最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第839號上 訴 人即被上訴人 （原審原告）
王少剛等34人（詳如附表一、二所示）共 同訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師上 訴 人即被上訴人 （原審被告）
國防部代 表 人 邱國正訴訟代理人 陳君漢 律師
參 加 人 王子萍
萬人輔陳克敏
杜聿琛被上訴人（即原審原告）
張古筱雲等9人(詳如附表四所示)上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，兩造對於中華民國111年8月25日臺北高等行政法院107年度訴字第1158號判決不利於其部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、兩造上訴均駁回。
二、上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。理 由
一、上訴人易簡碧娥提起上訴後，於民國000年0月00日死亡，茲據其繼承人易之平、易之新及易萃雯具狀聲明承受訴訟；上訴人田雨龍提起上訴後，於000年0月00日死亡，茲據其繼承人褚敬艷具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、本件事實經過：㈠臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第1158號判決（
下稱原判決）附表一所示之原告（下稱原判決附表一所示之上訴人，與原判決附表二所示之原告下合稱上訴人王少剛等人）及曹旺春、毛雲風、葉世德、袁林文分別係○○市○○區懷仁新村、慈祥新村（下分稱懷仁新村、慈祥新村）之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶。該二村多數原眷戶於93年間同意眷村改建，經上訴人國防部以93年11月22日勁勢字第0000000000號令（下稱93年11月22日令）核定為同意改建眷村。之後因懷仁新村改建基地之部分占用建戶未能如期排除，延宕工程發包，實際執行進度與原計畫期程無法契合，於是上訴人國防部報請行政院，並經行政院101年8月20日院臺防字第0000000000號函（下稱101年函）核定修正國軍老舊眷村改建計畫，將懷仁新村改建基地刪除。上訴人國防部遂以102年12月27日國政眷服字第0000000000號令（下稱102年12月27日令）核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並刪除懷仁新村改建基地，復經上訴人國防部所屬軍事情報局（下稱軍情局）於102年12月30日以國報政戰字第0000000000號函轉知懷仁新村、慈祥新村自治會。部分之上訴人王少剛等人對上訴人國防部102年12月27日令不服，提起訴願，遭行政院103年9月25日院臺訴字第0000000000號訴願決定（下稱103年訴願決定）駁回後提起行政訴訟，經原審103年度訴字第1624號判決（下稱103年判決）將前開訴願決定及上訴人國防部102年12月27日令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並刪除「懷仁新村改建基地」部分撤銷。上訴人國防部不服，提起上訴，經本院106年度判字第52號判決（下稱106年判決）廢棄原審103年判決關於撤銷103年訴願決定及上訴人國防部102年12月27日令就「刪除『懷仁新村改建基地』」部分，並以不備起訴要件且無法補正為由駁回該案原告於第一審之訴，其餘上訴即原審103年判決諭知撤銷103年訴願決定及上訴人國防部102年12月27日令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分，則以上訴無理由予以駁回而告確定。
㈡嗣懷仁新村自治會長即上訴人王少剛等人在本院106年判決後
，於106年3月23日拜會軍情局，要求轉達相關機關應依該判決結果盡速續行懷仁新村基地之改建計畫，軍情局將該次陳情會議紀錄轉知上訴人國防部所屬政治作戰局（下稱政戰局），上訴人王少剛並於106年4月17日以存證信函請求政戰局協助修正行政院101年函，刪除上訴人國防部102年12月27日令，續行懷仁新村改建基地改建程序。其後於106年5月12日，政戰局以國政眷服字第0000000000號函回復略以：依本院106年判決意旨，國防部刪除「懷仁新村改建基地」並無不當，自無撤銷上訴人國防部102年12月27日令之必要，臺端指陳事項係屬雙方認知不同；有關應儘速公告恢復該改建基地及重新召開改建會議等情，礙難辦理等語。故上訴人王少剛等人就上訴人國防部非法刪除「懷仁新村改建基地」確有爭執，導致上訴人王少剛等人法律上權益有受損之虞，為維護自身權益，並除去此不安狀態，爰提起行政訴訟，並聲明：「1.先位聲明：⑴確認原告（即上訴人王少剛等人，下同）等依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項承購被告（即上訴人國防部，下同）機關所興建臺北市『懷仁新村』之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。⑵被告應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市『懷仁新村』新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序。2.備位聲明：⑴被告應分別給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平、陳國瑞、沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各新臺幣（下同）38,371,444元，及原告王少剛、王翔陵自原告行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其餘原告自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑵被告應分別給付原告林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、唐本怡各33,857,156元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑶被告應分別給付原告朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑷被告應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑸被告應給付曹君正、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」案經原審作成「(第1項)確認如原判決附表一所示之原告依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺北市『懷仁新村』之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。(第2項)上開原告其餘之訴駁回。(第3項)如原判決附表二所示之原告之訴駁回。」之原判決。兩造對其不利部分均提起上訴，上訴人王少剛等人聲明：「1.原判決不利其部分廢棄。2.上開廢棄部分，⑴先位聲明：①確認原判決附表二所示上訴人依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市『懷仁新村』之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。②上訴人國防部應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市『懷仁新村』新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序。⑵備位聲明：①確認原判決附表二所示上訴人依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市『懷仁新村』之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。②上訴人國防部應分別給付上訴人王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平（即葉世德之承受訴訟人）、陳國瑞、沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各38,371,444元，及上訴人王少剛、王翔陵自上訴人行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其餘上訴人自上訴人行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清償日止，按年息百分之五計算之利息。③上訴人國防部應分別給付上訴人林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、唐本怡各33,857,156元，及自本書狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。④上訴人國防部應分別給付上訴人朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自本書狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑤上訴人國防部應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自上訴人行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑥上訴人國防部應給付曹君正、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38,371,444元，及自上訴人行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」上訴人國防部聲明：「1.原判決不利其部分廢棄。2.上開廢棄部分，上訴人王少剛等人於原審之訴駁回。」（另附表三所示之上訴人張古筱雲等15人因未委任律師為訴訟代理人，其上訴不合法，另以裁定駁回。）
三、上訴人王少剛等人起訴主張、上訴人國防部在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人王少剛等人以先位聲明第1項所示提起確認訴訟，當屬
合法：上訴人王少剛等人主張其等分別為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶，又部分之上訴人王少剛等人前因對上訴人國防部102年12月27日令不服，循序提起救濟，經本院106年判決將原審103年判決就上訴人國防部102年12月27日令關於「刪除『懷仁新村改建基地』」部分廢棄並自為駁回判決，係以該部分非行政處分，為不備起訴要件且無法補正為由，是以，上訴人國防部102年12月27日令中「刪除『懷仁新村改建基地』」此部分是否違法或侵害權利，即屬未經行政法院實體判決，並不生既判力。又上訴人王少剛等人係因本院106年判決見解而無從歸責其等有遲誤救濟期間提起撤銷訴訟之情形，則上訴人王少剛等人於本件中提起先位聲明第1項所示確認訴訟，如經判決確認其等依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在時，仍得藉此保障因此所生相關權益，參以上訴人國防部亦認「刪除『懷仁新村改建基地』」並無不法，而有令上訴人王少剛等人就此部分主張之法律關係及相關權益處於不確定之法律狀態，故應認上訴人王少剛等人提起先位聲明第1項所示確認訴訟，當具有確認利益，合於行政訴訟法第6條第1項之規定，而不受同法第6條第3項規定之確認訴訟補充性原則限制，且符合無漏洞之權利保護及有權利即有救濟之法理，當屬合法。㈡原判決附表一所示之上訴人依眷改條例第5條第1項承購上訴
人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係迄仍存在：
1.上訴人國防部93年11月22日令之性質屬授益之確認處分：上訴人王少剛等人及上訴人國防部就其93年11月22日令之形式、外觀、主旨及說明等內容記載均不爭執；就該令內容之記載，可認該令係上訴人國防部就軍情局93年10月19日劍往字第0000000000號呈文所為原眷戶認證同意之審查結果的確認，是該公法上給付行政之法律關係已由抽象性規範而形成具體化內容而存在，上訴人國防部應按同意改建的原眷戶意願辦理，該令已具有確認該二村原眷戶認證結果符合眷改條例第22條第1項規定門檻的效力，並具體化同意改建之原眷戶依眷改條例第5條第1項規定享有承購上訴人國防部在臺北市「懷仁新村」所興建住宅並領取輔助購宅款權益之效力，且具有開啟後續改建與否之行政程序的效果，已非單純事實陳述而不具法效性的觀念通知，復經軍情局以函轉知懷仁新村、慈祥新村自治會，則對同意改建的原眷戶而言，該令已屬授益之確認處分性質。況縱無上訴人國防部93年11月22日令之作成，對於依眷改條例第5條第1項之法律所直接賦予原眷戶資格者之公法上權益，亦難認有因相關改建程序之進行當否而致此等權益產生喪失之效果。
2.上訴人國防部102年12月27日令作成前之國軍老舊眷村改建推行委員會（下稱眷改推委會）迄102年8月16日止，並未曾決議刪除懷仁新村改建基地。又觀之上訴人國防部102年12月27日令所示，其係將行政院101年函所核定修正之國軍老舊眷村改建計畫再以核定表示，並由軍情局以函轉知懷仁新村、慈祥新村自治會，然其內容並未明確表示撤銷或廢止上訴人國防部93年11月22日令，且該令關於核定該二村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分，已經原審103年判決及本院106年判決撤銷確定；該令關於刪除懷仁新村改建基地部分，則經本院106年判決認非行政處分，而以不備起訴要件且無法補正為由駁回，而依此部分記載及該令之說明略以：……原計畫興建住宅基地計54處，惟因臺北市「九號基地」及「懷仁新村改建基地」等2處不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建，故修正為52處……囿於前述窒礙因素，本部確認「懷仁新村改建基地」無法再予興建……等語，亦未見有考量對公益是否有重大危害及受益人有無信賴保護等因素，難認此部分記載有明確表示撤銷或廢止上訴人國防部93年11月22日令。是以，上訴人國防部102年12月27日令應無撤銷或廢止93年11月22日令之效力。再觀上訴人國防部102年12月27日令作成後之眷改推委會103年6月5日第23次會議紀錄，亦無通過「刪除懷仁新村改建基地」之記載。至上訴人國防部108年10月25日所作成之國政眷服字第0000000000號令（下稱108年10月25日令），係上訴人國防部針對懷仁新村原眷戶以慈光五村改建基地為對象辦理認證後所為之確認，與上訴人國防部93年11月22日令是上訴人國防部針對懷仁新村原眷戶以懷仁新村改建基地為對象表達改建意願，辦理認證後所為之確認不同，無法認為上訴人國防部108年10月25日令有撤銷或廢止上訴人國防部93年11月22日令之效果，此亦為原審109年度訴字第660號判決（下稱109年判決）所同認。此外，上訴人國防部108年10月25日令業經原審109年判決撤銷確定，則上訴人國防部據此違法之令而將原判決附表一編號27、28所示上訴人孟春年、張力仁之眷舍居住憑證及輔助購宅權益註銷部分，亦無法認為有撤銷或廢止上訴人國防部93年11月22日令之效果。據上，在上訴人國防部未能指出93年11月22日令遭何具體明確處分為撤銷或廢止情況下，93年11月22日令所確認懷仁新村為同意改建眷村，同意改建的原眷戶享有上訴人王少剛等人眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係迄仍存在。
3.綜上，上訴人國防部93年11月22日令確認懷仁新村為同意改建眷村，同意改建的原眷戶享有依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部在懷仁新村改建基地上興建住宅並領取輔助購宅款之法律關係仍存在，則原判決附表一所示之上訴人確分別為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶，均符合眷改條例第3條第2項、第5條第1項之規定，是原判決附表一所示之上訴人訴請確認依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在，即有理由，應予准許。㈢原判決附表一所示之上訴人提起先位聲明第2項所示一般給付
訴訟，並無理由：上訴人國防部依眷改條例相關改建規定，令頒「國軍老舊眷村改建作業流程圖」及「國軍老舊眷村改建作業程序」、「國軍老舊眷村改(遷)建說明會作業規定」、「辦理國軍老舊眷村第一類型改〈遷〉建說明會作業流程圖」及「辦理國軍老舊眷村第二類型改〈遷〉建說明會作業流程圖」，以及「國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點」、「國軍老舊眷村新建工程住宅社區規劃設計原則」等以為依循，嗣政戰局再以上訴人國防部93年11月22日令為據及前開規定，於97年間擬具懷仁新村新建工程規劃成果報告書作為懷仁新村改建基地之改建依據。據此以觀，前述改建作業流程並無賦予同意改建之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶有請求上訴人國防部應依前述改建作業流程圖、作業程序或規劃成果報告書而進行預定改建執行規劃及期程為何之公法上請求權，上訴人國防部本須視在各階段各項條件能否合法順利成就，以決定斯時採取何種措施為如何處理之裁量權限。準此，應認原判決附表一所示之上訴人提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，並不具備有公法上之給付請求權，其等此部分所請核屬無據，應予駁回。
㈣原判決附表一所示之上訴人提起備位聲明第1至3項所示損害
賠償，並無理由：原判決附表一所示之上訴人對上訴人國防部請求如備位聲明各項所示損害賠償，係援引行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項、第5條、第7條第1項前段及民法第216條之規定併為其請求權之依據，原審於其等依法附帶提起國家賠償時取得審判權，且其等就此請求並無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序。又原審已確認原判決附表一所示之上訴人依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在，惟關於上訴人國防部93年11月22日令或102年12月27日令均非本件之程序標的，從而，於本件中自無從認原判決附表一所示之上訴人所主張承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之權益有因上訴人國防部或所屬公務員行使公權力而受有不法之侵害，則原判決附表一所示之上訴人提起備位聲明各項所示損害賠償，均難認符合國家賠償法第2條第2項前段規定，其等此部分所請核無理由，應予駁回。
㈤原判決附表二所示之上訴人梁恩琦等人提起先位聲明第1項所
示確認訴訟、先位聲明第2項所示一般給付訴訟，及備位聲明第1、4至5項所示損害賠償，均無理由：
1.原眷戶依眷改條例規定享有之輔助購宅權益，係專屬於原眷戶本人，無法由其繼承人繼承之，則原眷戶死亡時，其原眷戶權益即當然消滅，若其配偶或子女此後並未取得主管機關所作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分，自無從認其配偶或子女有合法承受此等權益。
2.依上訴人王少剛等人所提懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表，並佐以上訴人國防部所提附件二之原眷戶法院認證基本資料表所示，均無從認原判決附表二所示之上訴人梁恩琦等人於彼等之被繼承人（即原眷戶梁德勝、田立、楊光亞、曹旺春、毛雲風、葉世德或權益承受人梁恩璽等人）死亡後，有取得主管機關所作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分，且彼等迄今仍未提出有何經主管機關作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」處分之證據，從而，本件無從認原判決附表二所示之上訴人梁恩琦等人有合法承受此等原眷戶權益，是彼等提起先位聲明第1項所示確認訴訟即屬無據，應予駁回。
又眷改條例及其相關法令規定並無賦予同意改建之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶有請求上訴人國防部應依前述改建作業流程圖、作業程序或規劃成果報告書而進行預定改建執行規劃及期程為何之公法上請求權，且原判決附表二所示之梁恩琦等人亦無從認彼等有合法承受此等原眷戶權益，均如前述，則渠等提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，亦無理由，應予駁回。再者，本件原審固於上訴人王少剛等人（本院按，應為原判決附表一所示之上訴人）依法附帶提起國家賠償時取得審判權，然已無從認有原眷戶權益之原判決附表一所示之上訴人所主張承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之權益有因上訴人國防部或所屬公務員行使公權力而受有不法之侵害，業如前述，遑論原判決附表二所示之上訴人梁恩琦等人更無從認彼等有合法承受此等原眷戶權益，何來有權益受損之情，是渠等提起備位聲明第1、4至5項所示損害賠償，亦無理由，應予駁回。
五、本院按：㈠眷改條例第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例
興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」第22條第1項規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（96年1月3日修正前規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」）軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（司法院釋字第457號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要。眷改條例第22條第1項規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。基此，同意改建之原眷戶除依眷改條例第5條第1項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第13條第2項所定之搬遷補助費及同細則第14條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費。
㈡本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議：「85年2月5
日公布眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。
後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124條之適用。至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」依上開決議意旨，眷改條例第5條第1項所規定原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃制定公布眷改條例時，對於當時具有原眷戶資格者（符合眷改條例第3條第2項原眷戶要件），由法律直接賦予之公法上權益，而非得由該條例之主管機關以行政處分創設之。
㈢上訴人國防部上訴部分：即原判決關於確認原判決附表一所
示之原審原告依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在部分：
1.依眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，固為法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，而非主管機關行使公權力所創設。然按，眷改條例辦理國軍老舊眷村改建並配售原眷戶之具體作業流程，乃原眷戶依同條例第22條及同條例施行細則第20條規定，向主管機關提出經法院認證之改(遷)建申請書，除確認是否同意改建及有無承購意願外，如擬承購者並表明一定階級一定坪數住宅之需求，主管機關如予核定，其性質為經當事人申請發動所作成具有確認參與改建之原眷戶經認證結果符合眷改條例第22條第1項規定門檻的效力，並具體化同意改建之原眷戶依眷改條例第5條第1項規定享有承購主管機關在改建基地上興建住宅及領取輔助購宅款權益的效力，屬確認性處分，仍屬多階段行政程序之一環。其後，改建之眷宅完工，主管機關尚須辦理抽籤特定原眷戶所承購之眷舍，確定房屋價款，雙方以此為契約重要事項之合意，簽立書面買賣契約，憑以繳交房屋價款以及辦理承購之房地產所有權移轉。申言之，原眷戶提出改(遷)建申請書，經主管機關核定者，於書面買賣契約締結前，雙方雖無私法上買賣關係存在，但公法上給付行政所形成之法律關係已然存在，並循改建眷舍完工、抽籤特定承購眷舍、房屋價款核計、乃至於房屋價款之繳清，逐步將緊密連結於原眷戶身分之權益，透過前開一定程序及作業的運作，原眷戶依眷改條例第5條第1項規定，享有國家配售新眷舍或給與輔助購宅款之公法上權利，始得終局實現。
2.經查，上訴人國防部93年11月22日令係就軍情局呈文所為原眷戶認證同意之審查結果的確認，亦即確認逾4分之3原眷戶同意改建而准予備查懷仁新村改建基地，同意改建的懷仁新村、慈祥新村之原眷戶即享有經法院認證之改（遷）建申請書所勾選「原階購置原坪型」、「領取發包後輔助購宅款」、「領取完工後輔助購宅款」或「購置民間市場成屋」等權益等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。足見上訴人國防部93年11月22日令主要在就其規劃改建的眷村，原眷戶有4分之3以上書面認證同意改建之特定權利或法律關係加以確認，係具確認該二村同意改建之原眷戶認證結果符合眷改條例第22條第1項規定門檻的效力，並具體化同意改建之原眷戶依眷改條例第5條第1項規定享有承購主管機關在改建基地上興建住宅及領取輔助購宅款權益的效力，並藉由軍情局93年12月7日函通知懷仁新村自治會，仍屬多階段行政程序之一環，原判決以對同意改建之原眷戶而言，上訴人國防部93年11月22日令屬確認性處分，此部分並無違誤。本院98年度判字第1008號判決已敘明：該案之原眷戶係屬不同意改建之原眷戶，且該案之核定改建令僅發文給國防部海軍總司令部用以表明原眷戶認證結果統計，既未對外公告，亦未以副本送達於不同意改建之原眷戶，純係機關內部之行文，此僅單純統計結果之事實陳述，並未直接對於不同意改建之原眷戶之權利或法律上利益發生法律效果，非屬行政處分甚明。日後國防部另作成之註銷眷戶居住憑證及原眷戶權益之處分，始屬實際上影響個別眷戶權利之行政處分，再依法行政救濟等情。足見本院98年度判字第1008號判決之案件事實與本件不同，自難比附援引。上訴意旨主張本院判決先例（98年度判字第1008號判決）已明確認定核定改建令非屬行政處分，原判決不採本院前開見解，復未說明其事實基礎有何不同而為不同之法律判斷，認定上訴人國防部93年11月22日令為授益行政處分，有判決不適用法規不當之違法云云，自無可採。
3.上訴人國防部102年12月27日令雖核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並「刪除『懷仁新村改建基地』」，惟經原審撤銷上訴人國防部102年12月27日令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分，嗣經本院106年判決維持原審判決而確定，本院106年判決另以「刪除『懷仁新村改建基地』」部分，非行政處分，廢棄改判而駁回原眷戶此部分之訴等情，為原審依法確定之事實。從而上訴人國防部102年12月27日令欲以新處分取代93年11月22日令既經法院撤銷，則上訴人國防部93年11月22日令自仍有效存在，且未被撤銷及廢止，原判決已敘明依卷內會議決議證據，上訴人國防部未曾決議刪除懷仁新村改建基地，然上訴人國防部一再表示業已刪除懷仁新村改建基地，兩造對此有爭議，原判決附表一所示原審原告為同意改建之原眷戶，對上訴人國防部93年11月22日令自有確認利益。上訴人國防部108年10月25日令，係針對懷仁新村原眷戶以慈光五村改建基地為對象辦理認證後所為之確認，且核列懷仁新村為不辦理改建眷村，與上訴人國防部93年11月22日令是針對懷仁新村原眷戶以懷仁新村改建基地為對象表達改建意願，核定懷仁新村為同意改建眷村，兩者辦理認證後所為之確認結果不同，亦無法認為上訴人國防部108年10月25日令有撤銷、廢止或取代93年11月22日令之效果，上訴人國防部93年11月22日令既未被撤銷、廢止或被新處分取代，原判決以該判決附表一所示之原審原告訴請確認依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在，即有理由，應予准許，理由雖有部分不同，惟結論尚無不合，並無判決違背法令之情事，仍應予以維持。上訴人國防部上訴意旨主張其於原審即一再主張，懷仁新村改建基地已廢除且未違法，懷仁新村改建基地已不存在，亦無可能有上訴人國防部所興建之懷仁新村之住宅，甚至可以領取該不存在之臺北市「懷仁新村」之住宅，並領取輔助購宅款，原判決對上開主張完全置之不理，亦未說明不予採納之理由，自有違誤云云。然查，本件此部分訴訟係屬確認訴訟，並非給付訴訟，且上訴人國防部93年11月22日令所確認逾4分之3原眷戶同意改建而准予備查係懷仁新村改建基地，姑不論原審已敘明上訴人國防部未曾決議刪除懷仁新村改建基地之情事，縱依上訴人國防部所主張懷仁新村改建基地業已刪除等情，果若屬實，然此核係事後如原判決附表一所示原審原告依此而為請求給付，是否屬嗣後客觀給付不能之問題，與確認法律關係之存否無關，上訴意旨前開主張，自無足採。
㈣附表一所示上訴人上訴部分：
1.附表一所示之上訴人於原審提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟部分（即上訴人國防部應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市『懷仁新村』新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序）：
⑴按依行政訴訟法第8條第1項規定，為請求行政機關作成
行政處分以外之其他非財產上之給付，人民固得提起給付訴訟。惟基於權力分立原則，人民與行政機關間之公法上權利義務關係，應由實體行政法規範形成，人民必須依法律規範意旨，享有向行政機關請求履行特定事實行為之權源基礎，而行政機關未履行義務時，行政法院始得判命其應為履行。申言之，實體行政法倘未賦予人民請求行政機關為財產上或非財產上給付之公法上原因基礎者，基於依法行政原則，行政機關本不負有依其請求為履行之義務，行政法院亦無從逾越依法審判權限創設之。準此，依行政訴訟法第8條第1項規定提起之一般給付訴訟，須原告有請求被告機關為其所主張事實行為之公法上請求權存在，始有認其所提起之一般給付訴訟有理由之可能，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，則其訴為無理由。
⑵依眷改條例第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷
村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」上訴人國防部辦理國軍老舊眷村改建，囿於各改建基地面積與法規限制，且容納戶數有限，自需先行按老舊眷村分布位置與條件合併改建，即以條件相近者，為同一改建圈進行規劃；眷改條例施行細則第13條第1項規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」則明定為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內配合搬遷之原眷戶，視為不同意改建，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。由前揭規定可知，原眷戶依眷改條例第5條第1項規定，享有國家配售新眷舍或給與輔助購宅款之公法上權利之終局實現，須透過一定程序及作業的運作始得實現，於此多階段行政程序中，原眷戶亦負有「依時限交出舊有眷舍」之配合義務，如未配合即視為不同意改建戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。上訴人國防部依眷改條例辦理眷村改(遷)建計畫，亦須考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，享有一定之裁量空間，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略訂立眷改條例所欲達成之上揭多重公共利益。準此，原眷戶固有參與改建而享有國家配售新眷舍或給與輔助購宅款之公法權利，但難認其就老舊眷村改建範圍、改建基地之規劃或改建作業享有決定權，上訴人國防部自享有一定之裁量空間。又上訴人國防部依眷改條例相關改建規定，令頒「國軍老舊眷村改建作業流程圖」及「國軍老舊眷村改建作業程序」、「國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定」、「辦理國軍老舊眷村第一類型改〈遷〉建說明會作業流程圖」及「辦理國軍老舊眷村第二類型改〈遷〉建說明會作業流程圖」，以及「國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點」、「國軍老舊眷村新建工程住宅社區規劃設計原則」等以為依循，嗣上訴人國防部所屬政戰局再以上訴人國防部93年11月22日令為據及前開規定，於97年間擬具懷仁新村新建工程規劃成果報告書作為懷仁新村改建基地之改建依據等情，為原審依法確定之事實。從而，前述改建作業流程固區分為三階段進行，乃係立法者及主管機關即上訴人國防部為達成眷改條例第1條所定加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧原住戶、保存眷村文化及改善都市景觀之目的，在各階段各項條件能依序合法順利成就後所為預定改建之執行規劃及期程，仍屬多階段行政程序之一環，上訴人國防部本須視在各階段各項條件能否合法順利成就，以決定斯時採取何種措施為如何處理之裁量權限。附表一所示上訴人固有參與改建而享有國家配售新眷舍或給與輔助購宅款之公法權利，但難認其等就老舊眷村改建範圍、改建基地之規劃或改建作業享有決定權。眷改條例及上訴人國防部令頒之改建作業流程並無賦予同意改建之原眷戶有請求上訴人國防部應依前述改建作業流程圖、作業程序或規劃成果報告書而進行預定改建執行規劃及期程為何之公法上請求權。附表一所示之上訴人於原審所提起之先位聲明第2項所示一般給付訴訟，其訴為無理由，原審予以駁回，並無違誤。上訴意旨主張上訴人國防部一旦經4分之3以上之原眷戶表達改建意願，其即有按照改建計畫相關程序辦理改建之義務，並無裁量不予改建之空間，原判決有適用法規不當之違背法令云云，核屬主觀一己之見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
2.附表一所示之上訴人於原審提起備位聲明第1至3項所示損害賠償部分：
⑴行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中
，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
⑵國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公
權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」本件附表一所示之上訴人其先位聲明第1項部分，依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在，既經原審確認如前，本無庸再審究備位聲明之國家賠償部分，否則附表一所示之上訴人一方面既可確認依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在部分，另一方面又可以請求損害賠償，豈非雙重得利，其訴自無理由。至附表一所示之上訴人其先位聲明第2項部分，原審判其敗訴，雖開啟備位聲明之訴訟審究，然附表一所示之上訴人就老舊眷村改建範圍、改建基地之規劃或改建作業，並未享有決定權，並無此部分公法上請求權，其訴為無理由，業經本院認定如前，而上訴人國防部未能完成改建係因不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期完成發包興建，上訴人國防部對於未能完成改建自不具可歸責及相當因果關係，附表一所示之上訴人對上訴人國防部未續行完成改建部分，未舉證上訴人國防部對此有何具可歸責性及相當因果關係，此部分國家賠償之請求（即國家賠償法第2條第2項後段），核屬無據，原審予以駁回，理由雖有不同，惟結論並無不合，仍應予維持。另關於上訴人國防部93年11月22日令或102年12月27日令均非本件之程序標的，此觀之附表一所示上訴人於原審並未主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償。從而原審以無從認附表一所示之上訴人所主張承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之權益有因上訴人國防部或所屬公務員行使公權力而受有不法之侵害，附表一所示之上訴人提起備位聲明各項所示損害賠償，均難認符合國家賠償法第2條第2項前段規定，請求為無理由，而予駁回，於法並無不合，並無判決違背法令之情形。上訴意旨主張本件審查之標的應包含上訴人國防部102年12月27日令，原判決未敘明本件程序標的為何，有判決理由不備之違法，縱上訴人國防部102年12月27日令非本件程序標的，上訴人國防部不再依附表一所示上訴人93年改建認證同意之意旨辦理改建，已破壞渠等依眷改條例第5條第1項承購其興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係，而使渠等之改建權益受損，原判決未記載任何理由，逕以附表一所示上訴人之改建權益未受有不法侵害而一筆帶過，有判決理由不備之違法云云，核屬主觀一己之見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
3.附表二所示之上訴人於原審提起先位聲明第1項所示確認訴訟、先位聲明第2項所示一般給付訴訟，及備位聲明第1、4至5項所示損害賠償部分：
⑴依眷改條例之立法目的，係為提高土地使用經濟效益，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，故其性質係屬公法，其規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於公法上之權利；其又規定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，乃本於照顧原眷戶之立法目的，兼及其遺族所設，亦屬該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，此觀諸眷改條例第5條第1項、第2項之強制規定，有別於民法第1138條、第1144條、第1151條有關繼承順序、配偶應繼分及遺產公同共有之規定自明。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之輔助購宅權益，乃專屬於原眷戶本人，無法由其繼承人繼承之；原眷戶死亡時，其子女欲承受其權益，則須符合前揭眷改條例第5條規定之要件，始足當之；而依眷改條例第5條第2項規定，原眷戶及其配偶均死亡時，若其子女人數在2人以上者，即應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益。又原眷戶配偶或其子女向主管機關為「承受權益」之意思表示之規定，然論其實際，原眷戶死亡時，專屬於原眷戶依眷改條例規定享有之權益，即已消滅，原眷戶配偶或其子女無從「承受」或「繼承」，只是於一定要件具備情狀下，眷改條例另賦予原眷戶配偶或其子女公法上權利，得請求主管機關作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分而已。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之權益，既專屬於原眷戶本人，則原眷戶死亡時，其原眷戶權益即當然消滅，若其配偶或子女此後並未取得主管機關所作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分，自無從認其配偶或子女有合法承受此等權益。
⑵經查，附表二所示之上訴人並未於彼等之被繼承人即原眷
戶梁德勝、田立、楊光亞、曹旺春、毛雲風、葉世德或權益承受人梁恩璽等人死亡後，取得主管機關所作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分，且彼等迄今仍未提出有何經主管機關作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」處分之證據等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。從而原審以無從認附表二所示之上訴人有合法承受此等原眷戶權益，是彼等據此而提起先位聲明第1項所示依眷改條例第5條第1項承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係迄仍存在之確認訴訟，為無理由，而予駁回。又眷改條例及其相關法令規定並無賦予同意改建之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶有請求上訴人國防部應依前述改建作業流程圖、作業程序或規劃成果報告書而進行預定改建執行規劃及期程為何之公法上請求權，且附表二所示之上訴人亦無從認彼等有合法承受此等原眷戶權益，均如前述，則附表二所示之上訴人執前主張而提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，亦無理由，而予駁回。再者，既然已無從認有原眷戶權益之附表一所示之上訴人所主張承購上訴人國防部所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之權益有因上訴人國防部或所屬公務員行使公權力而受有不法之侵害，業如前述，遑論附表二所示之上訴人更無從認彼等有合法承受此等原眷戶權益，何來有權益受損之情，是附表二所示之上訴人執前主張而提起備位聲明第1、4至5項所示損害賠償，亦無理由，而予駁回。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就附表二所示上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，認事用法核無違誤，並無判決違背法令之情事。上訴意旨再就原審已詳為論斷之事項，主張原判決一方面認定上訴人國防部108年10月25日令違法而無撤銷或廢止其93年11月22日令之效果，一方面又任令上訴人國防部以懷仁新村不辦理改建眷村為由，否准上訴人毛卓元、毛卓芬、毛卓人、葉良平、梁恩琦等承受原眷戶權益之申請，有判決理由矛盾之違法云云，並無可採。
㈤綜上所述，原判決核無違誤，兩造上訴論旨，仍執前詞，各
自指摘原判決不利於己部分為違背法令，求予廢棄，均為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件兩造上訴均無理由。依行政訴訟法第255條條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 李 玉 卿法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 16 日
書記官 張 玉 純