最 高 行 政 法 院 判 決111年度上字第939號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 王玉芬訴訟代理人 王棟樑 律師被 上訴 人 黃韋恩上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國111年11月3日臺北高等行政法院111年度訴字第719號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：
(一)被上訴人所有○○市○○區○○路0段00號0樓建築物（門牌整編前為○○市○○區○○路0段000巷00弄0號0樓，下稱系爭建物），領有70使字第2106號使用執照（下稱系爭使用執照），為地上5層1棟20戶之鋼筋混凝土造建築物，核准用途為集合住宅，原為非供公眾使用之建築物，系爭建物登記總面積為106.45平方公尺。嗣上訴人所屬臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於民國110年4月26日派員至現場勘查，發現系爭建物未經許可擅自進行室內裝修（分間牆之變更），違反建築法第77條之2第1項規定。且系爭建物經隔間為7間套房，而有分間為6個以上使用單元，其使用用途屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表1規定之H類住宿類H-1組，供特定人短期住宿之場所，屬建築法第5條規定的供公眾使用之建築物，且樓地板面積未達300平方公尺，依建築法第77條第3項、建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第5條附表1規定，系爭建物應每4年1次，於1月1日起至3月31日止（第1季）辦理建築物公共安全檢查簽證及申報。惟系爭建物迄未辦理，上訴人乃拍照採證，爰以建管處110年5月5日北市都建使字第11061494463號函通知被上訴人於文到30日內依建築物室內裝修管理辦法第33條規定辦理，逾期未辦理，將依建築法第95條之1規定裁處，及以同日北市都建使字第11061494462號函（上開2函合稱110年5月5日函）通知被上訴人於文到後30日內辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未辦理，將依建築法第91條規定裁處。
(二)嗣上訴人以被上訴人逾期均未辦理，審認被上訴人違反建築法第77條之2第1項規定，依同法第95條之1第1項、裁處時臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第4點附表2項次23規定，以110年7月28日北市都建字第11060434162號裁處書（下稱原處分1-1），處被上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內改善或補辦，逾期依同法規定續處；以及另違反建築法第77條第3項規定，依同法第91條第1項第4款及裁處時統一裁罰基準第4點附表2項次19規定，以同日北市都建字第11060434152號裁處書（下稱原處分2-1），處被上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起10日內補辦手續，逾期依同法規定續處。其後，上訴人以被上訴人逾期仍均未辦理，再依上開規定，以110年10月5日北市都建字第11060541882號裁處書（下稱原處分1-2），處被上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內改善或補辦，逾期依同法規定續處；以及以110年9月17日北市都建字第11060513472號裁處書（下稱原處分2-2），處被上訴人12萬元罰鍰，並限於文到次日起10日內補辦手續，逾期依同法規定續處。嗣後，上訴人以被上訴人逾期猶未補辦建築物公共安全檢查簽證及申報，再依建築法第91條第1項第4款、裁處時統一裁罰基準第4點附表2項次19規定，以110年11月9日北市都建字第11060577582號裁處書（下稱原處分3），處被上訴人12萬元罰鍰，並限於文到次日起10日內補辦手續，逾期依同法規定續處。被上訴人不服原處分1-1、2-1、1-2、2-2、3，於110年12月10日在臺北市法務局網站聲明訴願後，原處分3經上訴人110年12月24日北市都授建字第1106216512號函撤銷。嗣訴願機關臺北市政府分別以111年4月26日府訴二字第1116081044號（下稱訴願決定1）及第1106109218號（下稱訴願決定2）各就原處分1-1、1-2及原處分2-1、2-2、3決定不受理。被上訴人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定1及原處分1-1、1-2均撤銷；⒉訴願決定2關於原處分2-1、2-2部分及原處分2-1、2-2均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第719號判決（下稱原判決）如原判決附表所示之訴願決定及原處分均撤銷。上訴人乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依行政程序法第88條規定，對於在軍隊或軍艦服役之軍人為送達者，應囑託該管軍事機關或長官為之。又依民法第20條規定可知，我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件。至於戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址並非為認定住所為唯一標準。另行政程序法第74條規定之寄存送達，限於不能依同法第72條、第73條行送達者始得為之，倘送達處所，為應受送達人之戶籍登記地，但應受送達人之住居所實際上已變更者，縱令其戶籍登記尚未遷移，該戶籍登記地即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達。
(二)建管處110年5月5日函、原處分1-1、1-2、2-1、2-2，經建管處及上訴人交由郵政機關，以雙掛號郵寄至被上訴人之戶籍登記地即系爭建物地址，因郵務人員未獲會晤被上訴人，亦無受領文書之同居人、受雇人，而分別於110年5月11日及110年8月4日、110年10月12日、110年8月4日、110年9月28日寄存於○○○○郵局。惟被上訴人於00年0月0日入伍，目前服務於○○○○○○○○○○○○○（下稱○○○○），足見被上訴人確為現役軍人。被上訴人雖於102年7月31日將戶籍遷至系爭建物，然系爭建物係分隔為7間套房出租，被上訴人未實際居住該址，且系爭建物之水費、房屋稅費等之繳款書，均寄至被上訴人現住居所即○○市○○區○○路000號0樓之0，復經證人即○○市○○區○○里里長○○○於原審111年10月18日準備程序期日到庭陳述屬實等情，均堪認被上訴人主觀上並無久住系爭建物之意思，客觀上亦無住於系爭建物之事實，自難謂被上訴人之戶籍登記地即系爭建物為被上訴人之住所。則該戶籍登記地即非應送達之處所，自不得於該處所為寄存送達。
(三)又上開寄存送達之文書，除被上訴人於111年1月5日簽領原處分1-2外，其餘均無人領取，其中原處分1-1、2-1、2-2寄存期滿留存於該局、建管處110年5月5日函寄存逾期寄退建管處。又上訴人查得被上訴人現服役於○○○○及其單位地址後，依行政程序法第88條規定，以111年8月31日北市都建使字第1116047413號函囑託○○○○送達建管處110年5月5日函、110年4月16日會勘通知單及原處分1-2，並於111年9月2日送達，可見上訴人係於111年9月2日始補正建管處110年5月5日函之送達程序。又被上訴人自陳其係於110年11月間委任代書欲辦理系爭建物之移轉登記時，始知系爭建物因欠繳罰鍰而遭查封，經循線致電行政執行署及上訴人查詢，方查悉原處分1-1、1-2、2-1、2-2、3之文號及內容，並就此罰鍰爭議，尋求里長○○○協助，請市議員於110年12月16日召開協調會與建管處協調，且於110年12月21日取得臺北市建築師工會代為核發之系爭建物室內裝修施工許可證，施工期限至111年12月19日等情，足見被上訴人係於110年12月間，始實際知悉原處分1-1、1-2及2-1、2-2之文號及內容。綜上事證，可證建管處110年5月5日函及原處分1-1、1-2及2-1、2-2於110年5月11日及110年8月4日、110年10月12日、110年8月4日、110年9月28日寄存於被上訴人戶籍地所在之○○○○郵局，未依法送達，自不生合法送達之效力。
(四)建築法第95條之1第1項、第91條第1項固無限期改善或補辦後，始得予以裁罰之明文。惟建管處及上訴人於處理此類事件時，均係由建管處先行發函通知建築物所有權人、使用人於期限內改善或補辦，逾期未辦理，始由上訴人以此為前提，依上開規定裁處，業據上訴人訴訟代理人於原審準備程序期日所陳述，足見此種先通知限期改善或補辦不從後，始予裁罰之方式，已形成上訴人處理此類事件之行政慣例。建管處110年5月5日函於110年5月11日寄存送達於被上訴人戶籍地所在之○○○○郵局，不生合法送達之效力，即不能以該日起算被上訴人改善或補辦期限，是上訴人誤以為送達合法，以被上訴人逾期未辦理為由，於110年7月28日作成原處分1-1及2-1，各裁罰被上訴人罰鍰6萬元，並命限期改善或補辦，自有違反行政自我拘束原則之違法。縱使上訴人嗣於111年9月2日補正建管處110年5月5日函之送達程序，亦無從使該違法情形因此治癒，是原處分1-1及2-1仍應予撤銷。又上訴人誤認原處分1-1及2-1之寄存送達為合法，而以被上訴人於原處分1-1及2-1命改善或補辦期限屆期仍未改善或補辦為由，於110年10月5日及110年9月17日作成原處分1-2及2-2連續處罰，亦與建築法第95條之1第1項、第91條第1項所定連續處罰之要件不合，同應予撤銷等語。
四、本院查：
(一)建築法第77條第3項規定：「供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。」第77條之2第1項規定：「建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。但中央主管機關得授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查。……」第91條第1項規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……四、未依第77條第3項、第4項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。……」第95條之1第1項規定：「違反第77條之2第1項或第2項規定者，處建築物所有權人、使用人或室內裝修從業者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦，逾期仍未改善或補辦者得連續處罰；必要時強制拆除其室內裝修違規部分。」另裁處時統一裁罰基準第4點附表2項次19規定：「（違反事件）未依規定辦理建築物公共安全檢查簽證及申報（含提列改善計畫逾改善期限未重新申報或申報結果仍不合格者）。（法律依據）第91條第1項第4款（分類）H類（第1次）處6萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續。（第2次）處12萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續。」同附表項次23規定：「（違反事件）建築物室內裝修違反相關規定。（法律依據）第95條之1第1項（分類）室內裝修未依規定申請審查。（第1次）處6萬元罰鍰並限期1個月改善或補辦。（第2次）處6萬元罰鍰並限期1個月改善或補辦。」
(二)經查，被上訴人所有系爭建物領有系爭使用執照，登記總面積為106.45平方公尺，為地上5層1棟20戶之鋼筋混凝土造建築物，核准用途為集合住宅，原為非供公眾使用之建築物。嗣上訴人所屬建管處於110年4月26日派員至現場勘查，發現系爭建物未經許可擅自進行室內裝修，違反建築法第77條之2第1項規定。且系爭建物經隔間為7間套房，而有分間為6個以上使用單元，其使用用途屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表1規定之H類住宿類H-1組，供特定人短期住宿之場所，屬建築法第5條規定的供公眾使用之建築物，且樓地板面積未達300平方公尺，依建築法第77條第3項、建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第5條附表1規定，系爭建物應每4年1次，於1月1日起至3月31日止（第1季）辦理建築物公共安全檢查簽證及申報。惟系爭建物迄未辦理，上訴人乃拍照採證，以建管處110年5月5日函通知被上訴人於文到30日內依建築物室內裝修管理辦法第33條規定辦理，逾期未辦理，將依建築法第95條之1規定裁處；及被上訴人於文到後30日內辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未辦理，將依建築法第91條規定裁處。因被上訴人逾期未辦理，上訴人就被上訴人違反建築法第77條之2規定部分，先後為原處分1-1、1-2；就被上訴人違反建築法第77條第3項規定部分，先後為原處分2-1、2-2等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本件判決之基礎。
(三)各類行政行為，如有以文書使人民知悉之必要者，均須依有關送達規定為之，使人民知悉行政文書內容或居於可得知悉之地位，以保障人民受合法通知之權利，俾利其決定是否為必要之行為。行政文書之送達，或可能涉及人民循序提起爭訟救濟期間之起算，與人民受憲法第16條保障之程序性基本權有關；或可能與提起爭訟救濟無直接相關，惟仍涉及人民受憲法保障之其他自由或權利。是行政文書送達之程序規範，自應符合憲法正當法律程序原則之要求（司法院釋字第66
7、797號解釋理由書意旨參照）。行政程序法第72條第1項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」第73條第1項、第3項規定：「（第1項）於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。……（第3項）應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」第74條規定：「（第1項）送達，不能依前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。（第3項）寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3個月。」可知行政文書之送達，為使確能交付應受送達人，原則上應向應受送達人住居所、事務所或營業所行之，乃在於該等處所通常係應受送達人日常活動處所，易於該處行之。基於行政效率之要求，若行使直接送達、補充送達或留置送達均無法完成送達任務時，始得為寄存送達。又當要件成就，一經寄存，即生送達效力，不問應受送達人是否實際收受，為一種擬制送達，對受送達人較為不利，自應審慎為之。另對於現役軍人之送達方式，因現役軍人之職務屢有調動或所在地點有可能涉及國家機密，僅主管機關知悉，為求送達之效率，行政程序法第88條規定：「對於在軍隊或軍艦服役之軍人為送達者，應囑託該管軍事機關或長官為之。」又依民法第20條第1項規定：「依一定之事實，足認以久住之意思，住於一定之區域者，即為設定其住所於該地。」可知，我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定區域之意思，客觀上有住於一定區域之事實，該一定之區域始為住所，並不以登記為要件，至所謂「一定之事實」，應依客觀居住情形等認定之。而戶籍地址係依戶籍法所為登記之事項，固為人民與國家間重要之連繫因素，惟戶籍地址並非為認定住所之唯一標準，行政機關仍應依職權調查確認應受送達人之住居所，若行政機關經依職權調查之能事，仍無從查知應受送達人之住居所時，基於行政效率，始以其戶籍地址為應送達處所。
(四)依原審認定之事實，被上訴人於00年0月0日入伍，目前服務於○○○○，為現役軍人，依前揭行政程序法第88條規定，上訴人應囑託被上訴人所任職之○○○○送達。上訴意旨雖主張行政程序法第88條規定僅有對「在軍隊或軍艦服役之軍人」為送達時，始有依該條囑託送達之必要，被上訴人任職之國家安全局係負責統合指導、協調及支援，並非軍隊組織，亦非掌管軍政、軍令之機關，原判決對此並未審酌且敘明其理由，有理由不備之違背法令等語。惟行政程序法第88條於88年2月3日公布時之立法理由，明文該條係參考民事訴訟法修正草案第129條，規範「現役軍人送達之方式」。衡酌民事訴訟法第129條於92年2月7日修正時之立法理由：「……又本條之適用並不限於在國內服役之軍人，在國外或出戰者亦有其適用。而該應受送達之當事人現駐防何處，或為機密，僅主管軍事機關知悉，故增列該管軍事機關為受囑託送達機關，以臻周延。」自非侷限於上訴人所稱「在軍隊或軍艦服役之軍人」，上訴人此部分主張核無足採。如前所述，行政機關應依職權調查確認受送達人之住居所，衡酌個人戶政資料會記載「役別」，行政機關據此查知受送達人為現役軍人，依行政程序法第88條規定為囑託送達，尚非強人所難。原審依調查證據之辯論結果，審認被上訴人雖於102年7月31日將戶籍遷至系爭建物，然系爭建物係分隔為7間套房出租，被上訴人並未實際居住該址，且系爭建物之水費、房屋稅費等之繳款書，均寄至被上訴人現住居所即○○市○○區○○路000號0樓之0，堪認被上訴人主觀上並無久住系爭建物之意思，客觀上亦無住於系爭建物之事實，自難謂被上訴人之戶籍登記地即系爭建物為被上訴人之住所，自不得於該處所為寄存送達。原判決已就其認定事實之依據及得心證之理由，詳論甚明，經核與卷證資料相符，亦無違證據法則、論理法則及經驗法則，於法核無違誤，並無上訴人所指未盡調查義務及判決理由不備之違背法令情事。
(五)行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」又合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，以避免人民遭受不能預見之損害，此即所謂行政自我拘束原則。查上訴人作成原判決附表所示原處分前，所屬建管處曾以110年5月5日函通知被上訴人「查本市○○區○○路0段00號0樓建築物使用為出租套房（H-1類組）場所，請於文到後30日內辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未辦理，本局將依法裁處」等內容（見原處分卷第50頁）。又上訴人訴訟代理人於111年9月27日準備程序時表示：法律雖無特別規定，然依內部作業流程之SOP，除會先命限期改善，裁處須以限期改善函合法送達為前提等語（見原審卷第309頁）；另於111年10月18日準備程序時表示：關於被上訴人此種違規案件，上訴人均會先命補正，未補正始予以裁罰，此為上訴人一貫之處理方式，並無形諸於相關作業規定等規範或書面資料等語（見原審卷第441頁）。因此，上訴人對於未依建築法第77條之2第1項規定供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，及同法第77條第3項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者，並非立即依建築法第95條之1第1項、第91條第1項第4款規定裁罰，而是先通知限期補辦，逾期仍不補辦者，始依法裁罰。原判決論明：建管處110年5月5日函於110年5月11日寄存送達於被上訴人戶籍地所在之○○○○郵局，不生合法送達之效力，即不能以該日起算被上訴人改善或補辦期限。是上訴人誤以為送達合法，以被上訴人逾期未辦理為由，於110年7月28日作成原處分1-1及2-1，各裁罰被上訴人罰鍰6萬元，並命限期改善或補辦，自有違反行政自我拘束原則之違法。縱使上訴人嗣於111年9月2日補正建管處110年5月5日函之送達程序，亦無從使該違法情形因此而治癒，是原處分1-1及2-1仍應予撤銷。又上訴人誤認原處分1-1及2-1之寄存送達為合法，而以被上訴人於原處分1-1及2-1命改善或補辦期限屆期仍未改善或補辦為由，於110年10月5日及110年9月17日作成原處分1-2及2-2連續處罰，亦與建築法第95條之1第1項、第91條第1項所定連續處罰之要件不合，同應予撤銷等語，已詳述得心證之理由及法律上意見，經核於法並無不合。原判決既非以原處分1-2送達不合法為由撤銷之，則上訴意旨主張：
原處分1-2於111年1月5日由被上訴人簽領已生送達效力，原判決理由並未敘明，顯有理由不備、理由矛盾之違背法令云云，尚有未洽，自無足採。
(六)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
書記官 蕭 君 卉