最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第92號上 訴 人 林志丞訴訟代理人 馬潤明 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 張善政
參 加 人 林倩玉上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國110年12月9日臺北高等行政法院108年度原訴字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人代表人由鄭文燦變更為張善政，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、案件事實：㈠上訴人之父林昭光前與桃園市復興區公所（改制前為桃園縣
復興鄉公所，下稱復興區公所）就原桃園縣○○鄉○○段（下略）000地號土地簽訂造林契約【民國67年自000地號土地分割出000-00地號土地；68年再自000-00地號土地分割出000-00地號土地（重測後為桃園市○○區○○段000地號土地，下稱系爭土地）】，租賃期間分為66年1月1日至75年12月28日及75年12月28日至85年12月27日。嗣林昭光依前揭租地造林契約，於89年8月15日在系爭土地設定地上權，依設定地上權登記申請及審查清冊所載系爭土地利用現況為「桂竹（自植）」。林昭光94年間將系爭土地地上權贈與上訴人，上訴人於95年9月13日因地上權期間屆滿取得系爭土地所有權。㈡參加人於102年5月8日自其父黃宏漢受贈坐落在系爭土地上之
房屋【門牌號碼：桃園市○○區○○路000之0號（現變更為000號），於68至69年間建造，下稱系爭房屋】，因其具原住民身分，爰向復興區公所申請設定建物地上權登記，惟系爭土地所有權人業已登記為上訴人，參加人乃以該設定他項權利登記情形與事實相違，分別於106年7月25日及107年6月19日向被上訴人申請撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分遭否准後，乃先後向原住民族委員會（下稱原民會）提起訴願，經訴願決定撤銷上開否准處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人於調查相關事證後，以108年1月19日府原產字第1080013639號函（下稱原處分）撤銷系爭土地地上權及所有權登記。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。案經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度原訴字第9號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯及參加人於原審之陳述，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠行為時（89年2月16日修正，下同）原住民保留地開發管理辦
法（下稱開發管理辦法）第9條及第12條，規定要件不同，林昭光於89年8月15日申辦地上權登記時，系爭土地利用現況欄載明桂竹（自植），其顯係以開發管理辦法第9條租地造林之規定辦理地上權登記，而非依該辦法第12條自用房屋的規定申請，然系爭土地於69年間建有未辦理保存登記之建築物，依67年12月7日與69年8月25日之航照圖對照顯示，建物於69年間已興建完成，可證明承租人林昭光就系爭土地於66年承租後實際未作造林用途，且於續訂76年租地造林契約後，亦未實際作為造林用途。是系爭土地於66年租地造林契約及76年租地造林契約租賃期間存在重大違約，系爭土地地上權設定之行政處分，與租地造林之要件事實不符，自屬違法。
㈡依開發管理辦法第12條第3項規定，本件上訴人若以「自行居
住5年期間屆滿」作為地上權取得所有權之原因（實則不然），即應受每戶最多0.1公頃的限制，然上訴人在95年6月13日申請取得所有權的土地，000-00地號土地面積為1,519平方公尺，且備註欄載明「花園」，並非自住房屋，系爭土地面積為70平方公尺，備註欄載明「自住房屋」，是縱認上訴人係以「自行居住5年期間屆滿」作為地上權取得所有權之原因，該000-00地號土地及系爭土地，合併超過0.1公頃的所有權設定，亦為違法。
㈢系爭房屋建築執照之起造人名義為黃宏漢，使用執照名義人
為黃宏漢，且據被上訴人103年7月2日府原產字第0000000000號函可知，所有權移轉會勘當時房屋稅繳納義務人為黃宏漢，且黃宏漢於88年9月6日變更為戶長，未見上訴人之設籍資料，上訴人亦自承自82年間起系爭房屋即由林富美（黃宏漢配偶）使用中，可知系爭房屋均是由林富美使用，林昭光及上訴人未曾居住於系爭房屋內。是黃宏漢、林富美使用系爭房屋之原因，無論是本於「房屋所有權」或者「借用」或者「無權占有」，林昭光及上訴人既均未曾親自居住於系爭房屋內，即難認定系爭房屋是上訴人之「自住房屋」。況上訴人與其父親林昭光在○○區○○路00號都有自住房屋，上訴人顯不能同時擁有第2間自住房屋，則系爭土地所有權移轉登記以「自行居住5年期間屆滿」作為系爭土地所有權取得原因，即有違誤。
㈣依被上訴人107年6月29日府原產字第0000000000號函說明第
五項所示，可知當時被上訴人本欲等民事訴訟判決確定後再為處分，尚未調查系爭土地地上權設定及所有權移轉登記之相關事實及證據有無違誤，被上訴人自未確實知悉「系爭土地地上權設定及所有權移轉登記違法」。直至被上訴人依107年11月14日原民會訴願決定書意旨，調查航照圖、造林契約、復興區公所證明書等相關事實與證據後，才確認系爭土地上之房屋於69年間即存在，且係由參加人之父居住使用。
被上訴人此時方確實知悉「系爭土地地上權設定及所有權移轉登記違法」，並隨即於108年1月19日以原處分撤銷89及95年間系爭土地地上權設定及所有權移轉登記案之行政處分，是自被上訴人確實知悉撤銷原因時起算，並未逾撤銷權行使之2年除斥期間。
㈤林昭光於89年8月15日申辦地上權登記時，系爭土地利用現況
欄載明桂竹（自植），但林昭光當時並未於系爭土地自植桂竹，其對重要事項提供不正確資料，致被上訴人依該資料作成地上權登記之行政處分，上訴人之信賴即不值得保護；上訴人於95年申辦所有權移轉登記時，系爭土地利用現況記載為「自住房屋」，但上訴人當時並未自住於系爭房屋，上訴人對重要事項提供不正確資料，致被上訴人依該資料作成所有權登記之行政處分，上訴人之信賴即不值得保護。加以，原處分撤銷89及95年間系爭土地地上權設定及所有權移轉登記，未對公益有重大危害，並無行政程序法第117條但書所示不得撤銷之情事，乃判決駁回上訴人於第一審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠依行政程序法第117條、第119條第2款規定，違法授益行政處
分之受益人，如有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分之情事，其信賴不值得保護，無信賴利益可言，原處分機關或其上級機關得於撤銷對公益並無重大危害之情形下，依職權撤銷該違法行政處分之全部或一部分。另行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認，有本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈡按87年1月7日修正公布山坡地保育利用條例第37條規定：「
山坡地範圍內山地保留地，輔導山胞開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以山胞為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」依前開規定授權，行為時即89年2月16日修正發布之開發管理辦法第9條第1款規定：「原住民於下列原住民保留地，得會同行政院原住民委員會向當地登記機關申請設定地上權登記：一、本辦法施行前已由原住民租用造林，並已完成造林之土地。」第12條規定：「（第1項）原住民於原住民保留地內得就原有自住房屋基地申請設定地上權，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準。（第2項）為適應居住需要，原住民並得就依法得為建築使用之原住民保留地申請設定地上權。（第3項）前2項土地面積合計每戶不得超過零點1公頃。（第4項）第1項及第2項之地上權，應由原住民會同行政院原住民委員會向當地登記機關申請設定地上權登記。」第17條第1項規定：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由行政院原住民委員會會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」準此，原住民保留地之編定，除推行原住民行政外，旨在輔導原住民開發並取得原住民保留地耕作權、地上權、承租權及所有權，以扶助原住民自力更生，保障其生計。而上開辦法第9條第1款既規定以在該辦法施行前即租用山胞保留地造林之原住民，且已完成造林者，即基於其造林完成之使用狀況，方賦予其就該土地得享有設定地上權登記之公法上請求權，則於原住民據該款規定為申請時，其申請登記地上權之土地，自應完成造林之狀態，始足該當上述設定地上權登記之要件。是以，原住民取得原住民保留地地上權登記後，於該土地應有繼續自行經營或自用滿5年之事實者，始得申請辦理所有權移轉登記，倘未有自行經營或自用滿5年之事實，即與辦理所有權移轉登記要件不符。
㈢依開發管理辦法第9條第1款及第12條關於地上權之取得，有3
種類型，第9條第1款係針對租地造林，並已完成造林之土地而設定地上權登記；第12條第1項是針對該辦法施行前已經存在由原住民使用狀態的原住民保留地依其原有自住房屋基地申請設定地上權，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準；第12條第2項是依據特定條件（為適應居住需要，原住民得就依法得為建築使用之原住民保留地申請設定地上權），在並未由原住民已經使用土地上，建立由原住民取得地上權設定的管道。由法規結構觀察，第9條第1款及第12條第1項直接承認現行土地使用狀態，將既存原住民使用狀態，轉換成現行地上權制度；第12條第2項則係對原本並無使用原住民保留地事實者，所為全新的土地分配措施，3者各有其不同的規範要件，設定權利之面積亦有不同，第12條第1項與第2項土地面積合計每戶尚不得超過零點1公頃。本件依卷附資料，上訴人之父林昭光係依開發管理辦法第9條第1款規定以租地造林申請設定地上權登記，復興區公所循此為審查，被上訴人亦依此為核准等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。開發管理辦法第9條第1款、第12條第1項與第2項，各該規定要件不同，故申請人究係以租地造林申請設定地上權、原有自住房屋基地，或為適應居住需要就依法得為建築使用，而申請設定地上權，自應區辨，申請之面積亦有所不同，3者之審查程序各自有其應審查之事項及調查之事實，無從替代。系爭土地於63年8月10日被劃為「復興都市計畫」住宅區，依法固得為建築使用，然未見上訴人依開發管理辦法第12條第1項、第2項申請系爭土地地上權登記，自不能徒以復興區公所曾「協助林昭光取得土地合法使用權源」，即以「租地造林契約」代替「自住房屋基地」申請設定地上權。原審認定上訴人之父林昭光係以開發管理辦法第9條租地造林之規定辦理地上權登記，而非依該辦法第12條第1項或第2項的規定申請地上權，核無違誤。上訴意旨主張「鄉公所審查意見欄」記載「經核符合原住民保留地開發管理辦法第9、10、11、12條規定」，顯見林昭光有依當時開發管理辦法第12條第1、2項申請地上權登記無誤，林昭光取得承租權並使用，上訴人本得依繼續使用之權源均可取得地上權及所有權，且開發管理辦法第9條及第12條之申請程序、審查程序應可替代，原審未衡諸相關規定及立法精神，片面認上訴人未依規定使用土地，實有判決不備理由，且認定事實與證據不符之理由矛盾云云，自無足採。
㈣經查，原審係依系爭土地租地造林契約、地上權登記申請及
審查清冊、67年12月7日與69年8月25日之航照圖、桃園地方法院105年度桃訴字第3號民事判決、95年9月13日所有權移轉登記之復興鄉公所會勘紀錄、房屋稅籍及戶籍等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而認上訴人之父林昭光於89年8月15日設定系爭土地造林之地上權登記時，雖記載土地使用現況為桂竹（造林），然並無造林之事實，且系爭土地上於69年間即有系爭房屋興建完成，林昭光或上訴人於取得地上權登記後，並無繼續自行經營造林滿5年之事實，就系爭房屋亦無自用滿5年之事實，上訴人之父林昭光於申辦系爭土地地上權登記、上訴人於申辦系爭土地所有權移轉登記時，明知系爭土地並無繼續自行經營造林，取得地上權登記後，亦無自行經營或自用而就上開重要事項提供不正確資料，經復興區公所依其提供不正確資料報請核定；暨被上訴人係依107年11月14日原民會訴願決定書（原民訴字第10700691113號）之決定意旨，調查航照圖、造林契約、復興區公所證明書等相關事實與證據後，才確認系爭土地上之房屋於69年間即存在，且係由參加人之父居住使用。被上訴人此時方確實知悉「系爭土地地上權設定及所有權移轉登記違法」，故被上訴人於108年1月19日作成原處分，並未逾越2年除斥期間等情，已詳述得心證之理由，並就上訴人主張信賴保護一節，何以不足採取，予以指駁在案，經核與卷內證據並無不合，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事。上訴意旨復執陳詞為爭議，指摘原判決有不適用法規、理由不備及理由矛盾之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無可採。
㈤依行政程序法第119條第2款：「對重要事項提供不正確資料
或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分」之受益人信賴不值得保護之規定，係考量行政處分之違法，乃因受益人提供不正確資料或為不完全陳述所致者，客觀上可歸屬於受益人之「責任範圍」，故排除信賴保護，自不以受益人就此有故意或過失為必要，亦不論處分機關對申請事項是否有實質審查權限及義務，或是否因欠缺周慮而與有過失，均無礙於受益人信賴不值得保護之認定；易言之，受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，如影響處分機關調查證據認定事實之結果，致處分機關據以作成違法授益處分，即有該款之適用。本件上訴人之父林昭光當時係以開發管理辦法第9條「租地造林」之規定辦理地上權登記，而非依該辦法第12條第1項「自用房屋」的規定申請，亦非依同辦法第12條第2項為適應居住需要，就依法得為建築使用之原住民保留地申請設定地上權，但林昭光當時並未於系爭土地自植桂竹，其對重要事項提供不正確資料，致使被上訴人依該資料作成地上權登記之行政處分，上訴人之信賴即不值得保護。又上訴人於95年申辦所有權移轉登記時，系爭土地利用現況記載為「自住房屋」，但依上訴人於另案對黃宏漢、林富美提起請求遷讓房屋民事事件時，即已主張82年間因念及兄妹情誼，遂暫時將系爭房屋借予返鄉暫居之林富美使用（原審卷1第91頁），而系爭房屋稅繳納義務人為黃宏漢，依系爭房屋戶籍資料黃宏漢於88年9月6日變更為戶長，並未見上訴人之設籍資料等情，為原審依法確定之事實，原審認定系爭房屋均是由林富美使用，上訴人之父林昭光及上訴人未曾居住於系爭房屋內，即無違經驗法則、論理法則及證據法則。從而黃宏漢、林富美使用系爭房屋之原因，無論是本於「房屋所有權」或者「借用」或者「無權占有」，林昭光及上訴人既均未曾親自居住於系爭房屋內，即難認定系爭房屋是上訴人之「自住房屋」，則系爭土地所有權移轉登記以「上訴人自行居住5年期間屆滿」作為系爭土地所有權取得原因，即有違誤，上訴人當時並未自住於系爭房屋，且對重要事項提供不正確資料，致使被上訴人依該資料作成核准所有權登記之行政處分，上訴人之信賴即不值得保護，原處分因而撤銷系爭土地之地上權及所有權登記之核准，原判決予以維持，即無不合。上訴意旨主張原審未詳實調查系爭房屋之真實權屬與使用狀況，錯認無權占用之林富美、黃宏漢為系爭房屋現況使用人，有判決理由不備及理由矛盾之違法云云，自無足採。至原判決敘明上訴人顯不能同時再擁有第2間自住房屋一節，固有所未洽，然因與判決結論無影響，上訴意旨執以指摘原判決違法，尚無可採。
㈥依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規定：「
文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」僅指公文書之形式證據力而言；至於公文書是否具備實質證據力，法院仍應依自由心證，本諸經驗法則判斷之。系爭土地地上權設定案，縱經土地權利審查委員會審查通過後，報經縣（市）政府核定，尚非即得以其業經核定為由，而不容質疑其是否確已完成造林之事實。申言之，關於系爭土地有無完成造林、是否有自行經營或自用之認定，如於事後提出反證證明與客觀事實不符，則原核定處分即屬違法。原判決已敘明依系爭土地租地造林契約、地上權登記申請及審查清冊、67年12月7日與69年8月25日之航照圖、桃園地方法院105年度桃訴字第3號民事判決、95年9月13日所有權移轉登記之復興鄉公所會勘紀錄、房屋稅籍及戶籍等證據，認定上訴人之父林昭光於89年8月15日設定系爭土地造林之地上權登記時，雖記載土地使用現況為桂林（造林），然並無造林之事實，且系爭土地上於69年間即有系爭房屋興建完成，林昭光或上訴人於取得地上權登記後，並無繼續自行經營造林滿5年之事實，就系爭房屋亦無自用滿5年之事實，原核定就系爭土地准予地上權及所有權之登記，即於法有違，被上訴人因而以原處分撤銷，核屬有據，原判決維持原處分而駁回上訴人之訴，其認事用法並無違誤。上訴意旨主張系爭房屋及其他000地號土地上建物之興建，均經復興區公所、市府核准，且林昭光於89年取得系爭土地地上權、上訴人於95年取得系爭土地所有權，亦經復興區公所、市政府層層審查通過，原判決認上訴人之信賴不值得保護，有適用法規不當及理由矛盾之違誤云云，並無足採。
㈦綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煒法官 陳 文 燦法官 林 秀 圓法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
書記官 張 玉 純