最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第98號上 訴 人 陳建曄訴訟代理人 王東元 律師被 上訴 人 臺灣臺北地方檢察署代 表 人 林邦樑上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國110年11月25日臺北高等行政法院110年度訴字第215號判決不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人於民國106年1月1日遷調至被上訴人擔任書記官職務（惟支援原職機關至106年2月23日止），於107年9月1日辭職，嗣於109年9月2日，依政府資訊公開法（下稱政資法）、檔案法規定，具文向被上訴人申請提供上訴人106年年終考績、107年另予考績公務人員考績表及平時成績考核紀錄表等資料（下稱系爭資訊）。案經被上訴人以109年9月14日北檢欽人字第10905006640號函（下稱原處分）復略以：系爭資訊除具上訴人個人基本資料之基礎事實外，亦兼具考核期間各項表現之長官評價，為維護第三人正當權益之必要，依資訊分離原則，同意提供複製經遮蔽評價內容之上開期間公務人員平時成績考核紀錄表及公務人員考績表（即否准附表編號1、4、5、8、9、11、13、14、15、16、19、20所示資訊，至附表編號2、3、6、7、10、12、17、18、21部分均係空白，並無遮蔽，已複製提供予上訴人）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分關於否准如附表所示申請資訊提供部分，應予撤銷。就上開否准部分，被上訴人應依上訴人109年9月2日（機關收文日）提供政府資料申請案，作成准許複製之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第215號判決（下稱原判決）「訴願決定及原處分關於否准如附表編號13所示申請資訊提供部分撤銷。就上開否准部分，被上訴人應依上訴人109年9月2日（機關收文日）提供政府資訊申請案，作成准許複製之行政處分。上訴人其餘之訴駁回。」上訴人就不利即原判決主文第3項部分不服，乃提起本件上訴（至原判決
主文第1、2項部分，因被上訴人未上訴，已告確定）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為上訴人不利部分之判決，係以：
㈠如附表編號2、3、6、7、10、12、17、18、21所示部分，欄
位內本屬空白，未有任何文字符號之記載，被上訴人表示並未遮蔽，已複製提供予上訴人等節，有上訴人起訴時所提出其已取得之部分資訊可佐，復有被上訴人以110年10月13日北檢邦人字第11005008750號函檢附之系爭資訊彩色影件存卷足憑。則對於被上訴人未遮蔽即同意提供，且上訴人亦已取得之此部分資訊，被上訴人既未怠為亦未駁回上訴人此部分申請，上訴人就其請求已滿足部分，仍起訴請求，不符行政訴訟法第5條課予義務訴訟之要件，自於法未合。㈡被上訴人對於上訴人106年、107年任職書記官期間之平時考
核，係由主管人員於每年4月、8月間，就上訴人之工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫等考核項目及內容，於附表編號1、5、11、16欄位內逐一考核評定等級，並於附表編號14具體記載評語意見，復由直屬主管於附表編號4、8、15、19欄位內填載綜合考評及具體意見，再由直屬主管、單位主管、機關首長於附表編號4、8、15、19欄位內依序核章；嗣經直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長於附表編號9、20總評欄位內，分別填載評語、綜合評分分數及核章，上訴人106年年終考績及107年另予考績，經被上訴人先後於107年2月8日、同年9月14日以北檢泰人字第10705001400號、第10705007910號函核定，並經銓敘部分別銓敘審定在案，足認附表所示被上訴人公務人員平時成績考核紀錄表及考績表上即編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示之政府資訊，分屬被上訴人作成上訴人106年年終考績、107年另予考績決定前之內部準備作業文件，且上開考績資訊內容係被上訴人機關人員於上訴人任職期間，關於上訴人個人學識、能力、工作態度、品性操守等之評價。經比較衡量「公開資訊所保障上訴人知的權利」與「不公開資訊所保護之公共利益」結果，不公開資訊所欲維護之公益顯然大於公開資訊所欲維護上訴人知的權利，此部分政府資訊尚無對公益有必要而應予公開或提供之情形。再查，附表所示文件上含有個人姓名之核章印文，乃在表彰各欄位之施予評核者究為何人，其公開與否之判斷標準，並非涉及個人隱私權，而係取決上開思辯過程參與人之實際身分應否公開，而為貫徹前述機關意思決定作成過程參與人不受事後無謂攻訐滋擾之立法目的，仍應適用政資法第18條第1項第3款之規定豁免公開。
㈢原處分說明上訴人申請提供之檔案，除具有其基本資料之基
礎事實外，亦兼具考核期間各項表現之長官評價，為維護第三人正當權益之必要，依資訊分離原則，同意提供複製經遮蔽評價內容之系爭資訊等語。此項理由之說明雖非完全正確，亦未盡詳，皆如上述，然原處分業已敘及其法律要件評價、判斷之理由及法律效果之選擇，尚無行政處分不合法定程式之處，且本件並未有何違反行政自我拘束、比例原則或不當連結之情事。
㈣個案閱卷權因有具體個案之行政程序進行中而存在，其規範
目的在踐行正當法律程序，而政資法及檔案法主要在保障人民知的權利，資訊公開本身即具有公益性、目的性，二者權利性質不同，規範及保護目的相異，本件倘若再依政資法第18條第1項第3款但書規定而權衡應否公開資訊，其縱令有維護上訴人另案正當法律程序之作用(即個案救濟保障之公益)，然衡諸前述不公開資訊所欲維護之公益(即人事制度健全之公益)，仍不具有優越性，自難認上開資訊若予公開對公益有何必要之情事，是上訴人主張其得透過政府資訊公開程序補正考績處分作成所欠缺之正當法律程序云云，執此遽謂被上訴人應予公開上開考績資訊乙節，亦有誤解，自屬無據。㈤本件審判之範圍僅限於系爭資訊依檔案法及政資法之規定應
否公開，自不及上訴人上開106年及107年之考績處分作成程序有無瑕疵及其得否依行政程序法第128條之規定申請行政程序重新進行，是上訴人主張其106、107年之考績處分作成，違反行政程序法第102條、第96條及正當法律程序，其請求彌補上開考績處分所欠缺之正當法律程序之請求權是否存在之事實基礎，應以行政法院事實審言詞辯論終結時為判斷基準時點，被上訴人自應交付未經遮蔽之系爭資訊，以補正正當法律程序云云，尤屬無據等語，資為論據。
四、上訴意旨略以：關於上訴人之「平時成績考核」或「年終考績」，擁有最終審核、決定權之人均為機關首長，在機關首長為最終決定前之任何「考核」，皆僅為機關首長作成決定之「具體事實」而與所謂內部溝通或思辯無涉。附表編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示資訊，不符政資法第18條第1項第3款所規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之要件。上訴人請求提供資訊非僅涉及個人知的權利，而係牽涉整體考績制度目的、人民監督必要性等，事關公益，符合政資法第18條第1項第3款但書規定，有公開之必要。擁有平時考核或年終考績之最終決定（否決）權之人為機關首長一人，無須經過與他人溝通或思辯之程序，何來寒蟬效應之說？拒不提供資訊根本無助於目的之達成，亦與比例原則有間，原判決顯有違背法令之違誤云云。
五、本院經核原判決主文第三項駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案
功能，於88年12月15日制定檔案法（91年1月1日施行）。該法第2條第2款、第18條第5款、第6款、第7款暨同法施行細則第17條第2項分別規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」而為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，於94年12月28日公布施行之政資法第2條、第5條、第18條第1項第1款、第3款及第2項則規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
㈡綜觀上揭各規定可知，檔案法、政資法之立法宗旨，均在促
進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利，要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且限制公開有法令依據始得為之。又，政資法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣；亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。惟觀諸政資法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成。復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政資法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依檔案法施行細則第17條第2項規定與政資法第18條第2項「資訊分離原則」之意旨，即應就該其他部分公開或提供人民閱覽、抄錄或複製。㈢次以，政資法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決
定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，應予限制公開或不予提供，旨在保護政府機關作成決定前之內部意見溝通或其他思辯過程，使參與人員能暢所欲言、無所瞻顧，以促進政府機關決策周密及妥適執行公共任務；且該款但書復規定「對公益有必要者，得公開或提供之」，因此，行政機關就人民申請公開之資訊，是否屬該款規定政府機關作成決定前之思辯過程文件，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，應依具體個案為事實認定，並斟酌具體情形，衡量「公開資訊所欲達成之公益」與「排除公開所欲維護之公益」間之孰輕孰重，為合義務裁量之決定。而各機關作成考績核定前，內部主管人員評擬之成績考核表及考績委員會之會議紀錄，因屬機關作成考績核定前，內部單位之準備作業及思辯過程文件，依上述政資法第18條第1項第3款規定，原則上應豁免公開。
㈣經查，被上訴人對於所屬人員之平時考核，依行政院及所屬
各機關公務人員平時考核要點第4點第1項規定，係由各機關主管人員每年4月、8月考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表。本件上訴人106年、107年任職書記官期間之平時考核，係由主管人員於每年4月、8月間，就上訴人之工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫等考核項目及內容，於附表編號1、5、11、16欄位內逐一考核評定等級，並於附表編號14具體記載評語意見，復由直屬主管於附表編號4、8、15、19欄位內填載綜合考評及具體意見，再由直屬主管、單位主管、機關首長於附表編號4、8、15、19欄位內依序核章；嗣經直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長於附表編號9、20總評欄位內，分別填載評語、綜合評分分數及核章，上訴人106年年終考績及107年另予考績等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與 卷內證據相符，自得採為本件裁判之基礎。則依上開規定 及說明，原判決以附表所示被上訴人公務人員平時成績考核紀錄表及考績表上即編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示之政府資訊，分屬被上訴人作成上訴人106年年終考績、107年另予考績決定前之內部準備作業文件，且上開考績資訊內容係被上訴人機關人員於上訴人任職期間，關於上訴人個人學識、能力、工作態度、品性操守等之評價，此固屬上訴人本人之個人人事資料，然亦屬於第三人之評核及意見資訊，若提供上訴人上開內部準備作業文件，反有悖人事制度健全之公益維護。是以，經比較衡量「公開資訊所保障上訴人知的權利」與「不公開資訊所保護之公共利益」結果，不公開資訊所欲維護之公益顯然大於公開資訊所欲維護上訴人知的權利，此部分政府資訊尚無對公益有必要而應予公開或提供之情形，而駁回上訴人此部分請求，即無不合。上訴意旨主張附表編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、1
9、20所示之資訊不符政資法第18條第1項第3款規定之要件，所涉非僅個人知的權利，而係牽涉整體考績制度目的、人民監督必要性等，事關公益，有公開之必要，被上訴人拒絕提供有違比例原則云云，指摘此部分原判決違背法令，並無可採。
㈤原判決已論明：上訴人提起本件訴訟之法律依據係檔案法及
政府資訊公開法，本院審判之範圍僅限於系爭資訊依檔案法及政府資訊公開法之規定應否公開，自不及上訴人106年及107年之考績處分作成程序有無瑕疵及其得否依行政程序法第128條之規定申請行政程序重新進行等情，詳述其得心證之理由，並無判決不備理由之違背法令。而被上訴人考績（成）通知書與本件原處分係屬二個不同的行政處分，被上訴人考績（成）通知書是否符合正當法律程序，與本件無涉。故上訴人主張被上訴人「考績（成）通知書」僅會顯示「受考人個資」、「考績總分、等次（結論）」、「救濟教示」等資訊，原審如何可以由該考績（成）通知書得知受考人考績結論之「理由」?在資訊全不提供之下，如何可以憑相關事證推知結論之理由，未見原審說明，顯有違經驗法則及論理法則。正當法律程序為憲法所保障之基本價值理念，上訴人從「現有事證」根本全無可能推知考績（成）通知書結論之「理由」云云，核係對被上訴人考績（成）通知書未載明理由表示不服，尚非本件所應審究之事項，自難執此指摘原判決違法。
㈥綜上所述，上訴人之主張均無可採。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 梁 哲 瑋法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 2 月 23 日
書記官 林 郁 芳附表：
年度 表名 考核期間 欄位 編號 106 被上訴人公務人員平時成績考核紀錄表 106年2月24日至同年4月30日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 1 個人重大具體優劣事蹟 2 面談紀錄 3 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 4 106年5月1日至同年8月31日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 5 個人重大具體優劣事蹟 6 面談紀錄 7 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 8 被上訴人公務人員考績表 總評〔直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長之評語、綜合評分、簽章〕 9 備註及重大優劣事實 10 107 被上訴人公務人員平時成績考核紀錄表 107年1月1日至同年4月30日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 11 個人重大具體優劣事蹟 12 面談紀錄 1.(如附件)、談話紀錄 13 2.所載文字及印文 14 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 15 107年5月1日至同年8月31日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 16 個人重大具體優劣事蹟 17 面談紀錄 18 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 19 被上訴人公務人員考績表 總評〔直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長之評語、綜合評分、簽章〕 20 備註及重大優劣事實 21