程度、母岩性質：依照山坡地土地可利用限度分類標準規定詳加判定。現場查定作業如受現場地形、地貌等天然條件限制，得由工作人員依現況調整。㈣查定工作注意事項：⒈山坡地之查定，以一整筆土地辦理為原則，且各查定基準之量測，應以可供農業使用之範圍為限。……。」第6點規定：「不服查定結果案件之處理如下：㈠……106年4月12日起，土地所有權人或土地管理機關不服查定結果者，得於公告期滿之次日起30日內，依訴願法規定辦理。㈡……106年4月11日前已有查定結果、……，不服查定結果者，土地所有權人應檢附申請書……向水土保持局所屬分局申請異議複查。其處理步驟依第4點第2款第3目規定辦理，……。㈢……⒊申請異議複查以1次為限，不服複查結果者，依訴願法規定辦理。……。」上述山坡地查定要點規定，係農委會為執行山坡地保育利用條例第16條及山坡地分類標準關於直轄市以外山坡地土地可利用限度查定工作，為協助下級機關認定事實(有關坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質之量測作業方法、注意事項等)及規範業務處理方式(有關查定工作之執行程序等)等細節性、技術性事項，依職權訂定之行政規則(行政程序法第159條第2項第2款參照)，並非依山坡地保育利用條例施行細則或行為時山坡地分類標準而制定之規範，不生違反再授權禁止原則之問題；且前揭山坡地查定要點條文未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸，被上訴人自得援引為辦理山坡地土地可利用限度查定工作之依據。再按水土保持法第8條第1項、第2項規定：
「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……
五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」是農委會依該條第2項授權訂定之水土保持技術規範，旨在就同條第1項所列地區之治理或經營、使用行為，實施水土保持之處理與維護，建立其調查、規劃、設計、施工、監督、檢查、審查等技術準據，該規範第25條第1項：「坡度之計算方法，有實測地形圖者採坵塊法，無實測地形圖者得採等高線法。方法如下：一、坵塊法：……二、等高線法……。」所定坡度計算方法，係適用於以山坡地從事上述水土保持法第8條第1項第5款之使用行為，而實施水土保持之情形，與前揭山坡地查定要點第4點第3款第1目所定坡度量測方式，係用以完成山坡地土地宜農、牧地、宜林地、加強保育地之查定工作者，所適用之情形各不相同，難謂山坡地查定要點第4點第3款第1目有何牴觸水土保持技術規範第25條第1項規定可言。上訴意旨主張：山坡地保育利用條例未於同法施行細則或山坡地分類標準授權主管機關得自行訂定山坡地坡度量測方法，山坡地查定要點所採自然排水方向法係農委會自創之行政規則，有違再授權禁止原則與法律保留原則，並與水土保持技術規範第25條所定坵塊法及等高線之測量方式相違，亦違反法律優位原則，原判決認被上訴人適用山坡地查定要點作成原處分並無違誤，自屬違背法令云云，核屬其一己主觀見解，自非可採。
㈢事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調
查事實，事實審法院有判斷之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。 經查，原判決係依系爭土地使用基本資料及查定編定清冊、會勘紀錄表、現場示意圖、現場照片、系爭土地可利用限度查定結果異議複查紀錄表、系爭土地建物查詢資料、原審會同兩造於111年1月14日至現場履勘之勘驗筆錄及該日所拍攝照片等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論以：系爭土地前已完成山坡地土地可利用限度查定，結果為6級坡，屬「宜林地」，上訴人於109年9月9日就系爭土地向被上訴人申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查，經被上訴人於109年11月6日派員至系爭土地辦理會勘後，就坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質等4項環境自然因子分別量測查定結果，系爭土地之平均坡度超過55%（為第6級坡）、土壤有效深度超過20公分至50公分以下（淺層)、土壤沖蝕程度輕微、母岩性質為軟質母岩，經依山坡地分類標準規定綜合研判，維持系爭土地為原查定結果為宜林地，並無違誤等情，已詳述得心證之理由，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則之情事。原判決另敘明：依山坡地查定要點第4點第3款第1目規定，坡度之量測係以按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積為原則，僅於有特殊情形時，始例外得按水土保持技術規範第25條的坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證，是被上訴人得審視系爭土地狀況，選擇適當的量測方法，並無均應依水土保持技術規範第25條規定進行量測之必要。系爭土地已經原審於111年1月14日至現場行履勘程序，並無工作人員難以至現場量測現地自然排水坡面之特殊情形，自無採取坵塊法或等高線法，並經相關技師簽證之必要等語，就山坡地查定要點第4點第3款第1目所表示法律見解並無錯誤，且已說明上訴人所提採取坵塊法並由專業技師簽證之分析報告，何以不足採取之理由，核無判決理由不備或理由矛盾之情形。又原判決引為認定事實依據之109年11月6日會勘紀錄表及現場示意圖，業已載明被上訴人係以自然排水方向將系爭土地分為5區，分別量測其坡度，及如何計算得出平均坡度超過55%之方法，上訴人於原審僅泛稱：被上訴人人員僅就系爭土地大面積之比例及自然排水方向，於現場以簡單之坡度儀測量，既不精準亦非客觀，且所測量之角度與位置均太過主觀及不公正云云，並未具體指明被上訴人所採上述量測與計算方式究竟有何錯誤之處，自無從據其片面主張，即認被上訴人依該次會勘及測量結果，維持系爭土地之分類為宜林地之認定，有何違法之處，原判決就此雖未詳予論駁，惟業於事實及理由第五項㈣敘明因不影響判決結果，故無一一論述之必要，仍非屬判決理由不備。從而，原判決認被上訴人以原處分維持系爭土地原查定結果為宜林地，並無違誤，將原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴，依上說明，於法並無不合。至上訴人於109年9月9日提出本件異議複查之申請後，行為時山坡地分類標準雖於109年10月6日修正，惟修正後第3、4條實係由行為時第2、3條移列，內容並無不同。是原判決援引行為時山坡地分類標準第2、3條規定，而非被上訴人作成原處分時已施行之修正後規定，固有未洽，然因不影響判決結論，仍應維持。上訴意旨主張：原判決先稱山坡地查定要點第4點第3款第1目就坡度測量之方式定有先後順序，被上訴人無裁量餘地，嗣又認被上訴人得審視系爭土地狀況，選擇適當之量測方法，而有裁量空間，理由前後矛盾，且對上訴人於原審主張系爭土地有些較陡地方無法到現場，符合山坡地查定要點所稱特殊情形一節，是否可採，未予審究，逕認系爭土地非屬特殊情形，其坡度測量方法應採取自然排水法，對上訴人所提經專業技師簽證之坵塊法分析報告恝置不論，復未說明不予採納之理由，有不適用法規、適用法規不當、理由不備與理由矛盾之違法云云，無非其個人主觀意見，及就原審認定事實、取捨證據之職權行使，指摘為不當，難謂原判決有何違背法令之情事，並無足取。至上訴人於上訴時始提出附圖二之被上訴人人員所繪製現場示意圖套繪實測圖、附圖三之被上訴人人員所繪製現場示意圖套繪實測坡向圖、附圖四之系爭土地坡向圖、附圖五之「系爭土地正確之排水分區及坡度計算圖」，及附圖六之「系爭土地以被上訴人使用之測斜儀照攝會發生之誤差示意圖」（均為彩色影本）等證據，主張：被上訴人採取自然排水法測量所劃定之排水分區，與實際排水不符，分區有誤，據以計算之坡度亦隨之發生錯誤，被上訴人人員未當場記錄坡度之角度及坡長，且所使用儀器以測量人員之主觀判定為準，無法事後檢核其正確性云云，係於上訴審提出新證據與新攻擊方法，依行政訴訟法第254條第1項規定，本院不得審酌，併此敘明。㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無上訴人主張
之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 6 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 6 月 6 日
書記官 廖 仲 一