最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第935號上 訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙訴訟代理人 楊德海 律師被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 薛瑞元上列當事人間地方制度法事件，上訴人對於中華民國111年10月13日臺北高等行政法院110年度訴字第785號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、緣被上訴人以民國109年9月17日衛授食字第1091303002號令修正發布動物用藥殘留標準，並自110年1月1日起施行，以109年9月30日衛授食字第1091302954號函各直轄市、縣（市）政府，自治法規如有與動物用藥殘留標準牴觸情形，應配合修正。上訴人於109年12月25日修訂「宜蘭縣飲食健康權自治條例」（下稱系爭食安自治條例）草案將第10條之1第1項規定修正為：「於本縣製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、作為贈品或公開陳列之豬肉及豬可食部位為原料之食品，不得檢出乙型受體素。」並增訂第12條之1第2項規定：「食品安全衛生管理之中央主管機關訂定豬肉及豬可食部位為原料之食品乙型受體素殘留容許量後，第10條之1所定之食品經檢出乙型受體素者，依下列規定辦理：含量超過殘留容許量者：依前項規定辦理。含量未超過殘留容許量者：處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰。」（下稱系爭食安自治條例規定），經宜蘭縣議會第19屆第12次臨時會第1次會議決議照案通過後，上訴人乃以109年12月30日府授衛食藥字第1090032003號函（下稱109年12月30日函）將系爭食安自治條例，依地方制度法第26條第4項規定，報請被上訴人核定。經被上訴人以110年1月28日衛授國字第1100200109號函（下稱原處分）復不予核定。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被上訴人就上訴人109年12月30日函，應作成核定系爭食安自治條例規定之行政處分。經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，係以：原處分係對於宜蘭縣地方自治團體之立法機關所議決之系爭食安自治條例規定為不予核定，性質上對宜蘭縣而言屬負擔處分。倘宜蘭縣認其自治權之立法權受侵害，即應由宜蘭縣之立法機關（縣議會）代表宜蘭縣行使其權限，而以當事人身分，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，上訴人非自治團體之立法機關，自未因系爭食安自治條例規定經被上訴人以原處分不予核定而受有直接侵害，其對原處分提起行政訴訟，自屬當事人不適格。此不因被上訴人依上訴人以109年12月30日函之陳報程序，而將原處分發文予上訴人而有異，亦不因上訴人依地方制度法第32條第1項規定公布系爭食安自治條例，而得遽認宜蘭縣自治權之行政權會直接受侵害等語。
四、本院查：
（一）地方制度法第26條第4項規定：「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。」第32條第1項、第2項規定：「自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，除法律另有規定，或依第39條規定提起覆議、第43條規定報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋者外，應於30日內公布。」「自治法規、委辦規則依規定應經其他機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機關30日內公布或發布。」此所稱「核定」，指「上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力」(同法第2條第4款參照)，核屬自治監督機關對地方自治團體所為具拘束力之行政處分，則地方自治團體之立法機關議決通過附有罰則之自治條例，依上開地方制度法第26條第4項規定，經地方自治團體之行政機關代表地方自治團體報請自治監督機關核定，因自治監督機關於審查後作成不予核定之決定，致該自治條例無法公布及執行，倘地方自治團體認其自治權遭受侵害，自得由原陳報核定之行政機關代表地方自治團體，依行政訴訟法第5條規定經訴願後提起課予義務訴訟，請求自治監督機關作成准予核定之行政處分。參諸憲法法庭111年憲判字第6號判決張瓊文大法官提出之協同意見書亦指明：憲法訴訟法第83條第1項第1款：「地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。」之規定，雖自111年1月4日起始成為地方自治團體之自治權保障之憲法訴訟類型，然而憲法訴訟法既經總統於108年1月4日以華總一義字第10800001301號令修正公布，並自該日起成為「立法院通過」，經「總統公布」之「法律」(憲法第170條參照)，則函告無效或不予核定亦自該日起，正式地被定性為得對之提起訴願、行政訴訟之行政處分(訴願法第1條第2項及行政訴訟法第4條、第5條參照)。此一定性，一方面毋須先經3年等待期間，始生效力，另一方面，其他中央及地方機關亦不得悖於立法者所為之定性而為相反之認定或使其無法發揮實效性。職此之故，自108年1月4日起，地方自治團體對於其自治條例被函告無效或不予核定有不同意見時，因上開定性之故，即可對之提起訴願及行政訴訟，並在踐行依法定程序用盡審級救濟，獲得不利確定終局裁判後，如認受憲法保障之地方自治權遭受侵害，依憲法訴訟法第92條規定，自得於憲法訴訟法第83條第1項第1款生效施行起6個月內，聲請憲法法庭為違憲宣告之判決。因此，本件宜蘭縣議會第19屆第12次臨時會第1次會議決議通過附有罰則規定之系爭食安自治條例，上訴人依地方制度法第26條第4項規定報請被上訴人核定，經被上訴人以原處分為不予核定之決定，上訴人自得循序提起課予義務訴訟請求救濟（本院111年度上字第836號判決同此見解，可資參照）。本件係自治法規經監督機關函告不予核定，而提起課予義務訴訟，與本院111年度抗字第6號裁定該案係認函告無效之行政處分侵害自治權之立法權而提起撤銷訴訟不同，原判決逕依本院111年度抗字第6號裁定意旨，認被上訴人所為不予核定之決定性質上對宜蘭縣而言屬負擔處分，本件應由宜蘭縣之立法機關（縣議會）代表宜蘭縣行使權限提起撤銷訴訟，上訴人為宜蘭縣之行政機關，無提起本件訴訟之權能而無當事人之適格等語，核有判決適用法規之不當。
（二）原判決以上訴人無當事人適格而判決駁回其在原審之訴，理由雖有未洽，但駁回之結論並無不合，仍應維持：⒈查被上訴人以109年9月17日衛授食字第0000000000號令修
正發布動物用藥殘留標準，並自110年1月1日起施行，以109年9月30日衛授食字第0000000000號函各直轄市、縣（市）政府，自治法規如有與動物用藥殘留標準牴觸情形，應配合修正。上訴人於109年12月25日修訂系爭食安自治條例草案，將第10條之1第1項規定修正為：「於本縣製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、作為贈品或公開陳列之豬肉及豬可食部位為原料之食品，不得檢出乙型受體素。」並增訂第12條之1第2項規定：「食品安全衛生管理之中央主管機關訂定豬肉及豬可食部位為原料之食品乙型受體素殘留容許量後，第10條之1所定之食品經檢出乙型受體素者，依下列規定辦理：含量超過殘留容許量者：依前項規定辦理。含量未超過殘留容許量者：處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰。」經宜蘭縣議會第19屆第12次臨時會第1次會議決議照案通過後，上訴人乃以109年12月30日函將系爭食安自治條例，依地方制度法第26條第4項規定，報請被上訴人核定。經被上訴人以原處分函復不予核定等情，為原審依法確認之事實，自得為本件判決之基礎。
⒉就本件所涉豬肉品殘留萊克多巴胺之安全容許量標準爭議
而言，食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第2項規定：「前項第5款……殘留農藥或動物用藥安全容許量……之標準，由中央主管機關會商相關機關定之。」同條第4項規定：「國內外之肉品及其他相關產製品，除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許量標準者外，不得檢出乙型受體素。」已明文授權並容許中央主管機關即被上訴人得不採零檢出標準，而另訂安全容許量標準。被上訴人基於上述食安法規定之授權，先依改制前行政院農業委員會（下稱農委會，現為農業部）101年9月7日農防字第0000000000號公告，於101年9月11日修正發布動物用藥殘留標準第3條規定，就乙型受體素中之萊克多巴胺，增訂牛肉殘留萊克多巴胺之安全容許量標準；再依改制前農委會109年9月7日農防字第0000000000號公告，於109年9月17日修正發布動物用藥殘留標準（110年1月1日施行），在第3條及其附表增訂豬肉殘留萊克多巴胺之安全容許量標準（上開標準第3條附表之註6參照）。宜蘭縣議會所定系爭食安自治條例規定，則明定豬肉及豬可食部位為原料之食品，均不得檢出乙型受體素包括萊克多巴胺。是宜蘭縣係於系爭食安自治條例就豬肉品殘留萊克多巴胺之安全容許量，採取與上開中央法令不同且更為嚴格之零檢出標準，上訴人並主張為乙型受體素之檢出劑量訂定標準，屬地方制度法所稱「衛生管理之自治事項」，被上訴人雖參考聯合國國際食品法典委員會制定之標準，但國際上萊克多巴胺之人體實驗樣本少、統計品質亦有參差，中央訂立者僅為最低標準，參照司法院釋字第738號解釋意旨，地方自治團體自得為更嚴格之規範等語。
⒊惟按憲法訴訟法第38條第1項規定：「判決，有拘束各機關
及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」乃明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力，法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判。經查，憲法法庭111年憲判字第6號判決主文：「進口肉品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準，屬中央立法事項。衛生福利部就聲請人嘉義市議會，行政院就聲請人臺北市議會、臺南市議會、臺中市議會及桃園市議會，函告其所通過之各該自治條例無效或不予核定部分（如附表一及二所示），並未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍，均屬合憲。」其判決理由並詳予闡述：「……參、受理部分之審查……二、肉品殘留萊克多巴胺之安全容許量標準，屬中央立法事項，地方不得另訂牴觸中央法定標準之自治法規【67】㈠系爭安全容許量標準具全國一致之性質，屬中央立法事項【68】就以全國為其銷售範圍之國內外肉品及其產製品而言，如容許各地方得自訂不同之動物殘留用藥之安全容許量標準，則必然對各該地方轄區外之買賣雙方及販售、運送等行為，產生直接、密切之實質影響。例如同一火車上所販售含牛、豬肉之相同食品，會因經過不同縣市而有能否合法販售之不同待遇或疑義，致民無所適從。是有關食品安全衛生之管制標準，應具有全國一致之性質，而屬憲法第108條第1項第3款規定『商業』及第18款規定『公共衛生』所定之中央立法事項。【69】依據上述憲法規定，食安法第15條第1項第5款規定：『食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。……』就上開第5款規定所稱安全容許量之標準，同條第2項明定『由中央主管機關會商相關機關定之』，並未授權地方亦得自行另定不同之安全容許量標準。……是衛福部先後公告就進口牛肉及豬肉分別訂定其殘留萊克多巴胺安全容許量標準，不僅有食安法之明文授權，亦符合憲法第108條規定其屬中央立法事項之意旨。【70】㈡系爭各該自治條例牴觸中央法律及憲法規定【71】系爭自治條例一至五之相關規定文字，在表面上雖看似僅以各該地方居民或事物為其規範對象，然其規範效果或適用結果顯會對其轄區外之居民或事物，產生直接、密切之實質影響，因而超出各該地方之轄區範圍，進而限制及於跨地方轄區甚至全國性質之事項。是系爭自治條例一至五顯已逾越地方自治立法權之範圍及界限，不僅牴觸上述食安法第15條第1項第5款、第2項及第4項等中央法律規定，亦已牴觸憲法第108條第1項第3款及第18款規定意旨。……㈣小結【75】綜上，立法者為貫徹憲法第108條第1項第3款『商業』及第18款『公共衛生』規定意旨，就上述食品安全衛生事項，業已明文規定屬中央立法事項。尤其是就肉品殘留萊克多巴胺之安全容許量標準而言，食安法第15條第4項規定及其授權之動物用藥殘留標準等規定，顯係立法者就此事項所為之規範，並適用於全國，地方自治法規應受其拘束而不得自行訂定不同標準。又地方就上述事項，縱得訂定細節性、技術性之規定，以為執行之依據，然仍不得與上述中央法規牴觸。【76】是聲請人等於各該自治條例自訂之零檢出標準，不僅欠缺中央法律之授權，且顯然牴觸上述食安法及其法規命令。依地制法第30條第1項規定，有監督地方自治團體權限之各該主管機關自得依地制法相關規定，就各該自治法規函告無效或不予核定。……」簡言之，進口肉品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準，屬中央立法事項，地方不得另訂牴觸中央法定標準之自治法規，業經111年憲判字第6號判決闡釋甚明，上訴人陳報核定之系爭食安自治條例第10條之1第1項規定，牴觸食安法第15條第4項及被上訴人依該條第2項授權訂定之動物用藥殘留標準第3條規定，系爭食安自治條例第12條之1處罰規定亦因而失所附麗，被上訴人作成不予核定之原處分，於法自無不合，並未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍，上訴人提起本件課予義務訴訟，請求法院判命被上訴人作成核定系爭食安自治條例之行政處分為無理由，其訴應予駁回。原判決駁回之理由雖有不同，但駁回之結論並無不合，仍應維持。
⒋又，否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，惟並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併（本院107年度判字第63號判決參照）。上訴人以課予義務訴訟請求法院判命被上訴人就其陳報之系爭食安自治條例作成核定之行政處分，法院所應審查者為上訴人之請求是否合法有據，至於上訴人另聲明請求撤銷訴願決定及原處分，本為附屬於課予義務訴訟之聲明，上訴人於原審主張訴之聲明第1項是撤銷訴訟、第2項是課予義務訴訟等語（見原審卷第119頁），尚有誤會，併此指明。
（三）綜上所述，原判決以上訴人無當事人適格而判決駁回其在原審之訴，理由雖有未洽，但依原審確認之事實，本院已可自為判決，上訴人提起課予義務訴訟，請求法院判命被上訴人作成核定系爭食安自治條例之行政處分為無理由，其訴應予駁回。原判決駁回之理由雖有不同，但駁回之結論並無不合，依行政訴訟法第255條第2項規定，應以上訴為無理由。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 張 國 勳法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 23 日
書記官 張 玉 純